中國戰(zhàn)略石油儲備困境

為了應(yīng)對第一次石油危機(jī)，發(fā)達(dá)國家在1974年成立了國際能源署（IEA）。IEA成立的最初目的是為了通過釋放戰(zhàn)略石油儲備(包括原油和成品油)，幫助成員國共同應(yīng)對出現(xiàn)重大石油供給中斷的情況——30多年來，這仍是應(yīng)對石油供給中斷的第一道防線。根據(jù)國際能源計劃，目前IEA成員國最低戰(zhàn)略石油儲備的要求是按照上一年均值計算相當(dāng)于90天石油凈進(jìn)口量的水平。

盡管IEA正在積極邀請，不過中國目前的戰(zhàn)略石油儲備并不滿足其要求，且一旦加入，中國需要在制定和實施能源政策規(guī)劃時與其他IEA成員國進(jìn)行協(xié)調(diào)，并承擔(dān)共同應(yīng)對石油供給突然中斷的義務(wù)，因此加入IEA的動力不強(qiáng)。然而必須看到，中國戰(zhàn)略石油儲備存在四大困境，IEA建設(shè)戰(zhàn)略石油儲備的經(jīng)驗非常值得借鑒。

囊中羞澀的儲備規(guī)模

目前，中國也在積極建設(shè)戰(zhàn)略石油儲備。根據(jù)規(guī)劃，中國的戰(zhàn)略石油儲備建設(shè)共分為三期，2020年全部建設(shè)完成：第一期儲備基地已經(jīng)建成，包括鎮(zhèn)海、舟山、黃島、大連四處，儲備能力為1.03億桶；第二期儲備基地正在建設(shè)，包括遼寧錦州、山東青島、江蘇金壇、浙江舟山、廣東惠州、新疆獨山子、甘肅蘭州等地，設(shè)計儲備能力為1.68億桶；第三期尚在規(guī)劃之中，計劃儲備能力為2.32億桶。

不過，中國戰(zhàn)略石油儲備基地總?cè)萘咳韵鄬^小，亟待增加。按照現(xiàn)行規(guī)劃，到2020年三期項目全部完成時，中國的戰(zhàn)略石油儲備基地總?cè)萘恳仓挥?.03億桶的水平；按照英國石油公司（BP）統(tǒng)計的2011年中國石油凈進(jìn)口5307千桶/日估算，若儲備能力全部飽和，約相當(dāng)于95天的石油凈進(jìn)口量，剛剛超過IEA的90日紅線。與此相對，日本的戰(zhàn)略石油儲備總?cè)萘扛哌_(dá)9億桶，美國則超過20億桶。

解決這一困境的唯一出路，是中國要因地制宜地增加儲備基地建設(shè)。根據(jù)IEA國家的經(jīng)驗，在建設(shè)戰(zhàn)略石油儲備基地時應(yīng)重點考慮運輸和加工方便、安全性高、成本節(jié)約三方面因素，像美國的戰(zhàn)略石油儲備地點就幾乎集中在墨西哥灣沿岸。首先，墨西哥灣是美國最重要的石油生產(chǎn)和加工基地，有利于釋放儲備時降低運輸成本；其次，墨西哥灣沿岸有500多個鹽質(zhì)洞穴，儲油安全性較高，可以防御大多數(shù)人為、自然和戰(zhàn)爭的破壞；最后，采用鹽洞儲油的建造和維護(hù)費用很低，平均每桶容積建造成本只有1.5美元，每桶儲備石油每年的日常運行和維護(hù)費用為25美分，是采用地上罐儲方式的1/10、采用巖石礦洞儲存方式的1/20。

工業(yè)儲備短板明顯

IEA的戰(zhàn)略石油儲備分為公共儲備和工業(yè)儲備兩類。工業(yè)儲備由企業(yè)持有，既可以用來滿足企業(yè)的商業(yè)需要，也可以用來滿足國家的戰(zhàn)略石油儲備要求。多數(shù)IEA成員國都要求國內(nèi)的一些指定企業(yè)——如石油進(jìn)口、煉化、批發(fā)企業(yè)建立工業(yè)戰(zhàn)略石油儲備。公共儲備則由政府或機(jī)構(gòu)持有，完全用來滿足國家戰(zhàn)略石油儲備的要求。除政府直接持有外，一些國家還設(shè)立機(jī)構(gòu)獨立負(fù)責(zé)持有公共戰(zhàn)略石油儲備。不過，各個國家負(fù)責(zé)運作戰(zhàn)略石油儲備的機(jī)構(gòu)的成立機(jī)制不盡相同。有的國家由國家發(fā)起成立，如比利時、芬蘭、匈牙利、荷蘭、葡萄牙、西班牙；有的國家由企業(yè)發(fā)起成立，如奧地利、丹麥、法國、德國、瑞士；但多數(shù)國家負(fù)責(zé)運作戰(zhàn)略石油儲備的機(jī)構(gòu)則是由國家和企業(yè)聯(lián)合運營的。中國目前的戰(zhàn)略石油儲備主要是由中石油、中石化、中化等國有企業(yè)建立，屬于機(jī)構(gòu)持有的公共儲備；工業(yè)儲備則發(fā)展相當(dāng)緩慢。

IEA成員國家在建立戰(zhàn)略石油儲備時，都堅持工業(yè)儲備與公共儲備共同發(fā)展的模式，工業(yè)儲備在戰(zhàn)略石油儲備中的地位不斷增強(qiáng)。目前，工業(yè)儲備與公共儲備在戰(zhàn)略石油儲備中所占比重約為4:6；而在20世紀(jì)80年代，則為2:8。美國的工業(yè)儲備尤為突出，根據(jù)IEA的統(tǒng)計，2011年9月，美國工業(yè)儲備總量超過11億桶，而其公共儲備總?cè)萘恐挥屑s10億桶。中國可以借鑒IEA成員國的經(jīng)驗，要求國內(nèi)石化企業(yè)開展工業(yè)戰(zhàn)略石油儲備的建設(shè)工作，使其成為公共儲備的有益補充。

立法監(jiān)管滯后

除石油出口國加拿大外，IEA成員國都有關(guān)于戰(zhàn)略石油儲備的立法，并按照法律設(shè)定專門機(jī)構(gòu)對戰(zhàn)略石油儲備進(jìn)行監(jiān)管。IEA成員國通過每月進(jìn)行的現(xiàn)場檢查等形式，對國內(nèi)戰(zhàn)略石油儲備進(jìn)行動態(tài)控制，并對違反相關(guān)規(guī)定的機(jī)構(gòu)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)、行政、法律等形式的處罰。有的國家的相關(guān)立法還不只一部，如瑞士的相關(guān)立法多達(dá)三部，包括國民經(jīng)濟(jì)供給聯(lián)邦法案（The Federal Law on National Economic Supply）、主要儲備原則法令（The Ordinance on the Main Principles of Stockpiling）、強(qiáng)制建立燃油和運輸燃料的法令（The Ordinance on Establishing Compulsory Stocks on Fuel Oils and Transport Fuels）都有對于戰(zhàn)略石油儲備的規(guī)定。

與此不同，中國目前尚沒有相關(guān)的立法和專門的機(jī)構(gòu)。2007年成立的國家石油儲備中心雖然負(fù)有國家石油儲備基地建設(shè)和管理的任務(wù)，但僅是隸屬于國家發(fā)改委下的副部級事業(yè)單位，與中石油、中石化等企業(yè)屬于同一級別，很難對戰(zhàn)略石油儲備進(jìn)行有效監(jiān)管。中國應(yīng)盡快成立專門管理戰(zhàn)略石油儲備的高級別機(jī)構(gòu)，并盡快完善相關(guān)領(lǐng)域的立法工作。

境外儲油未嘗不可

在一定條件約束下，部分IEA成員國在進(jìn)行戰(zhàn)略石油儲備時，既可以儲備在國內(nèi)，也可以儲備在國外。從整體上看，2006年IEA成員國國外戰(zhàn)略石油儲備在總戰(zhàn)略石油儲備中的占比較低，僅為3%；但也有一些國家的占比較高，盧森堡達(dá)到84%，愛爾蘭和比利時也都超過了30%。

IEA成員國的經(jīng)驗顯示，國外進(jìn)行戰(zhàn)略石油儲備主要有兩種方式。一種是儲備方式，即本國將擁有的石油直接儲備在外國；另一種是租賃方式，即以協(xié)議的方式賦予本國在危機(jī)時從外國獲取一定數(shù)量石油的權(quán)利，作為交換，本國給予外國一定的費用。但兩種方式都須簽署雙邊協(xié)議。

與此相對，中國的戰(zhàn)略石油儲備幾乎都集中在國內(nèi)，不利于豐富中國戰(zhàn)略石油儲備的體系，也不利于加強(qiáng)中國和周邊國家的國際石油合作。其實，中國可以嘗試在周邊國家建立戰(zhàn)略石油儲備。2006年2月，中石油以1.6億美元購買了新加坡興隆環(huán)球油庫35%的股份，這是中國的石油公司首次收購海外油儲設(shè)施股份，為中國在周邊國家建立戰(zhàn)略石油儲備基地提供了初步的嘗試。

（作者供職于申銀萬國證券研究所）