內(nèi)控失靈癥侵襲國企

各企業(yè)控制制度的建設(shè)差距非常大，個別企業(yè)構(gòu)建了適用于自身的內(nèi)控體系，但很多公司連會計控制制度都還沒建立起來

近年來，國企內(nèi)控失靈案件頻頻發(fā)生可謂觸目驚心。審計署6月1日發(fā)布的公告暴露了15家央企的諸多問題。中石油集團2010年度報表少計利潤13.10億元，2007至2010年，所屬4家單位未經(jīng)評估以4.96億收購的加油站、以3892.3萬元租賃的油庫閑置未用；中石化集團2010年報表少計利潤14.40億，2008年至2010年有31個建設(shè)項目未按規(guī)定進行招標(biāo)，涉及合同金額16.66億；中國電子科技集團2010年報表少計利潤1.4億，2007至2010年所屬5家單位為職工墊資購買限房價限套型普通商品住房或建設(shè)住房等，涉及金額3.81億；2008年，中國電信集團旗下浙江電信實業(yè)所屬浙江南天郵電通訊技術(shù)有限公司在未做實際調(diào)研論證的情況下，集體決策代理出口兩艘7.96萬噸級散貨船，并且在未經(jīng)上級審批的情況下向銀行申請開出保函，截至2011年6月面臨4.71億預(yù)收款退款風(fēng)險；2010年10月，一汽集團新醫(yī)療大樓項目在未報國資委備案的情況下即開工建設(shè)，項目總投資概算12.23億元，本次審計發(fā)現(xiàn)所屬單位涉嫌經(jīng)濟違法案件線索兩起；2008至2010年，中煤集團部分固定資產(chǎn)采購未按規(guī)定進行招投標(biāo)，涉及金額25.02億元……

企業(yè)有控則強、失控則弱、無控則亂。國務(wù)院國資委主任王勇曾指出，一些央企集團管控能力不足，管理層級過多，管理風(fēng)險不斷累積，內(nèi)控機制不健全甚至嚴重缺失，監(jiān)管不到位。2012年3月，國務(wù)院國資委副主任黃丹華要求央企切實加強內(nèi)控體系建設(shè)。

國企內(nèi)控目前仍處于政府大力推動建立健全會計控制的階段，財政部制定和頒布實施的一系列內(nèi)部會計控制規(guī)范是中國式全面控制現(xiàn)階段的現(xiàn)實選擇。國資委前一階段也制定了內(nèi)控指引，對企業(yè)的內(nèi)控具有非常重要的指導(dǎo)性作用。然而，各企業(yè)控制制度的建設(shè)差距非常大，個別海外上市單位(如中國鋁業(yè))根據(jù)“COSO內(nèi)控整體框架”研究報告的要求，構(gòu)建了適用于自身的內(nèi)控體系，但很多公司連會計控制制度都還沒建立起來。

內(nèi)控薄弱四大病根

總的說來，國企內(nèi)控目前存在四個方面的問題。

對內(nèi)控認識不足，控制體系不健全，執(zhí)行不力，缺乏應(yīng)有的控制力。相當(dāng)一部分國企管理者對內(nèi)控認識不足，對內(nèi)控的建設(shè)持冷漠態(tài)度，以傳統(tǒng)經(jīng)驗代替規(guī)范化管理措施和手段，根本沒有建立內(nèi)控制度。有些企業(yè)雖有建立，但在內(nèi)控制度的制定環(huán)節(jié)，還認為內(nèi)控就是對企業(yè)經(jīng)營的某個或某幾個關(guān)鍵點進行控制。許多企業(yè)對內(nèi)控的理論缺乏認識，對內(nèi)控制度的內(nèi)涵還不十分清楚，沒有建立起規(guī)范化的操作程序，工作透明度不高，使許多內(nèi)控制度成為一紙空文或形同虛設(shè)。

監(jiān)督機制不健全，內(nèi)審的作用發(fā)揮有限。很多企業(yè)監(jiān)督機制主要依靠內(nèi)審部門來實現(xiàn)，有些企業(yè)的內(nèi)審部門隸屬于財務(wù)部門，或與財務(wù)部同屬一人領(lǐng)導(dǎo)，內(nèi)審在形式上就缺乏應(yīng)有的獨立性。另外，內(nèi)審人員的素質(zhì)參差不齊，相當(dāng)部分企業(yè)的內(nèi)審工作得不到必要的重視和支持，內(nèi)審部門力量薄弱，不能適應(yīng)工作的需要。一部分企業(yè)雖設(shè)立了審計部門。但由于體制不順，使企業(yè)經(jīng)營活動的各項內(nèi)部管理制度監(jiān)督執(zhí)行不力。

法人治理結(jié)構(gòu)不完善。受長期計劃經(jīng)濟體制的影響，許多國企管理者的管理思想和經(jīng)營理念還停留在行政領(lǐng)導(dǎo)的角色上，企業(yè)的公司制改造僅僅停留在名稱的更換和外殼的包裝。股權(quán)結(jié)構(gòu)過于集中，集團和上市公司間沒完全分開，國有股權(quán)控制權(quán)不明確，導(dǎo)致內(nèi)部人控制；董事會運作不規(guī)范，董事未盡誠信和勤勉義務(wù)；監(jiān)事會未能發(fā)揮應(yīng)有的監(jiān)督作用：經(jīng)理層缺乏激勵和約束機制。國務(wù)院國資委主任王勇今年3月指出，一些央企的治理模式、管控體系不能完全適應(yīng)發(fā)展需要。

管理人員，特別是舍計人員素質(zhì)有限。管理者的業(yè)務(wù)能力、價值觀念、管理風(fēng)格等都對內(nèi)控的成效具有深刻影響?，F(xiàn)實中，管理者的自律意識差，不能以身作則，將自己游離于內(nèi)控系統(tǒng)之外或凌駕于內(nèi)控系統(tǒng)之上的現(xiàn)象時有發(fā)生。如2008年，中國核工業(yè)集團所屬中核四川環(huán)保工程公司總經(jīng)理擅自決定投資興建磚瓦廠，后因未能實際經(jīng)營，所購入403.57萬元設(shè)備閑置。另外，有些會計人員專業(yè)知識水平不高，缺乏應(yīng)有的辨別能力和分析判斷能力，影響內(nèi)控制度的實施；部分會計人員參與貪污、挪用公款、盜竊資金等。

控人控財堵漏防疏

國資委決定在央企開展為期兩年的管理提升活動。這其中完善內(nèi)控制度無疑很重要?？刂瓢ㄈ?、財、物的控制，核心是對人特別是高管人員的控制，對人的行為的控制是整個控制的核心所在，而人的行為受到人的思維方式的影響，因此應(yīng)當(dāng)符合中國的文化傳統(tǒng)。具體而言，國企完善內(nèi)控須注重四個方面的內(nèi)容。

完善提高財務(wù)內(nèi)控制度，強化實施力度。財務(wù)內(nèi)控是企業(yè)管理的核心部分。第一，要建立和健全企業(yè)的組織機構(gòu)，對機構(gòu)、人員進行科學(xué)分工和牽制，構(gòu)建結(jié)構(gòu)合理、程序嚴密、制約有效的管理運行機制。內(nèi)控機構(gòu)至少應(yīng)該包括：規(guī)范的法人治理機構(gòu)和各層級的風(fēng)險管理職能部門。規(guī)范的法人治理結(jié)構(gòu)是促使內(nèi)控體系有效運行，保證內(nèi)控功能發(fā)揮的前提和基礎(chǔ)，是實行內(nèi)控的體系環(huán)境。各層級的風(fēng)險管理職能部門應(yīng)涵蓋企業(yè)決策和管理者(如董事會、CEO、CFO等)、風(fēng)險管理職能部門、經(jīng)營系統(tǒng)、內(nèi)審、外審等部門。財務(wù)內(nèi)控制度明確規(guī)定內(nèi)控機構(gòu)必須有專門或指定機構(gòu)，并將內(nèi)控最高決策機構(gòu)設(shè)在董事會。第二，要有健全的會計控制體系和內(nèi)審系統(tǒng)，保證財務(wù)數(shù)據(jù)的真實、準(zhǔn)確。幫助管理人員做出正確的判斷，及時調(diào)整出現(xiàn)的計劃偏差，從而保證企業(yè)內(nèi)部始終處于可控狀態(tài)。第三，建立健全項目部財務(wù)管理辦法，充分發(fā)揮會計的監(jiān)督職能。第四，建立授權(quán)批準(zhǔn)體系。

建立健全貨幣資金內(nèi)控制度，補充完善企業(yè)內(nèi)控方式。貨幣資金內(nèi)控的核心是建立不相容職務(wù)分離制度。企業(yè)應(yīng)建立各項主要貨幣資金收支業(yè)務(wù)的內(nèi)控基本程序及控制點，并明確每個控制點由三個以上分設(shè)的崗位(經(jīng)辦、審核、審批)互相制約地行使職責(zé)權(quán)限，每一個控制點必須經(jīng)以上三個分設(shè)崗位獨立地行使職責(zé)后方可轉(zhuǎn)至下一個控制點。這樣，審批權(quán)限、額度控制、流程控制及崗位互相牽制等控制點相配合，就形成了較為嚴密的貨幣資金內(nèi)控體系。

鞏固風(fēng)險評估體系，細化風(fēng)險評估內(nèi)容。一些大型國企對世界經(jīng)濟的參與程度較高，有些已在國外上市，這導(dǎo)致一些國企面臨的風(fēng)險更加復(fù)雜。風(fēng)險評估制度在設(shè)計上可以包括：建立企業(yè)的整體發(fā)展戰(zhàn)略和為實現(xiàn)整體戰(zhàn)略而制定的各個層次的具體目標(biāo)，并使每一個員工了解企業(yè)與其相關(guān)的目標(biāo)，當(dāng)企業(yè)的經(jīng)營活動與預(yù)期目標(biāo)出現(xiàn)了偏差，應(yīng)當(dāng)及時匯總報告；設(shè)置專門機構(gòu)對企業(yè)經(jīng)營中出現(xiàn)的異常情況定期進行分析，編制風(fēng)險評估報告。一些央企加強了境外資產(chǎn)的管理，有效降低了境外投資風(fēng)險，如中國五礦對境外企業(yè)貿(mào)易融資實行統(tǒng)一授信，集中管理境外自有資金和中長期融資，嚴格控制和管理境外企業(yè)期貨等高風(fēng)險業(yè)務(wù)。

結(jié)合企業(yè)文化，促進內(nèi)控機制長期有效。過去的國企向股份制、公司制轉(zhuǎn)型后，企業(yè)內(nèi)積累了大量的固有文化和意識形態(tài)，這影響了企業(yè)對新管理理念的接受和應(yīng)用。因此企業(yè)在建立內(nèi)控管理體系時要充分考慮文化的影響，并將內(nèi)控的理念融入員工的價值觀中，建立引導(dǎo)和激勵機制。

(第—作者系北京科技大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院金融工程系主任、教授)