修法確權(quán)，完善監(jiān)事會制度

相比其他類型的企業(yè)，中國上市公司的監(jiān)事會運行是較為規(guī)范的。但由于觀念偏差、制度環(huán)境以及實踐中的困難等因素，上市公司內(nèi)部監(jiān)督的效果并未達到制度設(shè)計的初衷。面對這一世界性治理難題，正經(jīng)歷轉(zhuǎn)型升級多重挑戰(zhàn)的上市公司，應(yīng)當如何正視并積極應(yīng)對？10月金秋，《董事會》記者對中國上市公司協(xié)會副監(jiān)事長張新文進行了專訪。張新文先生曾擔任中國證監(jiān)會上市公司監(jiān)管部副主任、北京證監(jiān)局局長，對上市公司治理、尤其監(jiān)事會制度有著長期的監(jiān)管思考和前沿洞察。

監(jiān)督不力根源：立法缺陷、認知偏差

《董事會》：源于資本市場強制性的制度變遷，中國上市公司治理采用了整齊劃一的獨董和監(jiān)事會雙層架構(gòu)，然而實踐中監(jiān)事會因獨立性缺失淪為擺設(shè)、花瓶，成為公司治理形似神不至的典型體現(xiàn)，根源在哪里？

張新文：公司治理制度的形成與強制性法律制度的建立是緊密關(guān)聯(lián)的，中國上市公司是依據(jù)《公司法》構(gòu)建了公司治理的基本框架。然而，由于中國《公司法》有關(guān)監(jiān)事會的規(guī)則缺乏足夠的實用性，上市公司對治理又缺乏足夠的認識和完善的能動性，這是導(dǎo)致上市公司監(jiān)事會不能很好地發(fā)揮作用的主要原因。也就是監(jiān)事會監(jiān)督不力最關(guān)鍵的原因在于法律制度缺陷。

首先，《公司法》對監(jiān)事會職責的描述沒有像其他公司治理內(nèi)部機構(gòu)那樣具體、明晰。董事會、經(jīng)理層的具體職責是用“演繹法”來描述的，比如董事會制定預(yù)決算議案、增減資方案、分配方案等，涉及的十一項職權(quán)較為具體明確。監(jiān)事會采用的則是“歸納法”，描述較為原則性，涵蓋檢查公司財務(wù)，對董事、高級管理人員的履職行為進行監(jiān)督等七項內(nèi)容，由此導(dǎo)致落實時容易空泛、不到位。比如，公司財務(wù)檢查權(quán)就含義不清，什么叫檢查，什么叫不檢查，看看審計報告是否就算“檢查”？相比之下，董事會制定分配預(yù)案的職權(quán)就規(guī)定得十分具體，可以明確去操作。所以，這是法律上一個很大的缺陷。

其次，按照治理規(guī)制，上市公司董事會的很多決策事項要上股東大會審議，股東大會要進行檢查和決議，這樣一來董事會不履職是繞不過去的。股東大會的責權(quán)是明確的、相對有效的。而股東大會涉及監(jiān)事會工作只有一個事項，僅是通過“監(jiān)事會報告”。由于股東大會對監(jiān)事會具體工作在職責上并未要求關(guān)注，因此監(jiān)事會也可以不做。

與之相關(guān)，董事會有其執(zhí)行機構(gòu)即經(jīng)理層，而《公司法》卻沒有對監(jiān)事會的執(zhí)行機構(gòu)給予說明。導(dǎo)致的結(jié)果是，監(jiān)事會往往平常開個會就算履行職責了。這樣一來，大家對監(jiān)事會的理解就產(chǎn)生了一些問題，錯誤地認為監(jiān)事會和董事會一樣是個會議行權(quán)機構(gòu)，通過會議開展工作。但是從立法宗旨和法規(guī)的要求來講，監(jiān)事會履職不是僅僅開會就能解決的，必須日常行使監(jiān)督權(quán)，否則監(jiān)督落實不了。由于法規(guī)不夠明確，這層含義很多人往往理解不到，因此監(jiān)事會日常不作為也就不奇怪了。

有句老話叫做對癥下藥，是說癥狀分析對頭才能抓準藥。目前看，《公司法》在監(jiān)事會制度建設(shè)上存有缺陷，監(jiān)事會的角色定性、權(quán)利行使還不夠清晰、具體，發(fā)揮作用的支撐機構(gòu)和人員配套還有待進一步厘清。

《董事會》：您是說，立法層面的缺失，以及相應(yīng)的公司外部內(nèi)部一系列制度安排與相關(guān)配套的不足，導(dǎo)致監(jiān)事會監(jiān)督權(quán)的有效落實受到了嚴重削弱？

張新文：是的，像《公司法》涉及的有關(guān)行政執(zhí)法部門，在法律的配套規(guī)章方面就沒有跟上，比如構(gòu)建完善的監(jiān)事會工作指引。

這與人們對監(jiān)事會的認識偏差有關(guān)。特別是在引入英港獨立董事制度以后，很多人認為獨立董事是搞監(jiān)督的，獨董和監(jiān)事會的作用是重復(fù)的，屬機構(gòu)重置。導(dǎo)致的結(jié)果是，大力推進獨立董事制度而自覺不自覺地放棄了監(jiān)事會作用的發(fā)揮。英港的公司治理是一元化模式，董事會兼有經(jīng)營權(quán)和監(jiān)督權(quán)，而中國實行二元化模式，《公司法》把經(jīng)營權(quán)、監(jiān)督權(quán)分開了?！豆痉ā钒驯O(jiān)督權(quán)賦予監(jiān)事會，這等于明確昭告天下：董事會沒有監(jiān)督權(quán)，董事會需要專注的是如何使決策更加科學(xué)。當然董事會也有自主性監(jiān)督，比如成員間的互相提醒。如果把認識提高到這一層面，那么監(jiān)事會和獨立董事并不存在權(quán)利重復(fù)就能很清楚地認識到。

同時，就像前面講的那樣，在組織結(jié)構(gòu)方面，監(jiān)事會沒有執(zhí)行機構(gòu)支撐，而董事會有經(jīng)理層來執(zhí)行。此外，很多監(jiān)事會沒有配置執(zhí)行人員，監(jiān)事甚至監(jiān)事長都是兼職的。開會來，閉會走，日常的監(jiān)督根本沒法做。再者，公司有董秘，實際上是董事會的輔助人員，監(jiān)事會的輔助人員也缺失。現(xiàn)在，一些公司的監(jiān)事會會議是讓董秘代為安排，這不可避免地出現(xiàn)一個權(quán)利沖突的問題：監(jiān)事會本來是監(jiān)督董事會的，但監(jiān)事會的事情現(xiàn)在由董秘“輔助”，董秘會安排針對董事會監(jiān)督的事項嗎？

在輔助機構(gòu)不健全的情況下，監(jiān)事會人員之間明確的分工就顯得很重要了。就像董事會下設(shè)多個專門委員會那樣，可以促進決策科學(xué)。監(jiān)事會人員要明確分工，比如分別負責財務(wù)、合同、履職、投資項目執(zhí)行的監(jiān)督。但現(xiàn)在這方面也存在很大的不足。

人員素質(zhì)也是一個問題。監(jiān)事會人員的背景、資本支撐、能力往往不如董事長、總經(jīng)理，特別是在民企。很多還屬于安慰性的安排，例如原來是黨委書記、紀檢書記或者是工會主席。此外，監(jiān)事中缺乏財會、法律、業(yè)務(wù)專家。以上人員狀況，導(dǎo)致監(jiān)事對業(yè)務(wù)、財務(wù)、法律不夠熟悉，難以洞察、判斷公司中可能存在的損害公司利益的違規(guī)情形。

還有很重要的一點不得不指出，公司治理往往需要因地制宜、因時制宜個性化操作，然而很多公司監(jiān)事會既疏于分析具體監(jiān)督需求，也缺乏在工作細化前提下的完善的工作規(guī)則制定，比如怎么進行日常監(jiān)督，采取會議、調(diào)研還是其他形式，如何對董事、高管進行年度評價等，盲目的或無制度約束的監(jiān)督，效果當然可想而知。

《董事會》：談到監(jiān)事會和獨立董事的權(quán)利重復(fù)之爭，我們確實聽到不同的聲音，例如做強獨董制度取消監(jiān)事會、獨董監(jiān)事會制度選擇性采用等等。

張新文：我是贊同中國上市公司設(shè)立監(jiān)事會的。2005年公司法修改，有人呼吁取消監(jiān)事會，全國人大沒有同意。現(xiàn)在再提取消監(jiān)事會不合時宜。

至于監(jiān)事會、獨立董事制度二選一，我不贊同。上市公司的基本公司治理制度要一致，因為投資人水平?jīng)]那么高，難以區(qū)分不同上市公司的治理并分別加以研究?，F(xiàn)在一個治理模式還弄不好、研究不過來，再搞多樣化就更亂了。

我贊同在現(xiàn)有的基礎(chǔ)上進行完善。

健全體制機制，設(shè)立執(zhí)行監(jiān)事

《董事會》：您在上市公司監(jiān)管方面有著豐富的經(jīng)驗，在公司治理領(lǐng)域有著全面深入的思考，您認為，強健監(jiān)事會監(jiān)督職能應(yīng)如何對癥下藥？

張新文：中國的公司治理，本來可以為世界提供一個巨大的貢獻。因為基本上，各國企業(yè)的公司治理在內(nèi)部監(jiān)督上都是有很大缺陷的。我們設(shè)置了內(nèi)部監(jiān)督主體，作用發(fā)揮好了，就能解決一個世界性的難題。但是，由于法律制度有缺陷，其他輔助措施也沒跟上，監(jiān)事會就變成擺設(shè)了。

怎么完善？這需要妥善解決前面提到的問題，比如完善《公司法》、做細監(jiān)事會工作指引、建立健全監(jiān)事會執(zhí)行機構(gòu)及人員等。當然，這種改善不能增加治理成本，搞成機構(gòu)重設(shè)、造成冗員過多。比如，監(jiān)事會仍然配置5個監(jiān)事，但從中設(shè)執(zhí)行監(jiān)事；要設(shè)置執(zhí)行機構(gòu)，可以由執(zhí)行監(jiān)事組成并設(shè)置執(zhí)行機構(gòu)；大公司可以設(shè)監(jiān)事會秘書，小公司可以不設(shè)，由執(zhí)行監(jiān)事兼任監(jiān)事會秘書……這些可以根據(jù)實際情況做出相應(yīng)的制度安排，不沖擊現(xiàn)有的法律制度，不增加企業(yè)負擔。

制度的完善，現(xiàn)在是有操作空間的，不用打破現(xiàn)有的體制，關(guān)鍵是做不做，做的話能做得很好。

《董事會》：您剛才提到了執(zhí)行監(jiān)事，也有觀點認為有必要設(shè)立、做強獨立監(jiān)事。我們還注意到，一些設(shè)立外部監(jiān)事的金融機構(gòu)，配置了副部級的監(jiān)事會主席，監(jiān)督效果據(jù)說不錯。

張新文：獨立監(jiān)事制度也是中國獨創(chuàng)的，獨立監(jiān)事、外部監(jiān)事、執(zhí)行監(jiān)事都可以設(shè)，但更重要的是要有執(zhí)行監(jiān)事。我認為，監(jiān)事多樣化是有好處的，但是要適度。

至于說安排副部級的監(jiān)事會主席，在制度不健全的情況下，一個優(yōu)秀人物的出現(xiàn)確實可以把事情辦好。但是這仍然屬于人治，不具有普適性。要想真正發(fā)揮好監(jiān)督作用，我們首先應(yīng)該是進行科學(xué)的制度安排，然后才是人的作用發(fā)揮。另外，上述安排是公司外部監(jiān)督，和我們討論的公司內(nèi)部監(jiān)督，也就是公司治理問題不是一個問題。

《董事會》：監(jiān)事會作用的大小與否，監(jiān)事本身也是關(guān)鍵。如何在聘免、考評等環(huán)節(jié)做好文章，選出合格、忠實勤勉的監(jiān)事，增加監(jiān)督的獨立性？

張新文：在增加獨立性方面，確實可以對監(jiān)事的選聘等環(huán)節(jié)做一些安排。比如，監(jiān)事的任職資格得有制度性要求；監(jiān)事候選人必須征得監(jiān)事會同意。

在這方面，我有個建議，由上市公司協(xié)會設(shè)立獨立監(jiān)事人才庫，作為上市公司聘請獨立監(jiān)事的唯一渠道。你選一個人，我給你推薦3個，你從中選，就可以避免監(jiān)事和公司之間的關(guān)聯(lián)性。在這樣的安排下，監(jiān)事在上市公司中如果不發(fā)揮作用，同流合污甚至違法，就可以按規(guī)取消其任職資格。

完善監(jiān)事會制度尤須達成共識

《董事會》：上市公司協(xié)會最近正持續(xù)開展“倡導(dǎo)獨立董事、監(jiān)事會最佳實踐”的活動，在完善監(jiān)事會制度方面，協(xié)會下一步有何舉措？

張新文：“倡導(dǎo)獨立董事、監(jiān)事會最佳實踐”活動對推動獨立董事、監(jiān)事會治理水平的提高是有積極意義的。我們準備這樣推進：先梳理企業(yè)的書面材料，如果獨立董事、監(jiān)事會制度運作得好，我們將去調(diào)研，尋找出最佳實踐。

從目前活動的進展看，當前上市銀行在監(jiān)事會方面做得相對好，比如建設(shè)銀行、工商銀行、興業(yè)銀行這樣的大型銀行。銀行本身運營風險是很大的，因此他們有發(fā)揮監(jiān)事會作用的主客觀要求，監(jiān)事會人員的素質(zhì)也比較高。

在活動的基礎(chǔ)上，上市公司協(xié)會將在進行深入調(diào)查研究后，向有關(guān)部門正式提出完善獨立董事、監(jiān)事會制度的建議。

《董事會》：您對中國上市公司解決內(nèi)部監(jiān)督有效性難題的前景，持怎樣的看法？

張新文：事在人為。通過上市公司協(xié)會的努力，以及包括《董事會》雜志在內(nèi)的媒體的呼吁，大家有望逐漸認識到監(jiān)事會制度的重要性、目前存在的缺陷，從而達成完善監(jiān)事會的共識，屆時，解決公司治理中內(nèi)部監(jiān)督不到位的這一世界性難題，并非不可能。

完善制度誠然要面對很多挑戰(zhàn)，但我比較樂觀。