交通部與民初的電政革新述評

摘要：交通部在民國初年致力于電政革新事業，其舉措之一是推行電政國有。電政國有是交通部在電政方面的指導思想，交通部也做了不少的工作，然而由于當時中國處于列強的環伺之下，各個列強之間在該問題上由于利益一致，對北洋政府均采取推延無賴政策，而北洋政府又沒有勇氣采取斷然措施，以至于它的既定政策難以貫徹。舉措之二是提升服務。交通部在服務領域的努力一是嚴格保障軍需，軍需在民初的電政經營中占有最重要的地位，這也是電政的性質所決定；二是改良電政設施以利民用，由于當時民生凋敝，各種不法行為較多。舉措之三是強化管理。交通部強化管理表現之一是現代會計的初步建立，二是完善章程，三是協調上下級關系。上述之外，還值得提及的是致力于加入國際電氣聯合會。由于當時政治局面紛紛擾擾，交通部內部也是內耗連連，截至民國五年（1916）時，北洋政府并沒有能夠加入該協會。總之，交通部在電政領域的革新舉措，極大地推動了民初我國郵電事業的近代化。其中所存在的問題，在今天依舊頗多借鑒意義和價值。

關鍵詞：交通部；電政事業；民國初年

中圖分類號：K23 文獻標識碼：A 文章編號：16738268（2012）03009306

近些年來我國郵政史研究取得了長足的發展[15]，這主要體現在一些具體問題比之過去要清晰了許多，史實重建成績斐然。至于其所存在的不足，主要是受政治史范式制約，視角相對單一，比如政府行為研究就頗為冷落。有鑒于此，筆者擬以交通部為視點，以民初電政革新為分析對象，提出自己的看法，以推動相關研究走向深入。

一、推行電政國有

電政國有從清朝末年就被提了出來，清政府在全國輿論和南方革命運動高漲的情況下對政府進行了改組，推行“內閣制”，給它的政權蒙上一層現代民主政府的外衣，然而它在骨子里還是極端專制的。清末部分電政，如電報等本為商辦，“查我國電報原始商辦，自一千九百零八年收回部辦后全國電政始統一于中央”[6]530。袁世凱政府上臺后，出于各種因素的考慮，也執行電政國有的政策。以無線電來看，由于當時外國人在華商業勢力的擴展，外國公司等實體私自辦理無線電等也很多，袁世凱政府對此持反對態度。如早在民國元年（1912）十一月，交通部就通令在上海的外國人不得于上海私設無線電，并讓上海電報局總辦唐元湛查明。經唐查明上海有私自設置的無線電兩處：一處設在英國租界，一處設在法國租界。交通部請外交部與英法兩國駐上海領事交涉，英法兩國借口該電臺為試驗之用，只能發射信號五十余英里等理由，表面上與外交部函件來往，暗地里卻推諉百端。最后，交通部沒有辦法，只能認定這兩部電臺為學習電學試驗的用途，不予追究，還煞有介事地表示若不是為著試驗，有私自收發函件的舉動，交通部有權強迫拆除。并為了給自己挽回顏面，將這一事件的“真相”公之于眾[7]。然而，這樣的事情卻還是一直在發生：民國三年（1914）九月上海電局電交通部稱有人報告英租界跑馬廳有英人私設無線電。此后，就私設無線電一事，北洋政府與各列強多次交涉。當時歐戰已經開始，遂西歐各國對之均采取拖延戰術。

盡管存在列強阻力，北洋政府還是盡力推行電政國有政策。“一九一五年即中華民國四年四月十八日奉大總統教令，頒布電氣交通事業章程，施諸實行。該章程第一、第二兩條規定一切有線或無線電報電話應包括在‘電氣交通事業’一語以內。而一切電氣交通事業應統歸國有，歸政府管轄，故無論何人非經中國政府之核準不得在中國領土內設置電氣交通事業?！盵6]5341915年4月26日，當時的交通部又通令全國各省禁阻外國人在中國私自架設無線電[8]。

民國初年阻礙電政國有的列強主要是日本，“查外人在中國設立有線電信以日本為最多，除沿膠濟鐵路設局十四處及沿南滿鐵路設局三十四處外，其在東三省內琿春、延吉兩地如黃溝、東溝、黑頂子、局子街、六道溝、頭道溝等處”[6]531。后來日本人趁著歐洲列強忙于一次世界大戰，利用袁世凱想當皇帝的心理，誘迫北洋政府同意“二十一條”，日本人在華的無線電、電報等實業在中國急速發展，在一戰后的巴黎和會上，中國代表團力求將山東權益收歸國有，其中很重要的就是電政事業，日本人卻堅持不放，引起國人極大憤怒，爆發了“五四運動”。

對于由外國人、經濟實體等私設的無線電機，民初多采取花錢購買的方式予以收回。如北京至南京間由德律風根公司裝設無線電，清末郵傳部就此事與該公司多次接洽，到民國交通部成立后，德律風根公司以中國當時內亂該無線電路效用很大，就索要高額的轉讓費用，由海軍部購買。民國成立后，該線路的北京和南京的無線電機都移交交通部的直屬部門管理。到民國二年（1913），國民黨人為了反對袁世凱發動二次革命，張勛的軍隊進入南京，由于張痛恨外國事物，竟然將南京的那臺無線電機燒毀[9]5960。

總之，電政國有是交通部在電政方面的指導思想，交通部也做了不少工作，當時中國處于列強的環伺之下，各個列強之間在該問題上由于利益一致，對北洋政府均采取推延無賴政策，而北洋政府又沒有勇氣采取斷然措施，以至于它的既定政策難以貫徹。加之后來袁世凱為了稱帝，喪心病狂地接受日本的二十一條，使日本攫取了相當多的電政方面的特權，雖然二十一條由于國人的強烈反對和其他列強的阻撓，再加上袁世凱的一命嗚呼并不曾真正實施過，然而，它還是深深地打擊了電政國有的政策。

二、提升服務

交通部在服務領域的努力，一是嚴格保障軍需，二是改良電政設施以利民用。

（一）保障軍需

電政中的電信事業對于軍事有很大作用，體現在傳遞軍事情報的快捷及隱蔽等方面，所以北洋政府十分注重利用電信來保障軍需。交通部就此問題多次戒示各地電局，如：“交通部現因中州匪勢猖獗，軍情萬變，所藉以通消息者惟電報是賴；但以查在各處電報局于軍事電報亦多有延攬之處，于軍事上大有妨礙；日前特通飭各處，略稱電局原為軍事，行政之重要機關，司其事者應如何慎重黽勉從公，乃近查各省電局對于軍事要件往往稽延時日，并不隨時拍發，一經查詢，輒藉故推諉種種，弊端不勝枚舉，值此軍事旁午之際各省軍政全賴電報傳遞消息，俾得便利從事。若嚴行取締，未免貽誤軍事，殊非慎重之道；茲特通令各省嚴飭各該電局，一體慎重辦理；此后凡關于軍事要件務即隨時拍發，倘有玩愒等情一經查實定按軍法辦理，以示儆戒?！盵10]同時，對于重要地點，北洋政府還積極添置無線電設備，以傳達消息。如：聞交通部擬于全國各要處添設無線電局，以期消息靈通[11]，由于當時財政吃緊，此事沒有能夠及時辦成。即便如此，對于一些著實重要的地點，還是安置了無線電設置?！皞鬟f消息以無線電為最便。吾國自中央政府于通商口岸江海都會等埠安設無線電后，松滬粵閩間早經互通電信，茲聞中央以便利通信起見于各塞炮臺亦飭安設無線電。業經海陸兩軍部電飭各要塞司令資明，如有未經裝設電機之處，著即妥為籌設。所有經費呈由該管司令部核撥。故現在緊要處所均能與淞滬間互通消息宜矣?！盵12]

由以上可以看出，軍需在民初的電政經營中占有非常重要的地位，這也是電政的性質所決定。

（二）便利民用

軍需之外，交通部還推動電政設施改良以便國人利用。如“蘇州電話局自局長杜道宗接任以來，大加整頓，日前遍發傳單，改良用法以期迅捷用戶稱便，近日又派工匠為各戶察驗添換電料，并發行新刊章程及分類號薄，且聞預計年內尚須裁并分局，推廣線路及籌款，該用雙線等事。杜本電學專門，此后該局日見起色，可操左券”[13]。而同時期的上海華商電車公司也積極添置引擎，以滿足日益增長的需要?！叭A商內地電車公司向來借用電燈公司之引擎，嗣因雙方營業日漸發達，非分設引擎難資得力，故由該公司總理陸伯鴻特向天津電車公司購就引擎一架，計寶洋二萬余兩，即在滬地另建廠屋，設法布置，旋派車務總長前往天津，將該引擎運回?，F聞已由招商局之輪裝運起程，大約一二日間即可到埠如法裝配矣。”[14]同時，該電車公司還積極擴大營業范圍，以方便廣大市民。如：“華商電車公司原擬自滬杭車站南首起接筑軌道至高昌廟以便通行電車?！谌ツ昵镩g鄭前鎮守使任內稟奉核準，嗣因鄭鎮守使遇害，出缺，又與去前陽歷十二月五號夜間肇和軍艦發生變端，該處劃入戒嚴區域，停止接鋪軌道。茲電車公司總理陸伯鴻君以高昌廟地方居民尤多，復稟準楊護軍使，允予通行電車，計徐鋪設鋼軌四百密達，業已決定即日開工鋪設。又聞陸總經理查得老西門至滬杭車站西口系為行旅乘坐火車必由之道，現無電車通行，旅客往來諸多不便，茲擬自車站西口起，經黃家闕路……由民國路以達西門鋪設軌道一千七百廿九米達，所需鋼軌向美國廠家定購，亦已議決，預備進行。”[15]

由于當時民生凋敝，各種不法行為較多，電政中的電車發展遇到的阻力就特別大。當時許多靠下苦力吃飯的人力車夫，因電車的經營搶奪了他們的生存空間，他們便用各種方法進行阻撓。如：“昨有陸仁華將石子拋于南市電車軌道上，阻礙行車，當被總局程師、朱少沂查見，立即拘住送至第一區警署。問明由某茶館內之唐阿答付給小洋一角，囑將石子嵌入軌道，當即傳唐到案，一并解送警廳司法科預審擬究?！盵16]這樣的記載比比皆是，如“南市華商電車公司開車以來，曾經呈請警廳轉知第一區警署查禁不肖之徒將磚石小塊嵌入車軌中以免損壞車輛，不料此風今又發生。本月二號晚間八時有一電車駛至新碼頭地方幾致出軌，坐客大受驚愚。細查軌道內嵌有鐵質螺絲針六七枚”[17]。為了對付日漸猖獗的此類情形，警務部門只得多次發布文告。如：“凇滬第一區警察分署出示云：照得地方設立巡警首以保商民之財產營業，交通為第一要著，近查本分署轄境外灘一帶之電車軌道中有游手玩民及無知劣孩私置鐵器瓦礫各物，一經電車觸動，每致毀傷機紐及震嚇行客等事，似此殊與商業交通大有窒礙，查律載第十五章妨害交通罪第二百十一條損壞電車軌道為危險之行為者處二等至四等有期徒刑，除隨時派警嚴查外，為此出示嚴禁，嗣后如再有前項玩弄行為，定即拘署按律送懲，或傳其家屬到案議處，決不姑寬，以儆效尤而保商民，仰各遵照，毋違特示?！盵18]當然，這樣的文告效果不大，這也是在交通現代化過程中必然出現的社會現象。我們一方面同情人力車夫的悲慘處境，另一方面又不能不認同對此類事情采取打擊措施。引進先進技術的同時去解決先進技術所帶來的矛盾才是最好的辦法。然而，民國初年，國家經濟極度凋敝，在那樣的條件下，交通部既無心顧及人力車夫的生計，也無力去解決他們的實際困難，這是一個時代的悲劇。

三、強化管理

交通部強化管理表現之一是現代會計的初步建立，二是完善章程，三是協調上下級關系。

（一）現代會計的初步運用

民國初年，電政的賬務管理沿襲清朝光緒年間的舊制度，采用“四注清冊”的記賬方式。交通部“沿舊政按年度編制特別會計預算，路、電、郵各機關均照舊例各以其所收供其所支，有余解部，不足則由部撥補”[19]88。后交通部以所轄路、郵、電、航均有特別情形，擬定設立“特別會計總核處”[20]。并且聘請美國專家亞當士于1913年制定了統一的會計制度，這樣，在電政運作中就有了現代會計的初步運用?，F代會計的運用提高了管理水平，有利于電政的盈利。民初除了陜西與內蒙古兩地有虧損外，全國大多數省份處于盈利狀態，這與現代化會計制度的推行分不開。民國元年（1912）到民國五年（1916），電政事業就一直處于盈利狀態[21]。

此外，交通部還于民國二年（1913）九月二日部令公布《電話局會計事務暫行規程》[9]693，用于整理電話局會計及稽核收入支出之方法。同日部令公布《各電報局收支報告暫行規則》[9]699，成為各電局收支報告的統一辦法，凡各區電政管理局、各電報局、其所轄支局及報房均應遵守，所有收支款項不登記者不得任意出入。從財政方面統一步伐，以此來強化中央對地方的管理。

非但如此，從民國二（1913）年起，交通部還開始編制部內各部門的年度財政預算，如《民國二年國家預算交通部所轄四政特別會計修正總說明書》稱：“此次，交通部所管二年度四年特別預算正表及交通部送到四政總預算修正暨電政、航政、路政修正分冊，計營業歲入項下一千五百三十八萬五千五百十八元，較初次原預算數與本部前次覆核數減一百三十八萬零八百二十四元。”[22]

總之，中國在民國初年大量引進西方科學技術和管理政策的時候，作為現代化重要標志的電政管理一馬當先，積極向西方學習，與西方看齊。由于配套制度相對落后，可能在執行這些管理規范的時候不是很順暢，但不可否認的是，這些規范的輸入必然有利于電政的現代化，更為可貴的是，它在社會上樹立了示范作用，讓國人看到它的優越性，從而帶動國民經濟其他方面的現代化。

（二）完善章程

薪費方面，“各電局員司薪水暨局用公費向無劃一辦法”，“自光復以來南方各局則各訂新章，北方各局則沿舊制，既不足以昭統一，亦無以示平允也”[9]209。民國二年（1913），交通部以各電局員司薪水暨局用公費沒有一定的章程為由，制定《各電局員司薪水暨局用公費暫行章程七十一條》，于七月八日部令頒行。

“守時、聽命、精確和一致是現代工業生活的職業道德，其重要性大大超過勤儉和苦干”[23]，因此交通部將統一管理的重點放在人事方面。在《各電局員司薪水暨局用公費暫行章程七十一條》之后，交通部又相繼頒布了諸多章程。如《電生競藝會規則》[9]328：從源頭抓人員的素質，其中包含了許多任用考核辦法，更是從電生開始就培養競爭意識，增強其業務水平，為日后的工作打下良好基礎?！队栃抟坏入妶缶€路暫行辦法》[9]229：敦促對民國二年（1913）所設電政管理局十三區無人巡線的實際問題進行解決，并建立了相應的監督機制?！稛o線電報領班報生服務規則》[9]371：對無線電領班及報生方面作出了規定，對員工的具體業務、工作內容、職責劃分、所擔責任都作出了一一的細化。在人事制度改革中力度最大最徹底的當屬電話員工改革，《電話局雇用電話生暫行章程》[9]383、《電話局女電話生暫行章程》[9]388、《電話生月薪表》[9]387等章程都細致地對員工的業務、技術、晉升、處罰工作年限作出了規定。特別是具有一定鼓勵機制的《電話技術員年度獎金辦法》，原來電話技術員的獎勵原則是根據電報生的章程辦理，即每年度核給帶薪假期一個月。民國三年（1914）起更改此規定，對年中表現優良的電話員生予以獎金鼓勵。在用戶不滿一千號之電話局任事考列甲等者獎金按月薪十分之六發放，考列乙等者獎金按月薪十分之三發放，考列丙等及派局任事不滿六年者不給獎金。此舉極大地調動了員生們的工作積極性，并穩定了人員的流動。

（三）協調上下級關系

辛亥革命的爆發直接沖擊了電政的各級行政系統，全國地方各局基本處于各自為政的狀態。為了盡快恢復秩序，交通部除了將電政局歸并電政司，由司長兼領局長職務外，電政司還分設總務、營業、稽核、籌度、考工、會計六科[24]，并制定《交通部直轄電政機關司員考績規則》[25]。還通過各種政府行為，最后形成了一種慣例，即每次頒布新的章程之前，都會召集各路相關人員開會討論，其中影響較大的為交通會議。如1916年12月5日“交通會議開幕”，議長致開幕詞時說：“從前各界對交通行政頗多誤會，今日始對國人公開，足以讓一般人知曉交通之計劃。”[26]同年12月7號《民國日報》上刊登了《滬人公憤電話局》[27]，反映百姓對電話局的不滿，電政部門即通過會議及時溝通并隨之作出了調整。各個電政機關在會議上也形成了相互協調平時無法解決之事情的慣例，如在1916年12月5日交通會議上，北京電報局局長聯合其他各電報局局長，對辛亥革命以來政軍各界積欠的巨額電費以及無期償還之債務和陸軍軍隊所發之電，要求先交存款而后月底結算，以此來避免拖欠[28]。

當然，交通會議也存在問題，《糾正交通會議》一文就指出，有人提出交通會議應該效仿司法、教育會議那樣聯席討論，如：“鐵路專門人才抉擇電政之利弊，輪機專門人才抉擇郵政之利弊”[29]，如果還按原樣獨立討論，還不如鐵路、電政、郵政、航政四政分開開會討論為好。

盡管交通部在溝通上下級關系上竭盡全力，卻總不能讓人滿意。原因在于：其一，交通部的工作多被動為之，總是在問題出現后才設法補救，以致發生“航垣電話歸商辦后，百弊嚴重，接線生每多誤事”，之后“官廳嚴厲懲罰”[30]。可見其管理重點是“消極防御而不是積極進取，促使營業的發展”[31]。其二，交通部與各個電局的互動厚薄不均，交通部設在北京，因此對直隸、山東、河南、東三省等特別關注，所設電局個數也是成倍增長，至于鞭長莫及的陜西、貴州、西藏等就任其所為。這種管理政策既反映了中央與地方勢力的消長，也說明了“傳統政治重中心而輕邊陲的風氣在這一時期并沒有得到改變”[19]93。

“一個國家的行政管理實行高度的中央集權有助于力量的協調和資源的征用以支持現代化進程”[32]，一個政府部門亦如此，故北洋政府交通部在行政改革中選擇集權并沒有錯，只是它不具備“決定成功的主要因素——團結一致、意志堅定、充分的供給、足夠的權力”[33]。這在某種程度上預示著它與其政府將在殘酷的國家權力爭奪中很快出局。

以上筆者從推行國有、提升服務、強化管理三個方面分析了交通部在民初的革新活動，之外還值得提及的是致力于加入國際電氣聯合會?！懊駠辏?913）聯合會開第四大會于柏林，七月，我國電氣協會呈請交通部委托委員調查萬國電氣聯合會事”，在該呈文中還推舉鄭禮明為代表，交通部在接到這一呈請后，“批復照準委任，并知照駐德代表，同時電氣協會呈工商部，亦批照準”[6]524。鄭氏在參加完該次會議后，給當時的交通部描述了對于聯合會的詳盡看法，認為：“科學進化一日千里，而尤以電學為最。十余年前電氣新發明之物在今日視之已為陳舊，然今日之新發明在十年以后視之亦必作今之視昔之感，此理也，亦勢也。中華民國電學進化遠不如人，今欲勉力追隨勿落人后，必當先熟諳今日電學進化之大勢，然后得登堂入室，以探其奧妙，第欲悉時常之進步，考之書籍則汗牛充棟，既難畢讀，選之報章則東爪西鱗，又難采擇。有電氣聯合會集萬國電學家以研究其新進步，則事半而功倍焉。中國若入該會則平時閱會中之報告，藉以悉電學進步之大勢，與會則親聆萬國電學家之言論，得與之相切相磋，此有益于研究科學者一也”，更為重要的是如能加入該協會可以“省研究之勞，又免受人愚弄”[6]527528。由于當時政治局面紛紛擾擾，交通部內部也是內耗連連，截至民國五年（1916）時，北洋政府都沒有能夠加入該協會。

總之，交通部在電政領域的革新舉措，極大地推動了民初我國郵電事業的近代化，其中所存在的問題，在今天依舊頗多借鑒意義和價值。

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