論局館合一體制下依法履行兩種職能

摘 要：局館合一體制下，檔案局館履行兩種職能均是法定職能。如何在現行體制下界定清楚兩種職能區別，在實際工作中處理好兩種職能的關系，履行好兩種職能，是檔案工作的重要課題。局館可以合一，職能不能混淆。否則，將會對我國檔案事業的發展造成不利影響。

關鍵詞：局館合一；體制；檔案行政管理；檔案局；檔案館

1 前言

本文所指的檔案機構是指國家地方各級檔案局（館）——地方各級檔案行政管理機構和地方各級國家綜合檔案館。

自1993年國家檔案局與中央檔案館合并起，檔案機構從上到下都施行了局館合一的體制。“所謂的‘局館合一’，指一個機構，兩塊牌子，履行檔案事業行政管理和檔案實體保管利用兩種職能。”[1]對這種體制，實施之初，從上到下都給予了積極的評價并寄予厚望。然而，近20年過去了，其成效并沒有像制度設計者與檔案工作者期望的那樣，在一些地方還出現了一些問題。對此，一些人將其歸咎于局館合一的體制。筆者認為，最主要的原因并不是局館合一體制，而是在局館合一體制下，沒有理清兩種職能的區別，沒有依法履行兩種職能，混淆了兩種職能。那么，這兩種職能究竟有什么區別？在一個機構內如何界定不同職能的所屬？如何履行兩種不同職能？這些問題，不僅是作為領導的局館長應該認真思考、準確把握的問題，也是所有檔案局館工作人員應該清楚、明白的問題，更是檔案理論研究工作者應當深入研究探討的問題。

2 局館合一體制下檔案機構的兩種法定職能的確定

在行政管理理論中，職能法定是最基本的原則之一。《中華人民共和國檔案法》（以下簡稱“《檔案法》”）第二章檔案機構及其職責中，對國家檔案行政管理部門、縣級以上地方各級人民政府的檔案行政管理部門、中央和縣級以上地方各級各類檔案館的職責分別作出了明確的規定。在局館分設的情況下，省市縣三級檔案局是地方各級人民政府的檔案行政管理部門，履行檔案行政管理職能。其職能《檔案法》第六條規定：“縣級以上地方各級人民政府的檔案行政管理部門主管本行政區域內的檔案事業，并對本行政區域內機關、團體、企業事業單位和其他組織的檔案工作實行監督和指導。”省市縣三級國家綜合檔案館履行檔案保管與利用職能。其職能《檔案法》第八條規定：“中央和縣級以上地方各級各類檔案館，是集中管理

檔案的文化事業機構，負責接收、收集、整理、保管和提供利用各分管范圍內的檔案。”在局館合一體制下，檔案局（館）的職能由縣級以上地方各級人民政府的檔案行政管理部門的職能與地方各級國家綜合檔案館的職能兩部分組成。這兩部分職能如上所述，在《檔案法》第六條與第八條中分別有明確的規定。從這個意義上講，檔案局（館）同時履行兩種職能都是《檔案法》賦予的法定職能，與局館分設時并沒有變化。所不同的是兩種職能的責任主體，由兩個變成了一個。機構性質也由分別是行政機關與事業單位，轉變為兼有行政機關與事業單位的一個單位兩種體制的混合體。公務員制度改革后，雖然解決了絕大多數局館工作人員不同身份的問題，但并沒有改變檔案局與檔案館工作性質的不同。

3 檔案機構兩種法定職能的區別

政事分開，是政府職能改革的基本要求之一。檔案局與檔案館，一政一事，其機構無論是合一，還是分設，在管理對象、管理目標、管理范圍、管理內容上均有著明顯的差異，不了解這些差異，甚至將這些差異混為一談，都將對檔案工作造成直接或間接的損害。要保證在同一機構內實現政事分開，履行好兩種不同職能，就有必要對此進行一下梳理。

3.1 管理對象不同。“按照《檔案法》的規定，檔案行政管理部門管理的對象是那些產生和保管‘對國家和社會有保存價值的’檔案的國家機構、社會組織以及個人與‘對國家和社會有保存價值的’檔案相關的檔案事務。這些國家機構、社會組織以及個人，是檔案行政管理相對人，檔案行政管理部門主要應該監管他們是否依法正當行使權利和履行義務保管檔案并提供利用檔案這個‘事’，而不直接管他們保管的檔案。”[2]

“檔案館管理就是通過計劃、組織、指揮、協調、控制等基本職能的實施，最有效地發揮檔案館人、物、財、信息、時間諸因素的作用，從而達到妥善保管和充分利用檔案這一根本目標的過程。”在局館分設，檔案館具有獨立法人資格的情況下，“人、物、財、信息、時間是檔案館管理的對象”。[3]而在局館合一，檔案館不再具有獨立法人資格的情況下，檔案館管理的對象則是其“分管范圍內的檔案”。

檔案行政管理的對象是產生“對國家和社會有保存價值的”檔案的法人和自然人的相關檔案事務，重在管“事”；檔案館管理的對象是已經進館的“對國家和社會有保存價值的”檔案，重在管“物”。

目前的問題是：由于檔案工作最終對象“物化性”的特點，多數工作者認為，檔案工作說到底就是保存與管理檔案，“就檔案工作的根本目的而言，無論是檔案法制建設、檔案業務監督指導、檔案管理現代化建設、檔案教育培訓、檔案宣傳出版、檔案學理論研究和檔案科研，還是檔案的收集、整理、編目、檢索、統計、鑒定、保管以及開發利用，無一例外都是圍繞‘檔案’二字做文章。……沒有檔案，則檔案機構和檔案管理將成為無源之水，無本之木，脫離檔案談檔案工作和檔案事業，無疑是‘皮之不存，毛將焉附’”。 [4]因此，在檔案工作中，不論是檔案行政管理工作，還是檔案館工作，往往直奔“檔案”實體而去。特別是在檔案行政管理工作中，面對建立管理體制機制的諸多不確定因素和困難時，選擇直奔“檔案”成為一種共同選擇。這樣做，不能說沒有道理。只是這樣做得多了，“就造成目前普遍存在的檔案行政管理只管檔案，不管事，檔案行政管理工作人員‘越俎代庖’的情形”。[5]

3.2 管理目標不同。“檔案行政管理是以國家各項建設事業的需要為目標，對全國以及地方的檔案工作進行統籌規劃、組織協調、統一制度、監督和指導的活動。”[6]“檔案行政管理的總體目標就是從宏觀上、整體上管理國家檔案事務，不斷調節檔案事業系統的內部關系和外部關系，促進檔案事業的健康發展，為國民經濟和社會發展服務。”[7]從實際工作上講，就是在行政轄區內不斷尋找與確定“對國家和社會有保存價值的”檔案，依法對產生與持有這些檔案的法人或自然人進行管理，運用一切行政管理手段保證這些檔案的可控與安全。

檔案館管理的目標是：征集本行政轄區內“對國家和社會有保存價值的”檔案，保障與維護館藏檔案的安全，運用多種形式在法定范圍內，向社會提供檔案利用服務。“檔案館管理的根本目標是妥善保管和充分利用檔案，管理的任何工作都要圍繞這一根本目標進行。”[8]

因此，某一地方國家綜合檔案館的目標與任務只是這個行政區域內檔案行政管理目標與任務中的一部分。目前的問題是：一些地方檔案局館，將檔案館管理的目標當做了檔案行政管理的目標，圍繞著檔案館工作來展開檔案行政管理工作。專心于館藏檔案安全、接待利用正常、進館檔案規范合格、裝具設備完好、館藏數字化進展順利等檔案館管理的內容。而對本轄區內檔案事務，比如，本轄區內有多少機關、企業、事業單位；有多少單位建立了檔案管理機制；這些單位產生哪些檔案；這些檔案中哪些是對國家和社會有保存價值的；這些對國家和社會有保存價值的檔案的保管情況如何；對這些單位，特別是對這些單位產生的對國家和社會有保存價值的檔案如何進行管理等情況，卻不甚了解。把檔案工作的局部目標當做了全部目標。往輕里說，是混淆兩種職能，往重里說，則是自動放棄了部分檔案行政管理職能，實質上，是以檔案館職能代替檔案行政管理職能，把檔案行政管理職能當做履行檔案館職能的工具。

3.3 管理范圍不同。從管理的空間范圍看，檔案行政管理的范圍是本級行政轄區，檔案館管理的范圍是本檔案館。檔案行政管理的范圍要遠遠大于檔案館管理的范圍。就一個地方國家綜合檔案館而言，其保管的檔案只是這個行政轄區內“對國家和社會有保存價值的”檔案的一部分，并非全部。從管理的對象范圍看，檔案行政管理的范圍是本級行政轄區內的產生“對國家和社會有保存價值的”檔案的法人和自然人。這個范圍是一個動態的相對概念，具有動態性、不確定性、模糊性的特點。而檔案館管理的范圍是本檔案館的館藏檔案。具有相對的穩定性、確定性和可知性的特點。

目前的問題是：一切工作“就是圍繞著國家綜合檔案館的館藏進行檔案行政管理工作，檔案行政管理的范圍以是否進館為界，進館的就管，不進館的就不管。檔案整理的標準也以檔案館館藏檔案整理標準為準，要求進館單位檔案室的室藏檔案要按照檔案館館藏檔案整理標準來整理”。[9]將檔案工作的全部范圍縮小到一個相對狹小的范圍內。

3.4 管理內容不同。檔案行政管理的內容包括：“以檔案行政部門為組織協調中心，培訓與提高檔案工作人員的行政能力和水平，依法行政，通過調查研究，規劃統一制度、行政監督、組織協調、業務指導，提高檔案行政效率，加強檔案工作部門人、財、物的管理，為開發國家檔案信息資源、服務于國家各項事業作出應有的貢獻。”[10]

檔案館管理的內容主要包括：“人員管理，檔案資料管理，檔案館建筑與設備管理，檔案館經費管理，檔案館信息、時間、環境的管理，檔案館業務技術管理，檔案館管理現代化等。”[11]

目前的問題是：多數檔案局館對檔案館管理的內容駕輕就熟，而對如何依法行政，如何運用調查研究、規劃計劃、行政監督、組織協調、行政指導等方法來管理檔案工作，如何提高檔案行政管理人員的行政能力與水平，如何提高檔案行政管理效能卻研究不夠，辦法不多。雖然，局館合一體制的設計強調了要突出檔案行政管理的宏觀性，但由于歷史與傳統的原因，尚沒有從整體上掌握社會主義市場經濟體制下檔案行政管理的規律與方法。

4 局館合一體制下領導者的視角與定位

局館合一的體制重在提高行政效能、節約行政成本、更好地為國家與社會保存好檔案，為公眾與政府提供優質的檔案利用服務。在這種體制下，如果不能明晰兩種不同職能的區別，準確無誤地履行兩種不同職能，就不能達到局館合一管理體制設計之初的期望。作為這種體制下的局館“一把手”，的確有著比別人更重的責任。

4.1 雙重身份，雙重責任。在目前的體制下，檔案局館“必須統籌兼顧兩種職能，因此，它是一種新型的檔案機構，既不是原來意義上的局，因為，它還擔負檔案保管、利用的職能；也不是原來意義上的館，因為，它還擔負對檔案事業進行行政管理的職能”。關鍵是要堅持兩種職能，使兩種職能都得到加強。“試想，兩方面的工作，丟了一個方面，兩種職能取消了一個，猶如車之兩輪、鳥之兩翼失去其一，檔案事業怎么發展，檔案工作怎么能搞好?” [12]所以，局館合一的檔案機構如果缺少一種職能，或削弱了一種職能，都將會給檔案工作造成直接或間接的損失。如果檔案館保存的檔案出了問題，或者，因人為原因造成無法挽回的損失，將無法向黨和人民交代！如果行政管理的職能被削弱，檔案事業發展受到不利影響，也同樣無法向黨和人民交代！作為檔案局館的“一把手”，既是檔案局長，又是檔案館長，有著雙重身份，就必須擔當一個地區檔案行政管理與一個綜合檔案館館藏檔案保管與利用的雙重責任。且要時刻提醒自己不能忘記這雙重身份，更不能混淆這雙重責任。

4.2 角色定位，重在行政。檔案局館的雙重職能，是不是就意味著檔案局館長就要在這兩種職能上平均使用“兵力”？作為檔案行政管理工作與檔案保管利用的第一責任人，檔案局館長所擔負的責任是相同的。但在角色定位上，應該重在檔案行政管理上。如前所述，檔案館的工作只是檔案行政管理工作的一個組成部分，而不是全部。要將檔案館的工作放在整個行政轄區檔案行政管理工作的總體之中來考慮，即以檔案局長的視角來看待與處置檔案館的工作；尤其不能僅僅站在一個檔案館館長的位置上，來看待與處置整個行政轄區的檔案行政管理工作，將整個行政轄區的檔案工作置于檔案館工作之內，不能角色錯位。不僅檔案局館長自己要定準位置，還要教育與引導全體局館人員擺正自己的位置，減少或避免以檔案館進館標準為檔案整理標準，以檔案館的進館范圍為檔案行政管理范圍，檔案局館僅僅圍著檔案館上等級、館藏檔案數字化等檔案館業務建設“打轉轉”的情況出現。要將更多的精力放在謀劃本行政轄區內的檔案事業建設、依法行政、依法監督、依法查處違法行為等檔案行政管理事務上來。要想方設法地發現尚未進入檔案行政管理視線的那些對國家和社會有保存價值的檔案，并運用一切行政手段對其實施有效監管與控制。

4.3 兩種職能，位置不同。局館合一的體制下，檔案局的檔案行政管理工作與檔案館的檔案保管利用工作同為檔案局館的職能，但兩者在整個檔案局館工作中的地位是不一樣的。從某種意義上講，檔案館的工作是“保底”性的工作，是檔案局館最基本的職能。這項工作的好壞，決定了是否有精力創造性地開展檔案行政管理工作。而檔案行政管理工作則是主動性更多、開拓性更強的工作。只有這項工作做好了，才會有更多有保存價值的檔案收集進館，才會有更多有價值的檔案提供給利用者，才會有更多的利用者來檔案館利用檔案，才會有更多的檔案在社會發展與進步中產生積極的作用。這些年的實踐證明，檔案工作僅僅靠守住檔案館的館藏是難有發展、難有作為的。只有擺正兩種職能的關系，將工作的重心與著力點放到檔案行政管理工作上來，努力推進依法行政，才能使檔案行政管理工作發揮其應有的作用。

5 結語

客觀地講，在局館合一的管理體制下，檔案局館履行兩種職能，對檔案行政管理有一定的影響，但不是絕對的。目前，檔案機構履行兩種職能中出現的問題，并非完全是體制之弊，更多的是理念之差，尤其在基層檔案機構表現得更為突出。主要是對檔案行政管理職能認識不清，更多的是把檔案行政管理職能當做履行檔案館職能的工具，實質上，等于放棄了除檔案館以外的檔案事業。因而，作為檔案局館長的“一把手”，要履行好兩種職能，更多的是要依法履行檔案行政管理職能，要把檔案行政管理職能放在重要位置上，用檔案行政管理統攬一切檔案工作，從而推動整個檔案事業的健康發展。

注：本文為2011年度河南省檔案局科技項目《檔案立法技術研究》的階段性成果，項目批準號為：2011-R-05。

參考文獻：

[ 1 ][ 4 ][ 12 ] 鮑平原.論檔案機構改革與強化兩種職能[J].檔案管 理，1996(2).

[ 2 ] 劉東斌.論檔案行政管理的對象[J].檔案管理，2011(4).

[ 3 ][ 8 ] 楊勵忠.“檔案館管理”概念析[J].檔案，1988(5).

[ 5 ][ 7 ][ 9 ] 吳雁平.論檔案行政管理的目標與特征[J].檔案管理， 2011(6).

[ 6 ][ 10 ] 主編陳智為，副主編王德俊、胡紹華.檔案行政管理 概論[M].北京：中國人民大學出版社，1991：1.

[ 11 ] 李宗春.檔案館管理學幾個基本理論問題的思考[J].湖北檔 案，1995(5).

（劉東斌組稿 作者單位：開封市檔案局 來稿日期：2011-10-18）