試論專家參與檔案立法的途徑及其保障機制

摘 要：隨著社會的發展，專家參與立法已在我國實踐工作中得到普遍的開展，檔案立法工作一直重視專家作用的發揮，但其參與的廣度和深度有待進一步的提升。本文介紹了專家參與檔案立法的內涵，同時，對參與方式及其保障機制進行了探討，在我國檔案法規體系的完善工作中，專家的參與可推動科學、合理的檔案良法的建立。

關鍵詞：檔案立法；專家；良法

1 研究背景

近年來，隨著我國民主政治的發展，如何在立法工作中傾聽民意，吸納民智，制定合民意的良法已成為社會關注的焦點。2000年，新出臺的《立法法》中，明確提出法律草案要征求專家意見。同時，規定行政法規在起草過程中，應當廣泛聽取公民建議，專家作為社會公民的一部分，也理應屬于征求意見的對象。在此社會背景下，我國各領域立法活動中，專家以不同的形式積極參與立法工作，并從無到有、由點及面、由探索到推廣、由實踐到制度一步步發展起來，有力地推動了我國立法工作的開展。檔案領域在檔案法規的制定和完善工作中，一直重視專家作用的發揮，國家檔案局政策法規研究司李伯富認為“在檔案立法中應當進一步重視吸收專家、學者參與立法”， [1]包括《檔案法》在內的一系列檔案法規的廢、立、改等工作中，都向包括專家在內的社會各界廣泛征求意見，對檔案法規體系的完善起到了積極的作用。但同時，我們也注意到，專家在檔案法規完善工作中的作用還有較大的提升空間，如何在新一輪的檔案法規體系完善工作中，充分發揮專家的專業知識優勢，提高檔案法規的質量應當引起各方足夠的重視。

2 專家參與檔案立法的內涵

“專家”意指“對某一學問有專門研究的人；擅長某項技術的人”，[2]據此，在檔案立法過程中的參與專家，應當包括各級政府法制部門立法者、高校檔案教學和科研人員，具有實踐經驗的專業律師、基層檔案部門實際工作者等。但檔案立法工作中，各相關職能部門的立法專家因身份的特殊，不同于我國現有體制外的其他專家，因此，本文未將立法者群體中的專家納入研究范圍。“立法”是指“從中央到地方一切國家機關制定和變動各種不同規范性文件的活動”。[3]綜上，專家參與檔案立法指在檔案法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例等檔案立法工作中，在立項、起草、審查、決定與公布等各項環節，專家以調研論證、座談會、法律聽證會及其他各種形式全程參與檔案法規的廢、立、改過程，以提高檔案立法的專業化、民主化水平的一項工作。

3 專家參與檔案立法的意義

3.1 促進立法民主、平衡各方利益。在我國現有的立法體制下，檔案法規的立法工作或是由各級政府授權檔案部門負責實施，或是由各級人大授權政府再轉由檔案部門立法這一模式開展。這種狀況，可能導致檔案行政部門權力的無限擴大，出現檔案部門“立法謀私”的弊端。在我國現有檔案“局館合一”的管理體制下，檔案部門更陷入了既是立法者又是執法者，同時，也是被執法對象這一邏輯怪圈。專家參與檔案立法可保持自身的獨立性，在超脫于各方利益之外的前提下，本著學術良知和對社會負責的精神，公正地規制檔案立法涉及的相關主體間的權利和義務。同時，專家也是社會公眾中具有代表性群體，他們參與檔案立法體現了民主政治的要求，使得民眾的訴求在檔案法規體系中得以體現，權益得到彰顯。

3.2 完善知識結構、提升立法效能。檔案立法涉及多領域、多學科，要求立法者不僅對包括檔案專業在內的相關領域的專業知識有極深的理解與把握，還應精通具體的立法知識和各項立法技術，僅依靠檔案部門現有的法規政策人才并不完全具備有效履行立法職責的能力。具有豐富檔案專業知識及立法技術的專家學者的參與則改變了這一被動局面。專家的參與，可彌補檔案部門立法組織者知識結構的不足，他們可更加嫻熟地開展各項具體的檔案立法工作，提高檔案立法工作的成效，這使得檔案部門不得不依靠社會各方面專家力量共同開展檔案立法工作。

4 專家參與檔案立法的途徑

4.1 召開座談會、論證會、聽證會。座談會、論證會、聽證會是我國包括《立法法》在內的相關法規中明確規定的聽取社會意見的形式，也是目前檔案立法工作中專家參與的最主要的一種方式。依據具體法規條文，檔案立法工作中，對列入全國人大常務委員會會議議程的檔案法律案、檔案行政法規、部門規章在起草過程中，相關立法部門都應召開由專家參加的座談會、論證會，聽取意見，研究論證。而對檔案行政法規及規章送審稿涉及重大、疑難問題的，國務院法制機構則需召開專家座談會、論證會聽取各方意見，各地方檔案立法則參照上述原則執行。上述三種形式各有特點，如座談會對參加人員沒有資格的限制，較為靈活；論證會則主要針對檔案立法工作中專業性、技術性較強的專項問題面向專家征求意見，以供立法部門參考借鑒之用；聽證會較前兩者最大的區別是其公開性，聽證陳述人不是由檔案立法部門邀請的，而是在報名的包括專家在內的社會公眾中產生，同時，允許公民旁聽，對檔案法規中公眾反映的重要意見，如檔案部門沒有采納應當進行說明解釋，因此，聽證會這一征求意見的形式更能體現立法的民主性。目前，在實際檔案立法工作中，主要是采取由檔案部門邀請小范圍內專家參與的座談會、論證會形式，聽證會則開展不多，在今后工作中，應重視檔案立法聽證會這一專家參與形式的開展。

4.2 委托專家開展檔案立法調研。近年來，在我國各級立法部門和諸多領域出現了委托學術研究機構、專業咨詢公司、律師協會、高校教師等相關專家開展立法調研的嘗試。如2007年，重慶市人大常委會和市律師協會簽訂協議，委托律師協會承擔《2008年～2012年重慶市人大常委會立法項目需求》和《重慶市中介組織管理條例》的立法調研。[4]目前，我國各級檔案立法調研工作主要是由檔案行政部門、法制部門及檔案法規涉及的其他相關部門主持開展的，委托專家開展檔案立法調研，可以將檔案立法部門掌握檔案領域宏觀問題、專家專業知識豐富的雙方優勢進行互補，有助于在保證檔案部門掌控檔案立法大方向的前提下，實現檔案立法的專業性、公正性和可操作性的有機統一。檔案部門在立法過程中，可借鑒相關部門委托專家開展立法調研的經驗，將檔案立法中的一些具體工作委托給相關專家開展調研，確保即將出臺的檔案法規文件從實際出發，注重合理性，提高檔案立法工作的科學化和民主化水平。

4.3 專家起草檔案法規建議稿。隨著我國立法實踐工作的開展，專家起草法律案或法規案的建議稿開始進入人們的視野，并成為專家參與立法的一種相對成熟的模式。這一方式，目前，主要存有兩種類型，其一，是由相關立法機關委托專家起草建議稿。如，與檔案領域密切相關的《中華人民共和國政府信息公開條例》，即先起草專家建議稿，后經修改完善而定型；再如，《中華人民共和國個人信息保護法》也是由國務院信息辦委托中國社科院法學所起草專家建議稿。另一種方式，是相關專家學者在某些法規相對滯后，在政府立法部門啟動修訂或完善的立法程序前，自發起草的法規案的建議稿，從而形成受政府委托專家建議稿和專家自發建議稿并存的局面。在檔案領域，專家學者對檔案法規立法的建議，更多地體現在相關期刊雜志上對檔案法規存在的問題及改進措施的理論研究。雖然，實踐工作中，也有高校及相關檔案研究機構以研究課題的方式起草檔案法規建議稿的情況，如，2010年，南京師范大學承擔的《江蘇省<高等學校檔案管理辦法>實施細則》的起草項目，[5]但總體而言，這種對具體檔案法規專家建議稿的立法模式較為少見，需要檔案立法部門重視并采取具體的措施鼓勵促進。

4.4 立法顧問或咨詢團隊。在我國，立法顧問制度源起于法制建設任務的繁重，1984年，北京市第八屆人大常委會決定聘任數十位專家為其立法顧問，從而開了我國立法顧問制度的先河。伴隨著我國立法工作的開展，各地區的人大常委會、各級政府及下屬的行政部門也紛紛成立了包括專家咨詢委員會、立法專家庫、專家工作組等不同形式的專家顧問和咨詢團隊，以協助本部門立法工作的開展。在檔案立法工作實踐中，隨著各地人大、政府立法工作中聘請立法顧問的實際情況，立法顧問其實早已介入相關檔案法規的立法工作中。在各地人大、政府對檔案法規的立法過程中，作為立法顧問專家的身影已經為人們所熟悉。但在檔案行政部門立法工作中，立法顧問或咨詢團隊還是一個陌生的概念，隨著我國經濟社會發展的加快，需要包括檔案立法在內的社會各項法規的跟進和保障，檔案行政部門下屬的法制政策機構所承擔的立法任務也將加重，檔案立法知識的日新月異將使得僅靠檔案法制機構本身難以應對繁重的立法需求，檔案立法顧問或咨詢專家團隊必將得到快速的發展。

4.5 立法助理和檔案立法研究機構。上述四種專家參與檔案立法的形式，在我國都已得到不同程度的開展，并取得了一定的成效。隨著社會的發展，立法助理和專門的檔案立法研究機構兩種專家參與檔案立法形式也將走進人們的視線。西方國家為提升議員立法能力和水平，會按法律規定給議員配備一定數量的立法助理，在我國，深圳和重慶等地人大常委會也開始嘗試這一形式，為委員聘用兼職法律助理提供法律咨詢服務。為促進我國檔案立法工作的持續開展，檔案立法助理這一模式應當得到檔案部門的重視。此外，隨著我國相關領域專門立法研究機構的成熟運行，檔案立法研究機構也將在未來檔案立法實踐工作中應運而生，其性質屬于檔案立法研究的群眾性學術團體，成員將由來自檔案立法相關的各行業、各部門的理論和實踐專家組成，檔案立法研究機構所承擔的檔案立法職能更具專業性、連貫性和長期性，他們會在未來檔案立法工作中發揮重要的作用。

5 專家參與檔案立法的保障機制

5.1 完善專家參與檔案立法的制度建設。雖然，我國《立法法》中提出，在立法工作中要征求專家意見，但并未在相關程序法中就專家參與立法進行詳細規定。檔案立法工作多年來一直有重視專家發揮作用的優良傳統，但其方式更多地局限于對相關檔案法規的征求意見，其參與的廣度和深度有待進一步的提升。為確保專家參與檔案立法這一科學的立法模式的開展，應出臺具體的制度，對專家參與檔案立法進行明確的規定，同時，對檔案立法專家的產生范圍、選拔程序、參與方式、專家權利、專家意見吸納機制、責任制度等相關問題進行細化，確保在檔案立法工作中，專家從立法準備階段、正式立法階段到立法完善階段的全過程參與，促使專家參與檔案立法在制度的平臺上得以實現。

5.2 提升專家參與檔案立法的能力。參與檔案立法的專家應增強責任感和使命感，不斷提升立法參與的能力，更加自覺主動地推進檔案立法工作，在加強自身專業理論素養的同時，要改變“書齋式”的工作方式，深入社會開展調查研究，認真聽取各方的意見、要求和呼聲，積極反映社會公眾的利益訴求，將立法理想與社會實踐相結合，不斷提高檔案立法的質量。同時，專家應當剛正不阿，保持中立和理性，避免利益沖突和角色的錯位，堅守公平、公正的價值目標和根本理念，以立法良心并依據法律內在的規律參與檔案立法，避免淪為檔案立法程序合法和立法民主形式的工具，協助建立起真正能夠引領社會發展的檔案良法。

參考文獻：

[1]李伯富.論我國檔案法規體系的完善[J].檔案學研究.2005（6）.

[2]現代漢語詞典.北京：商務印書館.1983年1月第2版，1517.

[3]立法.http://baike.baidu.com.

[4]重慶市人大常委會委托市律協承擔立法課題研究.中國人大網.http://www.npc.gov.cn.

[5]江蘇省檔案局.http://www.dajs.gov.cj.2012.4.16.

（作者單位：吳加琪，南京信息工程大學檔案館；周林興，南昌大學人文學院歷史系營 來稿日期：2012-04-17）