局館合一體制下綜合檔案館執(zhí)法必嚴(yán)若干問(wèn)題的思考

摘 要：從廣義的執(zhí)法概念來(lái)講，檔案局與檔案館，都是執(zhí)法必嚴(yán)的主體，都有執(zhí)法必嚴(yán)的責(zé)任。綜合檔案館執(zhí)法必嚴(yán)的內(nèi)容，可分為守法、合規(guī)、貫標(biāo)三個(gè)層面。綜合檔案館在執(zhí)法中存在的突出問(wèn)題主要有：接收開(kāi)放不及時(shí)、鑒定銷毀不落實(shí)、館室標(biāo)準(zhǔn)混淆、標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行不到位。改進(jìn)措施：改同級(jí)監(jiān)督為上級(jí)監(jiān)督、樹(shù)立執(zhí)法守法觀念、強(qiáng)化嚴(yán)格執(zhí)法意識(shí)、積極推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)化。

關(guān)鍵詞：局館合一；檔案館；綜合檔案館；檔案工作；執(zhí)法必嚴(yán)

1 綜合檔案館執(zhí)法必嚴(yán)問(wèn)題的提出

執(zhí)法必嚴(yán)就是要嚴(yán)格依法辦事、嚴(yán)格依法行事、嚴(yán)格執(zhí)行法律。一句話：執(zhí)法必嚴(yán)就是嚴(yán)格執(zhí)法。執(zhí)法必嚴(yán)是社會(huì)主義法制的關(guān)鍵，同樣，也是檔案法制建設(shè)進(jìn)程中的關(guān)鍵。

執(zhí)法，在通常情況下，有“廣義”與“狹義”這兩種含義。“廣義的執(zhí)法或法的執(zhí)行是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)及其公職人員依照法定程序?qū)嵤┓傻幕顒?dòng)。狹義的執(zhí)法是指法的執(zhí)行，則專指國(guó)家行政機(jī)關(guān)的公職人員依法行使管理職權(quán)、履行職責(zé)、實(shí)施法律的活動(dòng)。人們把行政機(jī)關(guān)稱為執(zhí)法機(jī)關(guān)，就是狹義上使用執(zhí)法的。”[1]國(guó)家行政機(jī)關(guān)執(zhí)行法律是法的實(shí)施的重要方面。在現(xiàn)代社會(huì)，國(guó)家行政機(jī)關(guān)被稱為國(guó)家立法機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，國(guó)家立法機(jī)關(guān)制定的法律、法規(guī)，主要由國(guó)家行政機(jī)關(guān)貫徹、執(zhí)行、付諸實(shí)現(xiàn)。

在檔案行政管理語(yǔ)境下所講的“執(zhí)法”多是狹義的法的執(zhí)行，僅指國(guó)家檔案行政管理機(jī)關(guān)依法行使管理職權(quán)、履行職責(zé)、實(shí)施法律的活動(dòng)，即檔案局依法行使管理職權(quán)、履行職責(zé)、實(shí)施法律的活動(dòng)。而忽視了在局館合一的體制下，檔案執(zhí)法應(yīng)當(dāng)是廣義的執(zhí)法，既包括檔案局依法行使管理職權(quán)、履行職責(zé)、實(shí)施法律的活動(dòng)，也包括檔案館依照法定程序?qū)嵤┓傻幕顒?dòng)。

在局館合一的情況下，縣以上地方檔案局（館），一方面，是地方檔案行政管理機(jī)關(guān)，肩負(fù)著“主管本行政區(qū)域內(nèi)的檔案事業(yè)，并對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織的檔案工作實(shí)行監(jiān)督和指導(dǎo)”的行政管理任務(wù)。另一方面，又是“集中管理檔案的文化事業(yè)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)接收、收集、整理、保管和提供利用各分管范圍內(nèi)的檔案”。[2]從檔案局的視角看，是檔案行政執(zhí)法的執(zhí)法主體，即常說(shuō)的“執(zhí)法者”；從檔案館的視角看，則又是檔案行政執(zhí)法的客體，即檔案行政法律、法規(guī)、規(guī)章的具體執(zhí)行者。但在檔案工作法制化的視角下，無(wú)論是檔案局，還是檔案館；無(wú)論是檔案行政管理者，還是集中管理檔案的文化事業(yè)機(jī)構(gòu)；無(wú)論是檔案行政“執(zhí)法者”，還是檔案行政法律、法規(guī)、規(guī)章的具體執(zhí)行者，都是執(zhí)法必嚴(yán)的主體，都有執(zhí)法必嚴(yán)的要求。本文著重從綜合檔案館的視角，對(duì)局館合一體制下，綜合檔案館執(zhí)法必嚴(yán)若干問(wèn)題談一些粗淺的認(rèn)識(shí)。

2 綜合檔案館執(zhí)法必嚴(yán)的內(nèi)容

綜合檔案館執(zhí)法必嚴(yán)的內(nèi)容“就是檔案法體系或檔案法律體系所提供的一切規(guī)范，即檔案法律規(guī)范。通俗地說(shuō)，也就是與檔案、檔案工作有關(guān)的一切法律、法規(guī)和規(guī)章”[3]中與檔案館工作所相關(guān)的部分。大致可分為守法、合規(guī)、貫標(biāo)三個(gè)層面。

2.1 守法。通常所說(shuō)的“守法”，是指“國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)組織和公民個(gè)人依照法的規(guī)定行使權(quán)利（權(quán)力）和履行義務(wù)（職責(zé)）的活動(dòng)”。[4]綜合檔案館的守法是指國(guó)家各級(jí)綜合檔案館及其工作人員依照法的規(guī)定，行使權(quán)利（權(quán)力）和履行義務(wù)（職責(zé)）的活動(dòng)。這里所要遵守的法律，主要是指《檔案法》，同時(shí)，包括作為公共事業(yè)單位及其工作人員應(yīng)當(dāng)遵守的其他法律，如《保密法》、《行政許可法》、《勞動(dòng)法》等。

2.2 合規(guī)。通常所說(shuō)的“合規(guī)”，是指國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)組織及工作人員在從事各種社會(huì)活動(dòng)中的行為必須符合行業(yè)及部門制定的規(guī)章與制度。這里所說(shuō)的“合規(guī)”的“規(guī)”是指：一切涉及檔案館工作的法規(guī)規(guī)章。這些規(guī)章依內(nèi)容“可劃分為：檔案收集法律規(guī)范、檔案整理法律規(guī)范、檔案鑒定法律規(guī)范、檔案保管法律規(guī)范、檔案利用公布法律規(guī)范，等等”。[5]依頒布機(jī)關(guān)的不同，可分為國(guó)務(wù)院部門檔案規(guī)章和地方政府檔案規(guī)章。“目前，國(guó)家檔案局單獨(dú)或以國(guó)家檔案局為主與有關(guān)部委聯(lián)合制發(fā)的現(xiàn)行有效的規(guī)章有20件；35個(gè)（省、自治區(qū)、直轄市以及國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市和經(jīng)濟(jì)特區(qū)）地方政府頒布的檔案規(guī)章有59件。另?yè)?jù)不完全統(tǒng)計(jì)，國(guó)務(wù)院其他部門制定有專門檔案管理方面的規(guī)章（含規(guī)范性文件）50余件。”[6]其中，題目中涉及檔案館的由國(guó)家檔案局單獨(dú)或以國(guó)家檔案局為主與有關(guān)部委聯(lián)合制發(fā)，或國(guó)務(wù)院其他部門制定有專門檔案管理方面的規(guī)章16件，地方政府頒布的檔案規(guī)章14件。

2.3 貫標(biāo)。本文所說(shuō)的“貫標(biāo)”，是指貫徹國(guó)家和行業(yè)頒布的各種檔案工作標(biāo)準(zhǔn)。“檔案工作標(biāo)準(zhǔn)，是以檔案工作領(lǐng)域中的重復(fù)性的事物和概念為對(duì)象而制定或修訂的各種標(biāo)準(zhǔn)的總稱；它是檔案工作中有關(guān)單位和個(gè)人應(yīng)當(dāng)遵守的共同準(zhǔn)則和依據(jù)。”[7]檔案工作標(biāo)準(zhǔn)的具體表現(xiàn)形式是各種相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)文件(或稱“標(biāo)準(zhǔn)文獻(xiàn)”)，是指按照規(guī)定的工作程序制定，經(jīng)公認(rèn)權(quán)威機(jī)構(gòu)(主管機(jī)關(guān))批準(zhǔn)的一整套在文件與檔案工作范圍內(nèi)必須執(zhí)行的規(guī)格、規(guī)則、技術(shù)要求等規(guī)范性文件。檔案工作標(biāo)準(zhǔn)的種類按照標(biāo)準(zhǔn)的性質(zhì)，可以分為管理標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)；按照標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)際法定效力，可以分為強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)和推薦性標(biāo)準(zhǔn)；按照標(biāo)準(zhǔn)的相關(guān)程度，可以分為正式標(biāo)準(zhǔn)和參照標(biāo)準(zhǔn)。檔案工作標(biāo)準(zhǔn)體系則是由若干檔案工作基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)和業(yè)務(wù)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)成的互有聯(lián)系、互相制約的一個(gè)動(dòng)態(tài)性、指導(dǎo)性的文件整體。“自1985年5月10日，國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)局批準(zhǔn)發(fā)布了我國(guó)檔案工作的第一個(gè)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)(GB3792.5-85)《檔案著錄規(guī)則》之后，與之相配套的《中國(guó)檔案分類法》的出版，標(biāo)志著有中國(guó)特色的檔案分類標(biāo)準(zhǔn)的基木框架已經(jīng)確立。”[8]到目前為止，“國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局發(fā)布的有關(guān)檔案工作方面的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)有13項(xiàng)，檔案工作行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)56項(xiàng)，強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)2項(xiàng)”。[9]這些標(biāo)準(zhǔn)中，大部分與檔案館建設(shè)和日常工作相關(guān)。檔案工作標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)為檔案館建設(shè)與日常工作制定了共同的和重復(fù)使用的規(guī)則，并形成相對(duì)完整的體系。檔案工作標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)成為檔案法律法規(guī)體系的重要組成部分。

3 綜合檔案館在執(zhí)法中存在的突出問(wèn)題

3.1 接收開(kāi)放不及時(shí)。接收與開(kāi)放到期檔案是檔案館的主要職能，也是檔案館必須履行的法定義務(wù)。但各級(jí)綜合檔案館在接收與開(kāi)放到期檔案上做得并不盡如人意。如，“各級(jí)國(guó)家綜合檔案館80.34%至86.12%的到期開(kāi)放率，各省、市、自治區(qū)各級(jí)國(guó)家綜合檔案館71.36%的到期開(kāi)放率，意味著當(dāng)年到期的檔案幾乎沒(méi)有開(kāi)放1卷。當(dāng)年到期檔案的開(kāi)放工作還沒(méi)有成為眾多各級(jí)國(guó)家綜合檔案館的常規(guī)性工作，開(kāi)放檔案工作在不少檔案館仍然只是階段性、突擊性的工作”。[10]

3.2 鑒定銷毀不落實(shí)。檔案的鑒定與銷毀工作，是檔案館管理工作的一個(gè)重要組成部分。而大多數(shù)綜合檔案館沒(méi)有將檔案鑒定與銷毀的工作落實(shí)到位，不是不開(kāi)展，就是“鑒”而“不定”，說(shuō)“銷”而“不毀”。檔案鑒定與銷毀工作中長(zhǎng)期存在著下述問(wèn)題：“一是一些檔案館(室)以為檔案的鑒定是一項(xiàng)后續(xù)性的工作，時(shí)間上可遲可早，工作上可松可緊，只要檔案在，對(duì)保管期滿檔案任何時(shí)候鑒定銷毀都可以。二是認(rèn)為對(duì)檔案的鑒定與銷毀是‘替人作嫁衣’——以前檔案管理人員立的卷、管理的檔案，卻要現(xiàn)在的檔案人員做這項(xiàng)工作，是替別人忙，所以，行動(dòng)上拖拖拉拉。三是‘上行下效’，一任交一任。以前的檔案管理人員對(duì)保管期滿的檔案未進(jìn)行鑒定就移交給下任檔案管理人員，而現(xiàn)在的檔案管理人員則‘多一事不如少一事’，在任時(shí)，也不進(jìn)行鑒定，和以前所有的檔案一起向下一任檔案管理人員移交。四是認(rèn)為檔案還有庫(kù)房和裝具可放，何必急于鑒定銷毀！五是怕對(duì)保管期滿的檔案鑒定銷毀后，館(室)藏檔案數(shù)量減少，影響目標(biāo)管理達(dá)標(biāo)評(píng)審認(rèn)定得分或本人崗位責(zé)任書的鑒定與考核。六是有些地方以前曾鑒定并銷毀過(guò)一些期滿檔案，由于經(jīng)驗(yàn)不足，程序不熟，以及受一些客觀原因的制約，曾出現(xiàn)過(guò)一些這樣那樣的失誤和問(wèn)題，因而，做這項(xiàng)工作的同志及后來(lái)接手檔案工作的同志，消極地從中吸取了一些反面教訓(xùn)，不敢再鑒定銷毀檔案。七是檔案鑒定小組對(duì)保存期滿檔案鑒定之后，向主管領(lǐng)導(dǎo)寫出鑒定報(bào)告，提出了存毀意見(jiàn)，而主管領(lǐng)導(dǎo)怕決策失誤承擔(dān)責(zé)任，沒(méi)有勇氣和膽量審查、批準(zhǔn)鑒定結(jié)果，更不敢拍板批準(zhǔn)銷毀應(yīng)銷毀的那部分檔案，結(jié)果，形成‘鑒’而‘不銷’的‘半截子工程’。”[11]

3.3 館室標(biāo)準(zhǔn)混淆。檔案館與檔案室有相同的地方，也有不同的地方。相同的是，兩者都是保存與保管檔案的地方，不同的是，檔案館保存的是其所屬行政轄區(qū)內(nèi)應(yīng)當(dāng)進(jìn)館的檔案，而檔案室則只保存本單位需要保存的檔案。因此，檔案館與檔案室所執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)并不完全相同。但是，有不少綜合檔案館卻將檔案館與檔案室的標(biāo)準(zhǔn)混為一談，甚至強(qiáng)迫檔案室執(zhí)行檔案館的標(biāo)準(zhǔn)。就以檔案館接收檔案的標(biāo)準(zhǔn)為例，檔案館接收進(jìn)館檔案，往往都制定有接收標(biāo)準(zhǔn)或規(guī)定、辦法，如《北京市檔案館接收檔案的規(guī)定》。據(jù)了解，上海、四川以及其他一些地方也都有這樣的規(guī)定。對(duì)接收進(jìn)館的檔案要求按照館藏檔案整理的標(biāo)準(zhǔn)整理好，達(dá)不到規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)的不予接收。“最不可理喻的是，《檔案館進(jìn)館檔案接收標(biāo)準(zhǔn)》都是在接收檔案進(jìn)館時(shí)才制定印發(fā)，而需要進(jìn)館的都是10至20年前的檔案。按照現(xiàn)制定的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)10至20年前整理的檔案進(jìn)行接收。”“按照這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)重新整理，就與檔案室的保管和利用沒(méi)有一點(diǎn)關(guān)系了。”“檔案室有為國(guó)家積累檔案的義務(wù)，但沒(méi)有義務(wù)必須按照進(jìn)館管理的標(biāo)準(zhǔn)整理檔案。”“至于接收進(jìn)館后檔案館如何管理這些檔案，那應(yīng)該是檔案館的事。不能把檔案室為國(guó)家積累檔案的義務(wù)當(dāng)做積累按檔案館的管理要求規(guī)范整理檔案的義務(wù)。”[12]如果把檔案室為國(guó)家積累檔案的義務(wù)當(dāng)做積累按檔案館的管理要求規(guī)范整理檔案的義務(wù)，那就不僅是混淆標(biāo)準(zhǔn)的問(wèn)題了，而且有混淆職責(zé)的問(wèn)題。

3.4 標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行不到位。檔案標(biāo)準(zhǔn)化工作已經(jīng)開(kāi)展20多年了，但是檔案標(biāo)準(zhǔn)化工作開(kāi)展得很一般，許多檔案工作標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行不到位，存在著諸多的問(wèn)題。主要表現(xiàn)在：一是對(duì)檔案標(biāo)準(zhǔn)化工作不清楚、不理解。二是對(duì)檔案工作標(biāo)準(zhǔn)有多少不清楚，具體內(nèi)容也不清楚。三是只關(guān)注落實(shí)某些個(gè)別檔案工作標(biāo)準(zhǔn)，而對(duì)大多數(shù)標(biāo)準(zhǔn)或是只是說(shuō)說(shuō)落實(shí)或是置之不理。例如，只對(duì)貫徹《歸檔文件整理規(guī)則》關(guān)注，而對(duì)《科學(xué)技術(shù)檔案案卷構(gòu)成的一般要求》、《照片檔案管理規(guī)范》等標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行就很一般。四是只關(guān)注落實(shí)檔案工作標(biāo)準(zhǔn)的某些細(xì)枝末節(jié)，而對(duì)檔案工作標(biāo)準(zhǔn)的重點(diǎn)卻不關(guān)注。五是檔案標(biāo)準(zhǔn)化工作既沒(méi)有列入檔案館的檔案管理工作計(jì)劃，也沒(méi)有納入到檔案館的日常檔案管理工作之中，而只是必須用時(shí)才安排貫徹落實(shí)。六是對(duì)檔案工作“標(biāo)準(zhǔn)化缺乏監(jiān)督，以制度代標(biāo)準(zhǔn)，沒(méi)有監(jiān)督，使得一些偏離標(biāo)準(zhǔn)化的做法得不到及時(shí)的糾正”。[13]

4 綜合檔案館執(zhí)法必嚴(yán)的措施

4.1 改同級(jí)監(jiān)督為上級(jí)監(jiān)督。在局館合一體制下，由于檔案館實(shí)際上成為檔案局的一個(gè)內(nèi)設(shè)科室，同級(jí)檔案局對(duì)檔案館的監(jiān)督已經(jīng)形同虛設(shè)。有必要將同級(jí)檔案行政管理部門對(duì)檔案館的監(jiān)督改為由上級(jí)檔案行政管理部門來(lái)實(shí)施監(jiān)督。只有這樣，才能有效保障綜合檔案館執(zhí)行法律法規(guī)規(guī)章的情況得到嚴(yán)格而有效的監(jiān)督。

4.2 樹(shù)立執(zhí)法守法觀念。檔案館工作人員的工作態(tài)度和責(zé)任心如何，直接關(guān)系到檔案館管理工作的效果，必須加強(qiáng)對(duì)檔案館工作人員的法制學(xué)習(xí)教育。重點(diǎn)是強(qiáng)化執(zhí)法守法的意識(shí)，普及檔案法律法規(guī)規(guī)章及檔案工作標(biāo)準(zhǔn)的知識(shí)。要讓每一個(gè)檔案館工作人員都認(rèn)識(shí)到，在檔案館管理工作中執(zhí)行各項(xiàng)檔案法規(guī)的要求，既是檔案工作者的法律職責(zé)，又是必須履行的法律義務(wù)。這些工作的任何失職和失誤，都會(huì)給國(guó)家和人民造成難以彌補(bǔ)的損失，都是法律所不允許的。

4.3 強(qiáng)化嚴(yán)格執(zhí)法意識(shí)。嚴(yán)格依法執(zhí)法的意識(shí)不強(qiáng)，是各級(jí)綜合檔案館執(zhí)法中存在上述問(wèn)題的根本原因。應(yīng)當(dāng)采取積極措施，通過(guò)專題培訓(xùn)學(xué)習(xí)，完善監(jiān)督機(jī)制，提高各級(jí)綜合檔案館工作人員，特別是各級(jí)檔案局館領(lǐng)導(dǎo)同志的法律意識(shí)，強(qiáng)化嚴(yán)格執(zhí)法意識(shí)。只有各級(jí)綜合檔案館工作人員具備了內(nèi)在、自覺(jué)的法治理念，執(zhí)法不嚴(yán)的現(xiàn)象才可能得到根除，執(zhí)法必嚴(yán)才能夠得以實(shí)現(xiàn)。

4.4 積極推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)化。“檔案工作標(biāo)準(zhǔn)化是指在檔案工作領(lǐng)域內(nèi)，由檔案事業(yè)主管機(jī)關(guān)對(duì)檔案工作的管理、方法、概念、原則、質(zhì)量、設(shè)施等制定出科學(xué)的統(tǒng)一規(guī)劃和技術(shù)規(guī)范，克服各自為政、各行其是的局面，以獲得最佳的工作秩序和社會(huì)效益。”[14]綜合檔案館是檔案行政法律法規(guī)規(guī)章的具體執(zhí)行者，也是執(zhí)法必嚴(yán)的主體，而檔案工作標(biāo)準(zhǔn)是檔案行政法律法規(guī)規(guī)章的具體化。因此，檔案工作，特別是綜合檔案館的執(zhí)法必嚴(yán)應(yīng)當(dāng)從積極推進(jìn)檔案工作標(biāo)準(zhǔn)化入手。“只有很好地貫徹實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)，檔案工作才能由‘人治’逐步變?yōu)椤ㄖ巍煞弊兒?jiǎn)，由雜亂走向統(tǒng)一規(guī)范，減少重復(fù)勞動(dòng)，提高檔案工作效率。”[15]

在檔案工作法制化的語(yǔ)境下，檔案工作與綜合檔案館執(zhí)法必嚴(yán)并不是一句空話，而是有著具體內(nèi)容與具體要求的工作。既要嚴(yán)格執(zhí)行涉及檔案館的有關(guān)法律法規(guī)，又要嚴(yán)格執(zhí)行各類檔案工作標(biāo)準(zhǔn)。更具體的就是要積極推進(jìn)實(shí)施檔案工作標(biāo)準(zhǔn)化管理。只有將檔案工作標(biāo)準(zhǔn)視為檔案法規(guī)規(guī)章的一部分，將實(shí)施檔案工作標(biāo)準(zhǔn)化管理視為“有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)”的重要組成部分，檔案工作標(biāo)準(zhǔn)才有可能在綜合檔案館得到全面認(rèn)真的執(zhí)行，綜合檔案館的工作質(zhì)量才有可能得到提升與保障。

注：本文為2011年度河南省檔案局科技項(xiàng)目《檔案立法技術(shù)研究》的階段性成果，項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)為：2011-R-05。

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（劉東斌組稿 作者單位：開(kāi)封市檔案局 來(lái)稿日期：2012-04-18）