深化國企產權改革不能再拖

國務院國資委今年年中發布《關于國有企業改制重組中積極引入民間投資的指導意見》，國企產權改革再度成為熱議。當前，再解國企改革的產權結構改革難題成為必須加緊推進的重大課題。

產權改革任務遠未完成

當前，盡管國企改革取得了很大進展，但比照過去曾提出的搞活國企、國企建立現代企業制度和法人治理結構、股權多元化等改革目標，國企仍有諸多未完成的改革任務。現代企業制度初步建立，但產權結構調整尚不到位，法人治理結構尚不完善；與官本位相聯系的“一股獨大”、“內部人控制”使公司治理的制衡機制和有效問責大打折扣；國企活力得到一定增強，但效率問題、壟斷問題、激勵問題、政企不分等仍然飽受批評。

上述問題得不到有效解決的一個關鍵原因是國企產權結構改革滯后。首先，國有大型企業，特別是國資委監管的117家央企和其他中央部門監管的國企（各層級合計7000多家），企業股權多元化主要在二級公司及以下開展，從而引發相當多的治理問題。其次，國有股權比重過高，很多國有控股上市公司的控股比例達60%甚至80%以上，一股獨大、老體制管新體制現象仍然很普遍。再次，仍有相當一部分企業尚未實行公司制，2010年底全民所有制企業占全部國企數量的18%。第四，多數國有中小企業已完成改制，但由于中小企業的改制采取了多達10種以上的改制形式，其中不涉及產權變動的改制如承包、租賃、委托經營等占有相當大的比重，不利于國有經濟的戰略性調整、真正改善國有中小企業的經營機制，目前已改制的、不涉及產權的國有中小企業面臨第二次改制。

應啟動新一輪改革

缺乏產權結構改革，要實現建立現代企業制度、增強國企活力、增強國企效率、放大國資功能等目標會大打折扣。缺少資本的流動和交易，資本價格將無從確定，資源配置是否有效率、績效評估是否真實有效是存在很大疑問的。

多元化的股權結構，特別是引入私人資本對建立政府目標防火墻、加強國企股東的目標和專業能力，是有效的。受發展階段制約以及政府介入經濟的慣性影響，必須加快國企股權多元化進程，特別是在母公司層面引入民間資本，以加強政企分開和強化股東約束（減少體制風險和加強專業能力），使國企真正成為治理機制符合競爭要求的市場主體。這也是過去三十多年國企改革的經驗。

股權多元化也是解決大量國資閑置和沉淀，彌補公共服務開支不足的有效途徑。大量國資閑置現象加上已被多方論證過的國企效率不高問題，實質上是一種資源浪費，也是另一種國有資產流失。如果將沉淀的國資出售，一方面可用于彌補公共服務開支的不足，另一方面可以吸引民營資本進入，帶來外部股權的約束和壓力，從而從根本上提高資本效率。

在國有資產管理體制已經建立起來、國企董事會制度已經試行較長時間后，國企改革的思路應該轉到強調國資管理上來，對國資收益支出、國資布局、單個國企中國有股權比重等應有明確的、清晰的政策，進而進一步推進股權多元化。

啟動新一輪國企產權改革，成為當務之急。

實施差別化國資配置

新一輪國企產權改革需解決三大問題。

明確國資的定位和目標。明確不同領域國資的定位和目標。對政策層面曾明確過的“涉及國家安全的行業，自然壟斷行業，提供重要公共產品和服務的行業，支柱產業和高新技術產業中的重要骨干企業”等領域，要明確這些領域對應的具體行業和企業，同時明確這些領域內的國資定位目標、布局政策和股權政策。對于一般產業領域，國資的定位都應該是資本回報，即要以國有資產配置效率為目的來推行產權結構改革。對于特殊產業領域，要明確長期或特定階段國資管理需要追求的特定定位，如國家安全、公共服務等，國資的目標應該圍繞其定位來設定。

明確存量和增量國資定位和主要目標。根據社會主義市場經濟初級階段的性質，存量國資的總體定位和目標應該兼有國家安全、公共服務、國家競爭力和資本回報的功能和目標，具體應該根據存量國資所在領域來確定；增量國資的功能和目標應該兼有再投資、補充社會保障和補充財政的功能，具體目標和比例劃分也應根據所在領域來確定。

對不同領域國企實施有差別的國資配置方式。對少數特殊領域可保持較強的控制力。對涉及國家安全的行業，在確保國有絕對控股和國家進行一定經營決策前提下，可適當吸收私人資本。對自然壟斷以及特殊性質領域（如煙草），在制定了專門法或者已形成完善的行業管制體系條件下，可在公司法、國資法等法律框架下，進行國有控股前提下的公司化運作。對提供公共產品的領域，除了同時也屬于自然壟斷的行業需由國家控制外，其他行業可采取公私合營或引入非公企業，但應使國企占有較大比重。

對于一般產業領域中的戰略性產業，在法規、監管、產業政策到位前提下，不保持國企的主導地位，國家可設立黃金股來對該領域骨干企業的若干重大經營決策進行控制，但可不謀求絕對控股甚至相對控股。

對于一般競爭性領域，國有股權比重不僅不宜絕對或相對控股，而且還應逐步退出。這些產業領域的國資的目標就是獲取回報，國資的進退也完全按照回報來決定。一般競爭性領域的國資有進有退、優化布局，會更加有利于提高資本的配置效率。

促使國企成為真正的市場主體。應讓國資有真正的權利人主體，明確國資管理的主要模式，對保持現狀、大國資委模式、控股公司模式等進行系統比較和論證，明確下一步改革方案，使國資出資人成為真正的可問責、有效率的股東。加強國企股權出售的管理，包括立法、決策主體和出售的法律程序，加強競爭性和透明性是保證公平、有效和防止國有資產流失的根本措施。

讓國企成為新型的國資關聯（控股或持股）公司。除少數行業外，大多數國企應進一步推動產權多元化，綜合采取吸引其他投資主體、整體上市、轉讓股權等方式使企業不僅要成為股權多元化的公司，而且要成為產權主體多元、平等、制衡、可問責的新型國資關聯（控股或參股）公司。新型國資關聯公司應具備市場化的決策機制、考核問責和薪酬機制。

（作者系國務院發展研究中心研究員）

【延伸閱讀】

國企產權改革三大障礙

推進產權改革，無疑會觸動甚至改變利益結構，如降低國有股權比重、引入其他投資主體，雖然有利于推動政企分開、在國企建立新機制，但會觸動一部分不符合現代公司治理要求的行政權力，也會在短期觸動經理人和國企正式職工的職業發展路徑，因而會引發各種阻力

文|楊連慶

要真正改變國有企業的機制困局，必須從產權改革破題。只有在國有企業中建立了有多元投資主體的產權結構并且相互制衡，才能夠保障政企分開，繼而推動政資分開；只有股東真正以資本回報為目標，才能夠對國有企業建立預算硬約束，解決規模擴張和資本回報不對稱的關系，解決國有企業經理人的激勵難題；只有股東真正從市場經濟參與者的角度行使股權，才能夠真正建立起各負其責、協調運轉和有效制衡的治理結構，從而真正建立符合市場經濟要求的企業機制。而進一步推進產權改革需要破除三大障礙。

一是觀念障礙。觀念障礙源于我國的社會體制的性質。回顧經濟體制改革的整個過程，很大程度上就是解放思想和解決觀念障礙的過程，如鄧小平南方談話解決了姓“資”姓“社”的思想障礙，十五大報告解決了國企“進”“退”的方向問題。對產權改革，目前的觀念障礙主要有幾種：一種是對國企改革重視不夠，認為國企改革已基本完成，不再是經濟體制改革的重點，有的甚至認為國企近年績效好，無繼續改革的必要；一種是把國企意識形態化，把國企和我國的社會主義的社會性質相掛鉤，甚至把國企重新納入到意識形態范疇，認為降低國企比重、出售國有股權就是與社會主義性質相背離；一種是把國企改革簡單化，認為上市了就完成了改革過程，股權結構已經多元化，有專門的上市公司治理準則來規范，透明度提高了；一種是擔心引發曾經的“國有資產流失”社會討論和批評。

二是既有利益結構障礙。目前“條塊分割”下的國資體制，形成了國資委管理的中央企業，財政部會同一行三會以及匯金公司管理的金融企業，鐵道、文化、教育、出版、廣電等領域非國資委管理的企業化運作的國有資產，地方國資委管理的地方國企，這個結構中作為國家股東代表的部門或地方政府、國企或國有資產運營機構形成了各自既有利益。推進產權改革，無疑會觸動甚至改變這個利益結構，如降低國有股權比重、引入其他投資主體，雖然有利于推動政企分開、在國企建立新機制，但會觸動一部分不符合現代公司治理要求的行政權力，也會在短期觸動經理人和國企正式職工的職業發展路徑，因而會引發各種阻力。

三是操作規范缺乏、制度措施不明的障礙。這個障礙是實實在在的障礙，因操作規范缺乏而隨意實施導致的問題，甚至會引發改革的倒退。操作規范缺乏的障礙，主要來自于政策設計體系性不強、細化不夠、操作性不強從而導致實施隨意化的問題。目前看來，最根本的問題是國企的功能定位不清，就是國企到底要發揮什么作用的問題，這一問題其實是觀念問題。這個問題不解決，國企在哪些領域分布、國資在國企股權結構中比重是多少、在必須國家控制的領域的控制手段是什么等問題都難以回答，從而阻礙產權結構改革；國企布局領域不夠具體也是重要問題，盡管十五屆四中全會明確了國有經濟分布的四大領域，但具體針對的是什么行業并不明確，所以導致產權改革要么一窩蜂、不計方式地“退”，要么原地踏步、維持原狀；具體操作方式和規范不明確也是現實問題，哪些部門參與產權改革的決策、產權如何計價、對投資主體有什么資格要求、對投資主體參與投資后有什么要求等，都存在不明確或者不甚合理問題。

破除上述三大障礙，首先需要建立體系化的國家所有權政策。在國家所有權政策中明確國企的功能定位，明確國有經濟布局的具體領域與國資控制和參與的方式。

其次，適時調整國資管理體制，破除現有利益格局。可以一方面將國資委轉為大國資委（包括現有監管的央企、尚未納入監管的其他中央企業，甚至包括金融類企業、文化類企業、地方國企），專門負責全國國資的監管，同時成立“條塊分割”的專業性和區域性國有資產經營公司，來承擔國資的經營職能。

第三，觀念上不要糾結于是“進”好還是“退”好。十五大已經明確了國有經濟有“進”有“退”。對于一般競爭領域的國企，只要效率高、競爭力強就可以進，但效率不高、競爭力弱就應該退，這是市場經濟的基本原則。

最后，政策制訂和實施中要堅持：打破利益不均衡，政府部門作為公共政策制定者要做到利益中立；對國企民企不能有意識形態的區別，隨著我國法律制度的不斷完善，國企和民企的區別將來僅僅是出資人不同的區別；政策制定和出臺要廣泛征求意見，并進行定期的評估和修改，通行規則要形成法律來落實。

（作者系君百略管理咨詢公司董事長）