我國新聞出版業的“行政區經濟”現象：成因、影響與變革

摘要：改革開放30多年來，我國新聞出版產業迅猛發展，同時也日益遭遇行政區劃體制的制約，表現出較強的行政區經濟色彩。本文分析我國新聞出版業中“行政區經濟”現象的形成原因、表現形式及其負面影響，提出弱化行政區經濟現象的對策措施。

關鍵詞：新聞出版業 行政區經濟 條塊分割 傳媒兩重屬性

2009年，我國新聞出版全行業總產出達到10668.9億元，實現營業收入10341.2億元，利潤總額893.3億元。全行業總產出突破萬億元，標志著我國新聞出版業開始進入一個新的發展階段，開始由數量型增長向質量型增長轉變，在“做大”的同時更強調“做強”，實現建設新聞出版強國的目標。雖然從行業發展規模來看，我國已經是一個新聞出版大國，但放眼全球，與西方發達國家相比還有較大的差距，還有較多的政策空間和市場空間。因此，“加快優勢大型新聞出版企業跨行業、跨地域兼并和重組步伐不僅是我國新聞出版業發展新階段的新要求，也是實施新聞出版強國戰略的內在要求，更是轉變我國新聞出版業發展方式的重要舉措”。

與跨媒體、跨行業經營相比，我國新聞出版業的跨地域經營面臨更多的體制和政策障礙，任何跨地區的兼并重組、產業化運作，都會遭遇相關主管單位屬地管轄權這堵“看不見的墻”，形成我國新聞出版業跨界經營中一種特有的“行政區經濟”現象。

一、“行政區經濟”內涵及在我國新聞出版業中的表現

“行政區經濟”是首先由我國著名人文地理學家劉君德教授在20世紀90年代提出，并由以他為代表的許多人文地理學者、經濟學者逐步豐富和發展而來的一種區域經濟理論。盡管“行政區經濟”并不是中國特有的經濟現象，但在中國表現得尤為突出。這一理論系統地總結了我國行政區經濟長期發展的典型特征，引起了國內外學者的廣泛關注和高度重視。“概括地說，所謂‘行政區經濟’是指由于行政區劃對區域經濟的剛性約束而產生的一種特殊區域經濟現象，是我國區域經濟由縱向運行系統向橫向運行系統轉變過程中出現的一種區域經濟類型”。“行政區經濟最突出的特點是：社會經濟活動滲透著強烈的地方政府行為，具有強烈的地方利益傾向；受行政區劃的剛性約束，生產要素跨區域(行政區域)流動受到人為的限制與阻隔，經濟運行秩序比較紊亂”。

目前，我國的新聞出版業市場化萌芽于計劃經濟時代，但經過短暫的探索期后，迅速被傳媒“喉舌論”“工具論”扼殺。改革開放后，傳媒的兩重屬性(政治屬性和經濟屬性)逐步被學界和業界認識和重視，新聞出版業的產業化運作也逐步走向深入。但在我國的新聞出版業發展實踐中，依然存在一個突出的現象就是散、濫、差，產業規模依然偏小，產業集中度依然偏低，重復建設依然嚴重，市場分割現象依然嚴峻，嚴重制約我國新聞出版業國際綜合競爭力的提升。由于條塊分割，不能跨地區運營，“以至于在某些局部地區、局部市場上，同質等效的傳播產品的大量重復造成了傳媒市場‘飽和’的假象”。比如，在廣州報業市場，粵系的三大報業巨頭南方日報、廣州日報和羊城晚報三家報業集團，具有異地擴張的實力和需求，但在跨域運營時總是遭遇種種“行政區經濟”現象，而只好擠在廣州這一局域市場激烈爭奪，造成不必要的資源“內耗”。還有，《中國青年報》也曾想通過跨域兼并做大規模，但連找四省均因當地領導不同意而碰壁。

長期以來，我國新聞出版業實行條塊結合、以塊為主的管理體制，行政區域壁壘林立，新聞出版市場被行政區劃分割成支離破碎的細小市場。行政區劃和行政區經濟在推動區域內新聞出版企業做大做強的同時，也不可避免地阻礙或抑制了區域外大型新聞出版企業進行跨域運營，產生了種種負面的影響。

二、我國新聞出版業“行政區經濟”現象形成的原因

(一)條塊分割、以塊為主的行政管理體制是體制根源

長期以來形成的條塊分割、以塊為主的管理體制是我國新聞出版業“行政區經濟”現象產生的體制根源。在“條”上按照國家的行政管理組織體系，強調縱向的“歸口管理”；在“塊”上按照行政區劃體系，強調各級地方黨委和政府的屬地管理。這種條塊限制，使得我國新聞出版市場人為地被分割成一個個封閉運行的與行政隸屬系相對應的小塊塊，地方保護十分嚴重。

(二)新聞出版業所有制及內容產品的準公共屬性是內在動因

在當下的傳媒體制和傳媒技術條件下，一旦走向市場交易，新聞出版業內容產品就具有了典型的準公共產品屬性，既具有非競爭性又具有排他性。然而，在實踐中，新聞出版業內容產品由于受體制的影響，往往以公共產品的形式被提供。同既然以公共品的形式進行提供，自然新聞出版業資源的所有者應該是全體社會公民，但這種所有者主體模糊，一般由國家政府代為行使所有權，通常是由各級地方政府代表國家行使公共資源的開發、利用和轉讓權。這樣，新聞出版業資源實際所有權掌握在各級地方政府手中，他們可肆意阻止域外資本或民營資本的進入。再加上新聞出版內容產品的意識形態屬性，地方政府有更大的激勵(當然也有應盡的政治責任)牢牢把控這種特權。如果這種控制權能夠得到正確的利用，就能夠促進當地新聞出版產業的良性發展，否則，就會形成地方保護主義、互筑壁壘、地區封鎖、惡性競爭的“行政區經濟”現象。因此，新聞出版的所有制體制及其內容產品的準公共屬性是新聞出版產業發展中形成“行政區經濟”現象的內在動因。

(三)新聞出版企業的微觀經營管理機制促推“行政區經濟”現象的產生

從新聞出版企業的微觀經營管理機制來看，一方面由于條塊管理體制的束縛，我國新聞出版集團大多是在當地行政部門主導下，按照同一行業和區域范圍來組建的，投資主體比較單一，資產規模和經營規模較小，競爭力不強，基本上需要依賴于地方政府的扶持或包攬。政府的投資同樣需得到回報，這樣就會促使當地政府想方設法使本區域新聞出版企業獲得最大化產業收益。另一方面，由于對傳媒兩重屬性的認識不清，在具體的機制安排上，許多新聞出版集團依然沿襲“事業單位、企業化管理”的運作模式。這種過渡性質的、非科學規范的運營模式在一定的歷史階段為解決新聞出版業內部的經濟短缺起了重要作用，但在新聞出版產業迅猛發展的今天，卻嚴重束縛了新聞出版集團跨界經營，使之局限于本行業和區域空間而難以發展壯大。總之，管辦不分的事業性新聞出版集團的管理機制促推了“行政區經濟”現象的產生。

三、“行政區經濟”現象對我國新聞出版業發展的影響

(一)政府主導式的新聞出版產業發展模式，加劇了新聞出版業區域與區域之間的惡性競爭

在前面的成因分析中，可知我國新聞出版產業萌芽于政府對新聞出版業的統包統攬，在其產業發展過程中始終是各級地方政府起著主導作用，具有深刻的“行政區經濟”烙印。這種產業發展的慣性思維使得我國各地新聞出版產業發展的模式基本都是政府主導型的發展模式。首先是“主宰”新聞出版資源的所有權和開發權、新聞出版產業經濟的發展權、相關新聞出版法規的制定與執法權；其次是“主財”，主導新聞出版產業的財政預算、行政開支、市場投融資等；再次是“主干”，從前期的基礎設施建設、原材料供給，到中期的內容產品生產與開發，一直到后期的市場推廣營銷等整個產業鏈條都是政府唱主角。政府主導式的新聞出版產業化發展，能有效調動地方各種資源與要素，協調好發展中各種利益關系，集中力量抓好新聞出版業的基礎建設和資源的開發利用。但這種帶有濃厚計劃經濟色彩，政企不分、管辦不分的發展模式對新聞出版企業和集團的發展壯大是極為不利的，極容易形成地方本位與地方保護主義，助長一些地方的不良風氣，加劇地方區域之間新聞出版企業和集團的惡性競爭，進而影響到國家整體新聞出版實力和國際競爭力的提升。

(二)各自為政、畫地為牢的產業規劃的制定與執行致使資源浪費，甚至敗壞風氣，滋生腐敗

作為文化產業的核心產業，新聞出版產業的發展自然引起各地政府的高度重視，也出臺了各種區域新聞出版產業的發展規劃。這固然沒錯，但凡事有度，不切實際、不因地制宜地過度開發利用，就極易走向反面，破壞文化資源。這樣，不僅沒有有效發展文化產業，反而破壞了文化傳承，走向反文化的一面。現在，不僅省一級在做文化產業規劃，中小城市和區、縣在做，甚至一些鄉鎮、村也在制定類似的規劃，真是遍地開花。在“行政區經濟”思想的影響下，許多產業規劃畫地為牢，各自為政，只是在本行政區域內“畫畫”，很少縱橫聯合，進行跨區域規劃，造成許多不必要的重復建設和資源浪費。更為甚者，有些地方政府通過頻繁制定各種發展規劃，向上級政府和部門邀功請賞或尋租，以撈取個人政績或本地方和部門的利益。有的甚至跑馬圈地，打著文化產業園區的幌子，掛羊頭賣狗肉，實際進行房地產開發等“斂財”交易，嚴重敗壞社會風氣，造成惡劣影響。

(三)封閉運行、各自為政致使地區封鎖、市場分割，嚴重制約新聞出版產業區域一體化發展

“封閉性是行政區經濟的主要特征，也是行政區經濟與經濟區經濟有著本質差異的重要表現”“一般情況下，處于同一發展水平的相鄰同級行政區之間，行政區經濟的封閉性表現尤為突出”。各級地方政府在地方利益的驅動下，直接干預新聞出版產業的市場化運作，限制生產要素的跨行政區流動，不能優化配置資源，地方本位和保護主義嚴重。在這種行政區經濟的封閉運行下，各級地方政府地區封鎖，互筑壁壘，人為分割市場，制約了新聞出版企業在競爭中發揮分工比較優勢和區域經濟一體化的實現。

(四)盲目追求“大而全，小而全”使得新聞出版版集團管理低效，缺乏市場競爭力

在“行政區經濟”思想的影響下，各級地方政府不考慮當地的文化傳統和特色，片面追求新聞出版產品種類的齊全，致使各區域新聞出版產業發展結構雷同，不能有效發揮分工優勢，培育和發展具有核心競爭力的新聞出版企業和集團。在傳統的事業管理體制的桎梏下，人為拉郎配式組建起來的事業型新聞出版集團盲目追求“大而全，小而全”，使得企業機構臃腫，人浮于事，重復低效投資，效率與效益低下，缺乏市場競爭力。這就要求各級政府要正確地處理好政府與市場的關系，讓企業輕裝上陣，以真正的市場主體地位參與市場競爭。

(五)新聞出版業宏觀管理上的種種錯位也是“行“行政區經濟”負面影響的表現

在條塊行政管理體制下，由于財權、人事權、項目審批權等均受制于上級行政區和對口管理部門，我國大多數地區的新聞出版行政管理部門責、權、利嚴重錯位，缺乏有效的宏觀調控力度。受利益驅使及本位主義思想的影響，各部門和地區一般不會讓渡本部門和地區的權力和利益，難以相互合作、整合資源，形成跨域合作的新聞出版產業大格局。各部門和各地區從自身利益出發，制定各自的行業政策、制度和標準，實行行業壟斷或地方保護，使新聞出版產業很難形成統一的行業標準和規范。這些宏觀管理、行業標準等方面的種種非正常現象也是“行政區經濟”現象在新聞出版業中負面影響的表現。

四、我國新聞出版業“行政區經濟”現象的變革

隨著市場經濟體制的不斷完善，區域經濟一體化的迅速發展，政府職能轉變的不斷深化，以縱向運行為主、過渡性質的行政區經濟最終將走向以橫向運行為主，區域之間有序競爭、開放的、一體化的、完全市場性質的經濟區經濟。為此，可從以下幾方面改革與創新我國新聞出版業中存在的“行政區經濟”現象。

第一，正確認識和把握傳媒的兩重屬性，正確處理好新聞出版事業與新聞出版產業、政府與企業之間的關系，實行產事分開、政企分開、管辦分開。既要牢牢把控新聞出版事業意識形態的控制權，在新聞宣傳業務上自覺接受當地黨委和政府的屬地管理，又要充分放手新聞出版產業的市場經營，充分發揮市場配置資源的基礎礎性作用，建立產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學的現代新聞出版企業集團。

第二，弱化新聞出版業發展的“政府主導”思想，鼓勵和支持政府、企業、社會等多元主體，采取國有控股、民營、外資參股等多種投融資渠道，充分開發利用新聞出版資源，形成“政府引導、企業主體、社會監督、全民參與”的新聞出版產業發展機制和模式。

第三，試行建立跨越行政區域的統一的新聞出版業管理和發展機構，直屬于相應級別的政府管轄或跨區域政府聯合管轄，促進新聞出版產業結構的轉型，鼓勵實力雄厚、具有較強競爭力和影響力的大型新聞出版集團，運用市場機制，以資本為紐帶，實行跨地域聯合、兼并、重組，提高新聞出版業的規模化、集約化、專業化水平，提升我國新聞出版企業的國際競爭能力。

第四，適時調整我國新聞出版業宏觀管理政策，構建科學、合理的新聞出版業管理體制，突破條塊限制，打破地區封鎖，為我國新聞出版集團實施跨域經營打開政策通道。

第五，加速全國統一、開放、競爭、有序的新聞出版市場體系建設，調整市場組織結構，培育新型市場競爭主體，為我國新聞出版企業實施跨域兼并重組提供零阻礙市場環境。

參考文獻：

[1]莫梅鋒，諶樂樂.加快新聞出版企業跨行業、跨地域兼并重組[J].中國出版，2011(1)：36-39

[2][7][8]劉君德.中國轉型期凸現的“行政區經濟”現象分析[J].理論前沿，2004(10)：20-22

[3]秦學，劉君德.“行政區經濟”現象在我國旅游業中的表現及其負面影響[J].學術研究，2003(12)：36-39

[4]喻國明.對目前我國媒體產業投資狀況的基本分析[J].中國出版。2001(12)：18-20

[5]劉波.報刊業發展中幾個問題的思考[J].傳媒。2002(3)：4-5

[6]張輝鋒.傳媒業的內容產品是否是公共品?[J].國際新聞界，2D06(2)：60－62