論檔案行政管理“執法必嚴”

摘 要：檔案行政管理工作要做到嚴格依法行政，重點是嚴格執法。嚴格執法應具有執法的合法性、正確性、及時性和嚴肅性。加強檔案行政執法的措施：轉變檔案行政管理模式，走依法行政之路；提高檔案行政管理部門的依法行政意識；厘清檔案行政管理部門內部職能；嚴格依法行政，嚴肅檔案行政執法；建立一支高素質的檔案行政執法隊伍。

關鍵詞：檔案行政管理；依法行政；執法必嚴；行政執法

“有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必究”，是社會主義法制建設的基本內容與要求，其中，執法必嚴是社會主義法制的關鍵。它要求執法機關及工作人員，必須嚴格按法律的規定實施法律，堅決維護法律的權威和尊嚴。執法必嚴同樣也是社會主義市場經濟環境下檔案法制建設的關鍵，執法必嚴就是要嚴格執法。檔案行政管理要做到依法行政，重點是嚴格執法。

1 嚴格執法的意義

1.1 嚴格執法是維護檔案法律權威的需要。《檔案法》是規范我國檔案事業最高效力的法律，它的精神實質是保護和利用檔案，維護公民的合法權益和國家權益，維護正義和公平。那么，嚴格執行《檔案法》以及所有關于檔案事務的規范性法律文件，不僅維護了《檔案法》的權威，而且，保障了正義和公平不受破壞。如果不嚴格執法，就無法維護檔案法律的權威。

1.2 嚴格執法是檔案法制建設的需要。檔案行政管理要走向依法行政，走上法制化的軌道，就必須嚴格執法。嚴格執法有兩層意義:一是執法的嚴格性；二是懲罰的嚴厲性。雖然，嚴厲的懲罰對于那些嚴重檔案違法行為是十分必要的，但是，執法對違法者的威懾力更主要的是在于執法的嚴格性。一方面，執法要嚴明、嚴格、嚴肅，另一方面，不得超權、越權執法，即檔案行政管理部門的任何檔案行政執法行為都必須根據法的規定來進行，這是檔案法制建設的基本要求。如果執法不嚴或執法不規范，建立完善檔案法制就是空話。

1.3 嚴格執法是社會主義市場經濟環境下檔案工作發展的客觀需要。隨著我國社會主義市場經濟體制的確立，經濟在向多元化發展，檔案工作也向多樣化發展，從而使原來舊體制下依靠命令和政策來調節的方式已經無法適應。市場經濟社會是法制社會，因而，只有運用法律，公平公正地加以調節、引導和管理，才能有效地解決各種復雜的檔案事務和問題。這是時代發展的客觀需要。

2 嚴格執法的含義

嚴格就是認真、不放松的意思。執法，也稱“法律執行”，“是指國家行政機關依照法定職權和法定程序，行使行政管理職權、履行職責、貫徹和實施法律的活動”。[1]“嚴格執法”，按照字面意思，就是認真、不放松地執行法律，這盡管是嚴格執法的基本內容，但僅僅這樣理解還不夠。嚴格執法應具有以下幾個特征：

2.1 執法的合法性。合法性要求執法行為必須在法律規定的范圍內進行，強調依法辦事。檔案行政管理機關在執法時做出的行政執法行為必須有法律上的依據，不得超出法律規定的范圍。檔案行政管理機關能做什么不能做什么，必須有法律的授權，超出授權的范圍就是越權，越權則無效。執法的合法性具體體現在三個方面：一是主體合法，檔案行政執法的主體只能是享有執法權限的檔案行政管理機關，并且，也只能依法行使執法權，在職權范圍內司其職；二是程序合法，檔案行政管理機關的行政執法，必須嚴格按照法律規定的程序進行，只有嚴格執行法定程序，才會有正確的執法；三是內容合法，檔案行政管理機關的行政執法必須嚴格認真地按照檔案法律法規規定的內容，依實體法之規定做出處理，維護法律的權威和尊嚴。

2.2 執法的正確性。正確性就是要求執法結果的正確，處理正確是執法公正的體現。執法要求“法律面前人人平等”，在執行法律法規時，要以事實為依據，以法律為準繩，在掌握法律法規標準時不走樣，真正做到公平公正。要做到執法的正確，就要求檔案行政執法人員必須盡職盡責，對發生的違法行為勇于糾正并依法處理，不搞關系執法、人情執法，做到“有法必依，執法必嚴，違法必究”。一切以法律作為唯一的標準和尺度，而不是唯“長官”意志。

2.3 執法的及時性。及時性是嚴格執法的重要措施，只有及時執法才能將嚴格執法落到實處。嚴格執法要求檔案行政管理機關具有高度的責任感，在合法、正確的前提下，做到及時執法，將檔案違法現象消除在萌芽狀態。對于需要立案查處的，要及時立案，及時辦案，及時結案。執法的各個環節都要遵守法律規定的時限，決不能拖而不辦，審而不決。

2.4 執法的嚴肅性。嚴肅性要求敬畏法律，鄭重嚴謹地執行法律。對公民、法人和其他組織的檔案違法行為，必須依照檔案法律的規定嚴格執法，不能摻雜檔案執法人員個人的意愿，既要維護檔案法律的尊嚴，維護黨和國家的檔案權益，又要嚴格遵守公民、法人和其他組織的合法權益不受侵犯。檔案行政管理機關要嚴格執法，落實到位，不留空白，不越權、不濫用職權、不消極執法。所有管理檔案事務實施的檔案執法行政行為都必須遵循憲法和法律法規規定，絕不允許有任何超越法律規定的“亂作為”、“濫作為”和“不作為”現象。

3 檔案行政執法中存在的問題

對于檔案行政執法中存在的問題，大都認為主要是外部問題，如莊澍虹認為：一是檔案行政執法主體不確定；二是檔案法規體系不完善；三是現有檔案法規體系不夠科學及執法人員素質偏低；四是長期的政治管理模式造成了社會公眾的檔案意識不強，普遍對檔案行政執法活動不認可、不支持。[2]筆者認為，檔案行政執法中存在的問題，外部問題不是主要的問題，檔案行政管理機關內部的問題才是主要問題。比較突出的表現：

3.1 檔案行政管理機關不清楚法定的職責和行政權限而“不作為”。在實際工作中，一些檔案行政管理機關對自身的法定職責和行政權限究竟有多少，涉及的面有多寬不是很清楚。致使該實施的檔案行政執法工作沒有去實施，從而形成不嚴格執法的“不作為”現象。其一，對各行各業專業或業務檔案事務的檔案行政執法基本是空白。“據不完全統計，就全國而言，‘建國’以來，僅標題中，涉及‘檔案’的法律法規規章就有241部；而全文中，涉及‘檔案’的法律法規規章更是多達4621部。” [3]這些法律法規涉及各行各業的檔案事務，其中，許多都是民生和專業檔案的范疇。這些法律法規既是檔案行政管理機關依法行政的依據，也是檔案行政執法內容。但是，在這方面幾乎是空白。其二，對個人保管的檔案行政執法監管工作幾乎是空白。許多檔案行政管理機關對本行政區域內個人保存的“對國家和社會有保存價值的”檔案從未做過調查摸底或登記備案工作，對其內容、數量、價值、保管情況一概不知。至于對因保管條件惡劣或者其他原因被認為可能導致檔案嚴重損毀和不安全的采取代為保管、收購或者征購措施，對其在流轉中的捐贈、買賣和出境的監控管理，幾乎都是空白。其三，檔案行政管理機關負有對同級檔案館和下級檔案館、檔案行政管理機關進行檔案行政執法監督、行政監督檢查和查處檔案違法案件的職責。但是，這方面的檔案行政執法也幾乎是空白。

3.2 檔案行政執法流于形式。一些檔案行政管理機關的檔案行政監督檢查，不是“運動”式，就是“蜻蜓點水”式，難以解決實際問題，基本上流于形式。有的是“檔案監督檢查力度不夠，對檔案執法檢查采取應付了事的態度”，或“出于檔案行政部門人員過少，在執法檢查時對下發整改通知書的單位和部門不能及時監督。無人抓監督，無人抓落實，也就無法追究責任”。[4]有的是“平時執法檢查過于注重表面形式，不看效果；僅停留在檢查，不追查結果；一味追求面廣量大的執法檢查，不能從檔案管理部門本身的總體執法能力出發搞好工作”。[5]檔案行政執法成了走過場。

3.3 檔案行政執法定位不明確。隨著社會主義市場經濟體制的建立，要求檔案行政管理轉到依法行政的法制軌道上，檔案行政管理職能由計劃經濟時代指令性的業務指導為主的管理模式轉變為社會主義市場經濟時代的依法行政為主的管理模式。但是，“那種幾十年一貫制所形成的習慣性工作方法和思維定勢，仍然或多或少、或明或暗地左右著檔案行政管理，無形中，制約了檔案法制建設的進程”。[6]從而致使一些檔案行政管理機關對檔案行政執法定位不明，強調“行政執法是業務指導的保障”[7]“檔案執法檢查需要以檔案業務指導為基礎，檔案業務指導需要檔案執法檢查做保障”。[8]檔案行政管理職能的轉變基本上還是停留在口頭和表面上，沒有把檔案行政管理職能定位在依法行政的以檔案行政執法為主上，而使檔案行政執法的職能淪為擺設。

3.4 檔案行政執法概念不清晰，致使檔案行政執法行為過窄。行政執法有“廣義”和“狹義”之分，“廣義的行政執法，是行政主體為貫徹、執行法規而采取的一切行政行為，既包括行政主體為貫徹、執行法規，而制定的不針對具體人和事的具有普遍約束力的規范性文件的行為，即抽象行政行為，也包括行政主體依法針對特定的人和事，而直接采取的削弱權利、加重義務的行政處理行為，即具體行政行為，還包括行政指導、行政獎勵等非強制性行政行為”。[9]然而，許多檔案行政管理部門都對檔案行政執法做狹義的理解，也就是開展檔案行政監督檢查和查處檔案違法案件而已。對于諸如檔案行政強制、行政許可、行政確認、行政指導、行政獎勵、行政處罰等檔案行政執法行為，不是不開展實施就是不按照法律法規規定的程序實施。

3.5 檔案行政執法對違法現象制止不力。在現實中，存在著許多諸如檔案文件材料收集不齊全、不按規定整理歸檔、保管安全隱患多等違法現象，其中，大都夠不上立案查處，多是需要限期整改或給予行政處罰的。然而，一些檔案行政管理機關由于礙于親戚、朋友、同學等的情面，或是面對所謂“強勢”部門，或是工作中有求于的部門，或是其他種種原因，致使對于這些違法現象該給予行政處罰的基本不處罰，限期整改的也是期限一拖再拖，結果是“限期整改成為空口懲罰，違法行為依然繼續”。[10]對于一些需要立案查處的，則采取“睜一只眼閉一只眼”或是“民不告官不究”的做法，生怕因為查處一起違法案件影響一個地區檔案工作的大好局面。結果是既損害了檔案法律的權威，又助長了違法“氣焰”，使檔案法規更難貫徹，也加大了檔案行政執法的難度。

4 加強檔案行政執法的措施

4.1 轉變檔案行政管理模式，走依法行政之路。檔案行政執法中存在種種問題，其主要原因或者說根本原因是檔案行政管理機關沒有轉變管理職能，沒有實行依法行政，沒有實現由檔案業務指導為主管理模式向以檔案行政執法為主管理模式的轉變。轉變檔案行政管理模式，首先是檔案行政管理機關的領導要轉變管理思想、管理理念，把管理思想轉變到依法行政為核心上，把工作的重點放在檔案行政執法上。其次，必須明確檔案行政管理機關只能在憲法和法律法規的范圍內活動，依法決策，依法處理問題，凡是超越法律規定的行政權力都是非法和無效的。自覺地把行政行為納入法制化軌道，職責的劃分、行使的范圍、運行的程序等都要嚴格依法。最后，將檔案行政管理職能轉到依法行政上。也就是說，檔案行政管理機關的主要核心職能是檔案行政執法。面對各種檔案事務，要運用一切檔案行政執法方法，履行檔案法律賦予的檔案行政管理職能，實施檔案法律法規的各項規定，管理好檔案法定范圍內的檔案事務，保障檔案事業的健康發展。

4.2 提高檔案行政管理機關的依法行政意識。要大力加強檔案行政管理機關內部的法制學習教育，通過法制學習教育，切實提高檔案行政管理機關領導的依法行政意識，鞏固依法治檔理念，用依法行政的思想指導整個檔案行政管理工作。提高檔案行政管理人員的依法行政意識，加強檔案法制觀念，用執法必嚴的理念來約束檔案行政管理的權力，將嚴格依法行政的理念貫穿到整個檔案行政管理的具體行政行為之中。

4.3 厘清檔案行政管理機關內部職能。按照行政權力法定化的要求，檔案業務指導作為計劃經濟時代管理模式的職能，已經“壽終正寢”，不再是合法的行政職能，代之的是依法行政的檔案行政執法職能。檔案業務指導的職能如果說還殘存的話，它已經縮小弱化為檔案行政指導。如何履行檔案行政執法職能，并將其落到實處，合理配置行政資源、明確行政職能是關鍵。在目前情況下，法規科（股）應負責行政執法監督（包括對檔案行政管理機關內部的行政執法監督、對下級檔案行政管理機關的行政執法監督等）、查處違法案件，實施檔案行政強制、行政處罰等。業務指導科（股）應更名“監督科（股）”或“監督指導科（股）”，負責實施檔案行政監督檢查、行政許可、行政確認、行政指導、行政獎勵等。對于檔案行政指導職能，必須有清楚的認識。檔案行政指導是非強制性行政行為，必須堅持合法、準確的原則，不能把檔案行政指導變成檔案行政誤導，如果產生誤導，造成行政相對人受損害時，檔案行政管理機關必須承擔相應的法律責任。

4.4 嚴格依法行政，嚴肅檔案行政執法。檔案行政管理機關必須嚴格按檔案法律的規定，履行法定的職能，實施檔案法律，堅持嚴格檔案行政執法，堅決維護檔案法律的權威和尊嚴。一要嚴格執行檔案法律法規的規定行使檔案行政管理職能，管理檔案事業。二要嚴格執行程序法的規定來進行檔案行政管理，所有管理檔案事務實施的檔案執法行政行為都要遵循憲法和法律法規規定，嚴格執法，不得有任何超越法律規定的檔案執法行政行為而形成違法“亂作為”。三要依照所有涉及檔案事務的法律法規規定，管理檔案事務。要嚴格執法，落實到位，不留空白。既不能有任何超越涉及檔案事務的法律法規規定的范圍來進行檔案行政執法而形成“濫作為”，也不得置這些檔案法律法規的規定于不顧不執法而形成違法“不作為”。

4.5 建立一支高素質的檔案行政執法隊伍。檔案行政管理機關要抓好檔案執法隊伍的政治思想建設，加強法律業務知識培訓，使其具有強烈的事業心和責任感，能夠熟練掌握檔案法律法規及有關法律法規知識，不斷強化檔案依法行政的理念，不斷提高檔案行政執法的能力和水平。

注：本文為2011年度河南省檔案局科技項目《檔案執法理論與實踐研究》的階段性成果，項目批準號為：2011-R-06。

參考文獻

[1]百度百科 http://baike.baidu.com/view/21519.htm.

[2]莊澍虹.檔案行政執法中存在的問題與對策[J].四川檔案，2006（3）.

[3]吳雁平.1987年～2010年檔案執法實踐回顧與思考[J].檔案管理，2011（4）.

[4][10]齊晶.試論檔案行政執法工作中存在的問題與對策[J].經濟研究導刊，2010（23）.

[5]姚震，董非.檔案執法中的障礙性因素[J].檔案與建設，2002（5）.

[6]楊益群.檔案行政管理必須依法行政[J].檔案與建設，2002（1）.

[7]曹永霞.加強檔案行政執法提高檔案管理水平[J]. 山東檔案，1999（5）.

[8]許亞南，王濤，賈麗君.檔案行政管理部門的業務指導和執法檢查[J].黑龍江檔案，2002（1）.

[9]程訓方.對檔案執法的幾點認識[J].檔案管理，2011（3）.

（作者單位：濮陽市檔案局 來稿日期：2012-04-18）