中小學教師聘任制中的理論困惑與實踐困境

我國《教育法》對學校權利的宣告采用了列舉的方式。其中，《教育法》第28條之六言明，學校享有“聘任教師及其他職工，實施獎勵或者處分”的權利，但事實上，我國中小學在實施教師聘任制中又面臨著理論困惑與實踐困境。

一、不同的法條釋義存在較大的差異

按照我國《教育法》，學校成立的要件之一，就是要有合格的教師。教師是履行教育教學職責的專業人員，因為我國教師的法律地位一直處于一種模糊狀態，故我國對教師的管理是納入到國家的人事管理中進行的。但具體的錄用、培養、聘任、獎懲等又是國家授權學校來實施的。這種“教師管理權”是國家對學校的授權。原國家教委師范司組織編寫的《教育法導讀》對此條進行了如下釋義：“學校及其他教育機構有權根據國家有關教師和其他教職工管理的法規、規章和主管部門的規定，從本校的辦學條件、能力和實際編制情況出發，自主決定聘任、解聘教師和其他職工，有權制定本機構教師及其他人員聘任辦法，簽訂和解除聘任合同，有權對教職員工實施獎勵和處分及其他具體管理活動。”國務院法制局教科文衛司對此條所做闡釋如下：“學校及其他教育機構有權聘任符合學校教育教學活動需要的教師及其他員工。根據教師法的有關規定，學校及其他教育機構所聘用的教師應當具有相應的教師資格。學校聘任教師及其他員工，應當與其簽訂聘任合同，明確規定雙方的權利、義務。教師及其他員工在教育教學、培養人才、科學研究、教學改革、學校建設、社會服務、勤工儉學等方面成績優異的，所在學校及其他教育機構應當予以表彰、獎勵。教師及其他員工故意不完成教育教學或其他本職工作給學校工作造成損失、體罰學生、經教育不改的，品行不良、侮辱學生、影響惡劣的或違反學校其他有關規定后果嚴重的，所在學校及其他教育機構有權對其進行處分。”

對以上兩種版本的同一條款的釋義，我們發現了對本身法條理解與詮釋存在較大差異。主要表現在：前者的釋義可以說是把學校的此項權利闡述成了一種“應然”的權利，也是一種理想化的權利。真正把學校作為行使此項權利的主體，可從“從本校的辦學條件、能力和實際編制情況出發，自主決定聘任、解聘教師和其他職工，有權制定本機構教師及其他人員聘任辦法，簽訂和解除聘任合同”的表述中體現出來。后者很明顯沒有過多地強調學校享有此項權利的主體地位，更多關注的是教師的資格問題與學校、教師雙方的權利與義務。不過，后者對學校實施獎勵與處分的構成要件做出了明確的界定。

二、中小學教師聘任制中存在多主體問題

聘任教職工，涉及到人事支配權與教師管理權。對權利的主體進行分析，很明顯不只是學校這一主體，教育行政部門對學校也行使人事權。所謂教師聘任制度，就是聘任雙方在平等自愿的基礎上，由學校或者教育行政部門根據教育教學設置的工作崗位，聘請具有教師資格的公民擔任相應教師職務的一項制度。從對聘任制度的定義中可以看出，聘任教職工的主體是不確定的，既可以是學校，也可以是教育行政部門。從實踐的層面來看，以某市某區組織人事科的職能為例，教育行政部門牢牢掌握學校人事權。其職能規定摘要如下：負責中層領導的教育、培訓、考察、任免和后備干部的管理、培訓工作；負責機關及局屬單位的機構編制、人事、勞動工資、人事檔案管理；組織指導學校專業技術資格評審和教師資格的認定工作；負責初級中學、小學、幼兒園教師資格、中等職業學校實習指導教師資格認定的核準工作(評委會日常工作由區教師進修學校培訓處負責)。

關于教師聘任，我國《教師法》第17條規定：“教師的聘任應當遵循雙方地位平等的原則，由學校和教師簽訂聘任合同，明確規定雙方的權利、義務和責任。”但現實的情況與《教師法》中所規定的相差甚遠。教育部《學校法律制度研究》課題組曾就教師聘任制中的問題在全國一些地方做過調研，調研的結果顯示，中小學教師的進入都要受到編制的限制，需要經過政府編制部門的核準。但與高等學校相比，中小學在教師聘任方面的權力有限，而其中中學與小學又存在著明顯的差異。小學在教師聘任方面的權力普遍顯示出了學校權限的不足。想要的人進不來，不想要的人送不走，這成為小學校長面對的難題。有的小學校長甚至表示，來之前該人的學業、背景和授課能力等學校對此一無所知，學校對于教師人選不僅根本沒有選擇權、決定權，甚至連知情權都無法得到保障。中學較之于小學在教師選任的方面自主權限較大，主要體現在教師的選擇權方面。如，某中學負責人表示，現在學校已經不限于本省內師范人才的選擇，還將視野擴大到全國，不拘一格選人才。

在教師的評價辭退方面，中小學的權限也有所不同。中小學在教師的辭退、職稱評定方面享有的權利很小，小學尤其如此。一所小學表示，由于某教師教學確實存在問題，但由于學校不享有人事處理權，只能將其調離教學崗位并安置在傳達室工作，工資保持不變，而與此相反的是，一些教學效果非常好的教師，學校卻無法解決其編制問題，而只能由學校原本困難的經費中撥出一部分為其發放工資。

在聘任教職工方面，不僅出現了學校沒有真正享有此項權利的問題，在理論上對聘任與聘用的概念界定與使用上也存在模糊不清的現象。上述國務院法制局教科文衛司的釋義中既使用了“聘任”又使用了“聘用”，讓人丈二和尚摸不著頭腦。在實踐中，雖然學校實行了所謂的聘任制，很大程度上，其實質是只有形式，沒有內容。教師還是“國家的人”，端的還是“鐵飯碗”，因為真正教師人事權在人事部門和教育行政部門，而不在中小學，學校沒有能真正享有此項權利。

三、其他國家教師聘任制度給我國帶來的啟示

德國、日本等國家教師是國家公務員或地方公務員，對于教師的人事管理，德、日按照國家或地方政府公務員法對他們進行管理，真正意義上的教師聘任要數美國。美國教師任職一般有三種形式：1.固定職位：按照固定職位法律獲得固定職位資格的教師可以連續任職。并且享有規定的程序保護權利，教育委員會不能專斷地和任意地解雇固定職位教師；2.連續性合同：關于連續性合同的法律僅要求在終止教師任職時，提前通知教師，一般要求提出理由，但沒有其他法定手續權利(指舉行聽證會、與證人對質、提出反正、律師辯護等)；3.年度或長期合同：一般要求每年續訂一次合同，沒有下一年繼續任職的保證。在辭退時，不需要提出任何理由，更談不上法定手續權利。研究美國教師聘任，其中小學教師聘任制呈現如下特點：1.教師公務雇員化；2.任職資格嚴格化；3.招聘公開化；4.聘任合同多樣化；5.教師管理法制化；6.教師流動合理化；7.教師解聘程序化。上述美國教師聘任制的“七化”為我國完善教師聘任制和推進教師人事制度改革具有一定的借鑒意義。

隨著我國民主化進程加快和教師權益保護意識的提高，涉及教師聘任、處分等爭議的教育糾紛案數量不斷上升，但可惜的是，在很長一段時間，這些糾紛案，一般很難進入司法程序。2003年9月5日，最高人民法院正式頒布實施了關于《人民法院審理事業單位人事爭議案件若干問題的規定》，這一法律解釋為學校中的人事爭議進入訴訟程序提供了有力的法律依據。