中國戰略石油儲備困境

為了應對第一次石油危機，發達國家在1974年成立了國際能源署（IEA）。IEA成立的最初目的是為了通過釋放戰略石油儲備(包括原油和成品油)，幫助成員國共同應對出現重大石油供給中斷的情況——30多年來，這仍是應對石油供給中斷的第一道防線。根據國際能源計劃，目前IEA成員國最低戰略石油儲備的要求是按照上一年均值計算相當于90天石油凈進口量的水平。

盡管IEA正在積極邀請，不過中國目前的戰略石油儲備并不滿足其要求，且一旦加入，中國需要在制定和實施能源政策規劃時與其他IEA成員國進行協調，并承擔共同應對石油供給突然中斷的義務，因此加入IEA的動力不強。然而必須看到，中國戰略石油儲備存在四大困境，IEA建設戰略石油儲備的經驗非常值得借鑒。

囊中羞澀的儲備規模

目前，中國也在積極建設戰略石油儲備。根據規劃，中國的戰略石油儲備建設共分為三期，2020年全部建設完成：第一期儲備基地已經建成，包括鎮海、舟山、黃島、大連四處，儲備能力為1.03億桶；第二期儲備基地正在建設，包括遼寧錦州、山東青島、江蘇金壇、浙江舟山、廣東惠州、新疆獨山子、甘肅蘭州等地，設計儲備能力為1.68億桶；第三期尚在規劃之中，計劃儲備能力為2.32億桶。

不過，中國戰略石油儲備基地總容量仍相對較小，亟待增加。按照現行規劃，到2020年三期項目全部完成時，中國的戰略石油儲備基地總容量也只有5.03億桶的水平；按照英國石油公司（BP）統計的2011年中國石油凈進口5307千桶/日估算，若儲備能力全部飽和，約相當于95天的石油凈進口量，剛剛超過IEA的90日紅線。與此相對，日本的戰略石油儲備總容量高達9億桶，美國則超過20億桶。

解決這一困境的唯一出路，是中國要因地制宜地增加儲備基地建設。根據IEA國家的經驗，在建設戰略石油儲備基地時應重點考慮運輸和加工方便、安全性高、成本節約三方面因素，像美國的戰略石油儲備地點就幾乎集中在墨西哥灣沿岸。首先，墨西哥灣是美國最重要的石油生產和加工基地，有利于釋放儲備時降低運輸成本；其次，墨西哥灣沿岸有500多個鹽質洞穴，儲油安全性較高，可以防御大多數人為、自然和戰爭的破壞；最后，采用鹽洞儲油的建造和維護費用很低，平均每桶容積建造成本只有1.5美元，每桶儲備石油每年的日常運行和維護費用為25美分，是采用地上罐儲方式的1/10、采用巖石礦洞儲存方式的1/20。

工業儲備短板明顯

IEA的戰略石油儲備分為公共儲備和工業儲備兩類。工業儲備由企業持有，既可以用來滿足企業的商業需要，也可以用來滿足國家的戰略石油儲備要求。多數IEA成員國都要求國內的一些指定企業——如石油進口、煉化、批發企業建立工業戰略石油儲備。公共儲備則由政府或機構持有，完全用來滿足國家戰略石油儲備的要求。除政府直接持有外，一些國家還設立機構獨立負責持有公共戰略石油儲備。不過，各個國家負責運作戰略石油儲備的機構的成立機制不盡相同。有的國家由國家發起成立，如比利時、芬蘭、匈牙利、荷蘭、葡萄牙、西班牙；有的國家由企業發起成立，如奧地利、丹麥、法國、德國、瑞士；但多數國家負責運作戰略石油儲備的機構則是由國家和企業聯合運營的。中國目前的戰略石油儲備主要是由中石油、中石化、中化等國有企業建立，屬于機構持有的公共儲備；工業儲備則發展相當緩慢。

IEA成員國家在建立戰略石油儲備時，都堅持工業儲備與公共儲備共同發展的模式，工業儲備在戰略石油儲備中的地位不斷增強。目前，工業儲備與公共儲備在戰略石油儲備中所占比重約為4:6；而在20世紀80年代，則為2:8。美國的工業儲備尤為突出，根據IEA的統計，2011年9月，美國工業儲備總量超過11億桶，而其公共儲備總容量只有約10億桶。中國可以借鑒IEA成員國的經驗，要求國內石化企業開展工業戰略石油儲備的建設工作，使其成為公共儲備的有益補充。

立法監管滯后

除石油出口國加拿大外，IEA成員國都有關于戰略石油儲備的立法，并按照法律設定專門機構對戰略石油儲備進行監管。IEA成員國通過每月進行的現場檢查等形式，對國內戰略石油儲備進行動態控制，并對違反相關規定的機構進行經濟、行政、法律等形式的處罰。有的國家的相關立法還不只一部，如瑞士的相關立法多達三部，包括國民經濟供給聯邦法案（The Federal Law on National Economic Supply）、主要儲備原則法令（The Ordinance on the Main Principles of Stockpiling）、強制建立燃油和運輸燃料的法令（The Ordinance on Establishing Compulsory Stocks on Fuel Oils and Transport Fuels）都有對于戰略石油儲備的規定。

與此不同，中國目前尚沒有相關的立法和專門的機構。2007年成立的國家石油儲備中心雖然負有國家石油儲備基地建設和管理的任務，但僅是隸屬于國家發改委下的副部級事業單位，與中石油、中石化等企業屬于同一級別，很難對戰略石油儲備進行有效監管。中國應盡快成立專門管理戰略石油儲備的高級別機構，并盡快完善相關領域的立法工作。

境外儲油未嘗不可

在一定條件約束下，部分IEA成員國在進行戰略石油儲備時，既可以儲備在國內，也可以儲備在國外。從整體上看，2006年IEA成員國國外戰略石油儲備在總戰略石油儲備中的占比較低，僅為3%；但也有一些國家的占比較高，盧森堡達到84%，愛爾蘭和比利時也都超過了30%。

IEA成員國的經驗顯示，國外進行戰略石油儲備主要有兩種方式。一種是儲備方式，即本國將擁有的石油直接儲備在外國；另一種是租賃方式，即以協議的方式賦予本國在危機時從外國獲取一定數量石油的權利，作為交換，本國給予外國一定的費用。但兩種方式都須簽署雙邊協議。

與此相對，中國的戰略石油儲備幾乎都集中在國內，不利于豐富中國戰略石油儲備的體系，也不利于加強中國和周邊國家的國際石油合作。其實，中國可以嘗試在周邊國家建立戰略石油儲備。2006年2月，中石油以1.6億美元購買了新加坡興隆環球油庫35%的股份，這是中國的石油公司首次收購海外油儲設施股份，為中國在周邊國家建立戰略石油儲備基地提供了初步的嘗試。

（作者供職于申銀萬國證券研究所）