農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策亟須研究制定

從當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)實(shí)踐看，存在一些值得關(guān)注的問題。一是產(chǎn)權(quán)明晰程度低增大了土地流轉(zhuǎn)的交易成本，影響土地流轉(zhuǎn)效益；二是農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營往往具有多重目標(biāo)，導(dǎo)致土地經(jīng)營規(guī)模不盡合理；三是規(guī)模化經(jīng)營主體的組織形式復(fù)雜，總體上還不完全適應(yīng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的需要；四是國家土地管理政策的某些方面不利于土地合理流轉(zhuǎn)。從全局看，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作處于“八仙過海，各顯神通”的狀態(tài)，亟須中央政府在改變不合理相關(guān)政策的同時(shí)，出臺一個(gè)指導(dǎo)性文件，促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作健康發(fā)展。筆者建議，當(dāng)前在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作中應(yīng)推動或提倡以下事項(xiàng)：

第一，落實(shí)中央關(guān)于農(nóng)村土地承包權(quán)長久不變的改革意見。落實(shí)這項(xiàng)改革意見時(shí)要明確告訴農(nóng)民今后再不調(diào)整土地，并要按照農(nóng)民的意見決定。這項(xiàng)改革將提高農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)強(qiáng)度，有利于延長土地租期，調(diào)動農(nóng)業(yè)大戶的投資積極性。筆者認(rèn)為，“在現(xiàn)有基礎(chǔ)上”實(shí)行土地承包權(quán)長久不變的政策不宜推行。

第二，盡可能鼓勵農(nóng)業(yè)經(jīng)營者之間自主達(dá)成土地流轉(zhuǎn)協(xié)議，避免政府直接干預(yù)。已經(jīng)通過“返租倒包”途徑實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)的地方，應(yīng)注意在土地整理中與原土地承包者達(dá)成補(bǔ)充協(xié)議，明晰相關(guān)權(quán)利。

第三，可要求地方政府確立土地經(jīng)營的最大規(guī)模，避免規(guī)模過大。據(jù)筆者調(diào)查，規(guī)模過大時(shí)一般會發(fā)生“二次承包”，容易引起糾紛。據(jù)筆者粗略測算，在我國糧食主產(chǎn)區(qū)，如果農(nóng)戶的土地經(jīng)營規(guī)模在150畝左右，其人均純收入就可與城市水平看齊或更高。其他農(nóng)作物的生產(chǎn)也會有一個(gè)適度規(guī)模，能夠保證農(nóng)戶的收入可與城市水平比肩。地方政府在確立“適度規(guī)模”時(shí)應(yīng)以這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)。在城市化水平不斷提高的背景下，我國農(nóng)戶的規(guī)模經(jīng)營“適度”標(biāo)準(zhǔn)還會不斷提高，從而要求更大幅度的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。

第四，應(yīng)規(guī)范農(nóng)民專業(yè)合作社在規(guī)模化經(jīng)營中的行為，更好地發(fā)揮合作社推動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的作用。在全部農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)環(huán)節(jié)中，直接田間作業(yè)的環(huán)節(jié)應(yīng)以家庭經(jīng)營為基礎(chǔ)，不支持合作社進(jìn)入直接田間作業(yè)環(huán)節(jié)，更不支持合作社圈占大量土地搞田間雇工經(jīng)營或“二次發(fā)包”土地。合作社業(yè)務(wù)應(yīng)集中于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料和農(nóng)產(chǎn)品流通領(lǐng)域及田間生產(chǎn)的服務(wù)領(lǐng)域。

第五，應(yīng)提倡進(jìn)入農(nóng)業(yè)的“城市資本”做大流通商、大加工商，而不是做“大農(nóng)場主”。“城市資本”可以建立一定規(guī)模的“示范基地”，但在一定期限以后應(yīng)將“示范基地”轉(zhuǎn)化為適度規(guī)模的家庭農(nóng)場。從筆者的調(diào)查看，成功的農(nóng)業(yè)投資者大多采用這種經(jīng)營方式。要堅(jiān)決杜絕“城市資本”圈占土地搞非農(nóng)經(jīng)營活動。

第六，先行在從事田間生產(chǎn)的獨(dú)立農(nóng)戶中間開展“注冊農(nóng)戶”制度試點(diǎn)，并將其作為財(cái)政支農(nóng)的主要對象，以鞏固我國農(nóng)村家庭土地承包經(jīng)營這一基本制度。在此基礎(chǔ)上逐步擴(kuò)大“注冊農(nóng)戶”試點(diǎn)范圍，在政策上鼓勵“注冊農(nóng)戶”實(shí)行規(guī)模經(jīng)營，最終建立統(tǒng)一的“注冊農(nóng)業(yè)經(jīng)營者制度”，形成以此制度為核心的土地流轉(zhuǎn)政策體系。

作者系中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所宏觀經(jīng)濟(jì)研究室主任