土地財(cái)政的形成與治理

新中國成立后，城市土地逐步實(shí)現(xiàn)國有化，農(nóng)村土地逐漸收歸集體所有。直至1978年以前，城市國有土地實(shí)行統(tǒng)一行政劃撥制度，土地由國家行政機(jī)關(guān)調(diào)撥分配使用，土地使用者獲得的土地可以無償無期限使用，土地使用者之間禁止發(fā)生土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓。土地相關(guān)的稅收制度也徒有虛名，土地尚未成為地方財(cái)政收入來源。

法規(guī)調(diào)整助燃“借地生財(cái)”

1980年中國財(cái)政體制改革，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代“統(tǒng)支統(tǒng)收”的財(cái)政體制轉(zhuǎn)變?yōu)椤皠澐质罩В旨壈伞钡呢?cái)政承包制。正如農(nóng)村土地改革激發(fā)了農(nóng)民的勞動積極性一樣，財(cái)政制度上的轉(zhuǎn)變打破了“吃大鍋飯”的傳統(tǒng)財(cái)政格局，激發(fā)了地方政府廣開財(cái)源的動力，地方政府獨(dú)立經(jīng)濟(jì)利益體的意識覺醒，想方設(shè)法充實(shí)地方財(cái)政收入。

而土地使用制度改革方面法律法規(guī)的修改完善，以及中央和地方之間土地使用權(quán)有償出讓收入劃分比例上的一系列法規(guī)，使得土地使用權(quán)有償出讓收入成為地方政府主要財(cái)政收入的條件日趨成熟。

在土地使用制度改革方面：

1979年7月1日公布的《中外合資經(jīng)營企業(yè)法》以征收土地使用費(fèi)為標(biāo)志，開啟了城市土地使用制度的改革，城市土地?zé)o償使用制逐步向有償使用制轉(zhuǎn)變，各個城市相繼出臺地方性的土地使用權(quán)法規(guī)或條例，對土地使用的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行規(guī)定，為地方政府興建城市基礎(chǔ)設(shè)施提供資金支持。

1988年國務(wù)院頒布了《城鎮(zhèn)土地使用稅暫行條例》，把征收土地使用費(fèi)改為使用稅。接著開展了土地使用權(quán)有償出讓和轉(zhuǎn)讓的改革，在一些試點(diǎn)城市推行土地使用權(quán)有償出讓和轉(zhuǎn)讓后。

1988年4月通過憲法修正案，把原《憲法》第十條第四款不得出租土地的規(guī)定，改為：“土地使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓。”同年12月，《土地管理法》也做了相應(yīng)修改。這就為土地使用制度改革的全面推進(jìn)和深入發(fā)展掃清了道路。

1990年5月19日，國務(wù)院發(fā)布了《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》，該條例共8章54條，對土地使用權(quán)的出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、終止以及劃撥土地使用權(quán)等問題作了明確規(guī)定。按照土地所有權(quán)與使用權(quán)相分離的原則，地方政府在保留土地所有權(quán)的前提下，通過拍賣、招標(biāo)、協(xié)議等方式將土地使用權(quán)以一定價(jià)格、年限以及用途出讓給使用者，使用者可以將土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、抵押、出租，而政府則將供應(yīng)土地的收入納入地方財(cái)政收入。至此，全國性的土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓改革基本完成，城市土地市場全面放開。

在中央和地方之間土地使用權(quán)有償出讓收入劃分比例方面：

1989年，《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)國有土地使用權(quán)有償出讓收入管理的通知》，要求土地使用權(quán)有償出讓收入，40%上繳中央財(cái)政，60%留歸地方財(cái)政。

隨后《財(cái)政部關(guān)于頒發(fā)〈國有土地使用權(quán)有償出讓收入管理暫行實(shí)施辦法〉的通知》要求土地出讓金上繳財(cái)政部分，取得收入的城市財(cái)政部門先留下20%作為城市土地開發(fā)建設(shè)費(fèi)用，其余部分40%上繳中央財(cái)政，60%留歸取得收入的城市財(cái)政部門。地方財(cái)政所留土地使用權(quán)出讓收入，暫時(shí)不參加體制分成。

1990年，財(cái)政部再發(fā)《財(cái)政部關(guān)于國有土地使用權(quán)有償出讓收入上繳中央部分有關(guān)問題的通知》，明確由地方上繳中央的土地出讓金收入，由財(cái)政部根據(jù)不同地區(qū)的收入上繳情況，分批酌情返還，比例在85%－99%不等。在土地管理制度不斷完善的同時(shí)，土地出讓金收入分配的格局也愈發(fā)清晰，絕大部分納入地方財(cái)政收入。

土地使用權(quán)有償出讓收入納入地方財(cái)政預(yù)算外收入，大大提高了地方政府實(shí)際掌握的財(cái)政收入。

前兩輪“圈地運(yùn)動”

在土地市場漸漸放開的過程中，地方政府嘗到了土地使用權(quán)有償出讓帶來的好處，再加上中國土地制度建立較晚，在制度尚不完善的初期，地方政府為追求土地使用權(quán)有償出讓帶來的收益，著力于控制更多的土地資源，爆發(fā)了三輪“圈地運(yùn)動”。

第一輪“圈地運(yùn)動”（1992－1993）

1992年剛剛確立市場經(jīng)濟(jì)體制，土地市場化程度還很低，主要是政府壟斷行政調(diào)配。而且土地制度也存在漏洞，如1986年的《土地管理法》沒有界定公共利益，導(dǎo)致政府任意把項(xiàng)目套上“公共利益需要”的由頭肆意向農(nóng)村集體組織征用土地，法律約束的缺失助長了第一輪“圈地運(yùn)動”。

在1992年，全國掀起一股“開發(fā)區(qū)熱”，全國各地大搞開發(fā)區(qū)建設(shè)。據(jù)建設(shè)部公布的資料，截至1993年3月，中國內(nèi)地縣級以上的開發(fā)區(qū)達(dá)6000多個，占地1.5萬平方公里，比當(dāng)時(shí)城鎮(zhèn)城區(qū)用地面積總量還多出0.16萬平方公里。

1994年中國推行財(cái)政分稅體制改革，財(cái)政收益分配的格局再次變化，中央政府上收地方政府部分財(cái)權(quán)，地方政府僅保留幾個固定財(cái)政收入的小稅種，其他稅種要與中央政府按比例分成。地方政府的優(yōu)質(zhì)財(cái)源被向上集中，但是與土地相關(guān)的稅收和非稅收入得以保留，這就使得土地財(cái)政成為了地方政府快速創(chuàng)收的最佳路徑，激起了地方政府“借地生財(cái)”的沖動。

有一種說法認(rèn)為土地財(cái)政是被分稅制“逼”出來的，將地方政府過分依賴土地財(cái)政的過錯推卸到中央部門集中財(cái)權(quán)上，這種說法不無道理，但是地方政府對土地的狂熱早在1992年就表露無遺。

第二輪“圈地運(yùn)動”（1998－1999）

如果說分稅制讓地方政府不得不“借地生財(cái)”，1998年開始的城市住房制度改革更讓地方政府樂此不疲。1998年《土地管理法》針對1986年《土地管理法》的漏洞進(jìn)行修正，把征地審批權(quán)力收歸上級政府。但是同年7月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》，宣布從同年下半年開始全面停止住房實(shí)物分配，實(shí)行住房分配貨幣化。依附土地的商品房進(jìn)一步放大了土地價(jià)值，房地產(chǎn)業(yè)興起，政府對土地開發(fā)的熱情高漲，為了規(guī)避新修正的《土地管理法》征地審批權(quán)上升到國務(wù)院層面，一些地方政府把征地范圍化整為零，分批上報(bào)上級政府審批，繞過法律規(guī)定繼續(xù)巧用各種名目圈地。

2000年以前中國城市土地市場機(jī)制的作用并不強(qiáng)，行政劃撥仍是最主要的供地方式。即使是有償出讓，市場中95%以上的土地也是以協(xié)議方式出讓。直到2001年國務(wù)院頒布《關(guān)于加強(qiáng)國有土地資產(chǎn)管理的通知》，要求嚴(yán)格執(zhí)行國有土地有償使用制度，地方政府才開始真正執(zhí)行有償出讓土地使用權(quán)制度，土地有償出讓率開始大幅提高。地方政府的供地方式逐漸從行政劃撥轉(zhuǎn)化為有償出讓，盡管是協(xié)議方式出讓為主，有償出讓土地所獲得的收益遠(yuǎn)比無償劃撥土地收益高得多，土地的價(jià)值漸漸顯現(xiàn)。

土地財(cái)政應(yīng)運(yùn)而生

地方政府真正從“借地生財(cái)”到依賴土地財(cái)政的轉(zhuǎn)折點(diǎn)是2002年。從趨勢圖上來看，2002年—2003年土地出讓成交收入相當(dāng)于地方一般預(yù)算的比例有了大幅提升，并從此一路高歌猛進(jìn)。從這一數(shù)據(jù)來看，說分稅制導(dǎo)致地方政府轉(zhuǎn)向土地財(cái)政是站不住腳的。分稅制始于1994年，雖然1992年—1994年土地出讓成交收入相當(dāng)于地方一般預(yù)算的比例一度高企，形成了中國第一次房地產(chǎn)小高潮，但隨著1993年海南樓市泡沫崩潰，房地產(chǎn)進(jìn)入低谷，后來近10年該比例都不高。拉開土地財(cái)政序幕的是2002年，當(dāng)時(shí)發(fā)生了最嚴(yán)重的一次“圈地運(yùn)動”。

第三輪“圈地運(yùn)動”（2002－2003）

2002年以后，土地市場機(jī)制逐漸健全，土地使用權(quán)的市場價(jià)格得到充分體現(xiàn)。一些地方政府不僅越來越依賴出讓土地使用權(quán)的收入來維持城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，還將其作為地方財(cái)政收入的主要來源。在增加地方財(cái)政收入的誘惑下，地方政府以經(jīng)營城市為名，大肆征用、圈占、開發(fā)農(nóng)村土地，擴(kuò)大城市建設(shè)規(guī)模。據(jù)國土資源部公布的數(shù)字，2003年，全國共清理出各類開發(fā)區(qū)（園區(qū)）6015個，規(guī)劃面積3.51萬平方公里，現(xiàn)已撤銷2426個，整合294個。這僅僅是清理出的違法用地，可以說是第三次“圈地運(yùn)動”的“冰山一角”。第三輪“圈地運(yùn)動”的危害遠(yuǎn)超過前兩次。

三輪“圈地運(yùn)動”下來，耕地資源銳減。為保護(hù)中國耕地資源，中央出臺“最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度”，提出要保住18億畝耕地的紅線不能突破。耕地紅線，是指能夠用于耕種的土地面積總量底線。國土資源部用衛(wèi)星影像動態(tài)監(jiān)察耕地，嚴(yán)懲違法占地。圈地運(yùn)動算是平息下來，土地供應(yīng)數(shù)量受到限制后，地價(jià)的革命又拉開序幕。

2001年國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)國有土地資產(chǎn)管理的通知》使土地供應(yīng)制度由劃撥轉(zhuǎn)向有償使用，而2004年“8.31大限”則把“招拍掛”公開出讓方式推廣到土地市場，協(xié)議出讓土地的方式退出歷史舞臺。為了從源頭上預(yù)防和治理土地出讓中的腐敗行為，2004年3月，國土資源部、監(jiān)察部聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于繼續(xù)開展經(jīng)營性土地使用權(quán)招標(biāo)拍賣掛牌出讓情況執(zhí)法監(jiān)察工作的通知》，規(guī)定在2004年8月31日后，經(jīng)營性土地全面實(shí)施“招拍掛”的公開出讓土地方式，不得再以歷史遺留問題為由采用協(xié)議方式出讓經(jīng)營性土地使用權(quán)。“8·31大限”被輿論認(rèn)為是中國“土地新革命”和“陽光地政”，中國的土地出讓方式從此發(fā)生了翻天覆地的變化，“招拍掛”的土地出讓制度已經(jīng)成為了一種慣例。

從行政劃撥為主的供地方式，到協(xié)議有償出讓土地，再到完全公開市場化的“招拍掛”出讓方式，土地使用權(quán)的價(jià)值在市場經(jīng)濟(jì)中逐漸得到體現(xiàn)。土地使用權(quán)價(jià)格的日益上漲，帶動土地未來預(yù)期收益的貼現(xiàn)值不斷增長。在巨大經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動下，土地財(cái)政運(yùn)營加速發(fā)展，地方政府對土地相關(guān)的稅收和非稅收入的依賴漸漸加深直到欲罷不能。

土地財(cái)政治理艱難

中國的土地有償使用制度主要是學(xué)習(xí)和借鑒中國香港的土地批租制，這種制度安排類似把若干年的地租貼現(xiàn)一次性收取，能迅速聚集財(cái)富，使政府能有充實(shí)的資金投入城市建設(shè)。但香港政府并沒有陷入過度依賴土地財(cái)政的局面，根本原因并非是香港政府沒有參與“分稅制”而保留了財(cái)力，也不是香港的城市建設(shè)支出不大，而是香港政府把土地收益納入基金管理，及時(shí)公開土地收支的相關(guān)信息，接受民主監(jiān)督，杜絕了支出使用的隨意性，打消了政府“借地生財(cái)”獲取短期利益的強(qiáng)烈沖動。公開地方政府土地相關(guān)非稅收入的支出明細(xì)和加強(qiáng)收支監(jiān)管成為了輿論呼吁的治理方向。

針對飽受詬病的對土地財(cái)政的依賴和土地出讓收入“小金庫”等問題，中央政府相繼出臺措施加強(qiáng)監(jiān)管，近年來三令五申要求地方政府將土地出讓收入全額納入預(yù)算管理，奈何地方政府已是泥足深陷，導(dǎo)致相關(guān)政策收效甚微。

早在2001年國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部《關(guān)于深化收支兩條線改革，進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)政管理意見的通知》，就提出預(yù)算外資金深化“收支兩條線”改革，清理和取消“小金庫”，盡管實(shí)行了“收支兩條線”管理，但是實(shí)質(zhì)上只是把收與支分開，并沒有實(shí)現(xiàn)真正意義上的“收支兩條線”，土地出讓收入依然是地方財(cái)政預(yù)算外的“小金庫”。

到2004年，財(cái)政部《關(guān)于加強(qiáng)政府非稅收入管理的通知》，把預(yù)算外資金納入非稅收入管理，明確把土地出讓金收入劃入國有資源有償使用收入范疇，隸屬于非稅收入。文件明確提出政府非稅收入要分步納入財(cái)政預(yù)算，行政事業(yè)性收費(fèi)、政府性基金被點(diǎn)名要納入財(cái)政預(yù)算，而土地出讓金屬于國有資源有償使用收入，可謂“逃過一劫”，仍按預(yù)算外資金管理。

2006年底，國務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于規(guī)范國有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》，規(guī)定從2007年1月1日起，土地出讓收支全額納入地方基金預(yù)算管理。收入全部繳入地方國庫，支出一律通過地方基金預(yù)算從土地出讓收入中予以安排，實(shí)行徹底的“收支兩條線”。在地方國庫中設(shè)立專賬，專門核算土地出讓收入和支出情況，明確要清理地方政府“第二財(cái)政”的“小金庫”。但是2008年，審計(jì)署公布對18個地區(qū)財(cái)政預(yù)算管理進(jìn)行審計(jì)抽查的結(jié)果，抽查的10個省本級、23個市本級和41個縣，2007年有848.26億元非稅收入未納入預(yù)算管理，其中未納入預(yù)算管理的土地出讓收入626.42億元，占上述848.26億元的73.9%，土地出讓收入“體外循環(huán)”機(jī)制難以改變。

2009年，五部門發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地出讓收支管理的通知》，要求土地出讓收入要不折不扣地全額納入地方基金預(yù)算管理。土地出讓收入要求及時(shí)足額征收，嚴(yán)格執(zhí)行1 0個工作日劃轉(zhuǎn)地方國庫的規(guī)定。

2010年財(cái)政部下發(fā)《政府性基金管理暫行辦法》，對包括土地出讓金在內(nèi)的政府性基金進(jìn)行全面預(yù)算監(jiān)管，并納入政府預(yù)決算，受本級人大監(jiān)督。在政策一再重申下，土地出讓金收入與支出的具體數(shù)據(jù)才公之于眾，接受人大和公眾的監(jiān)督。

本文為“土地財(cái)政：戒不掉的鴉片”的一部分，原文其他部分已經(jīng)以原題發(fā)表于2011年12月10日出版的《證券市場周刊》。本文僅為個人觀點(diǎn)，不代表任何機(jī)構(gòu)