環(huán)境公平問題與社會管理創(chuàng)新

關(guān)鍵詞： 環(huán)境公平；社會公平；環(huán)境風(fēng)險；社會管理創(chuàng)新

摘 要： 轉(zhuǎn)型加速期的中國，環(huán)境公平日益成為帶有普遍性和敏感性的重大社會問題。日趨嚴重的地區(qū)和群體間的環(huán)境不公，加大了區(qū)域環(huán)境風(fēng)險，威脅國家的環(huán)境安全，加劇了社會不公，危及社會的和諧穩(wěn)定與可持續(xù)發(fā)展，成為我國社會管理面臨的嚴峻挑戰(zhàn)和重要議題。加強以環(huán)境保護為主要內(nèi)容的社會管理創(chuàng)新，構(gòu)建和完善環(huán)境基本公共服務(wù)體系、環(huán)境利益整合機制以及多元化的環(huán)境保護社會調(diào)控與參與機制，是促進和實現(xiàn)環(huán)境公平的重要路徑。

中圖分類號： C914；C916 文獻標(biāo)志碼： A 文章編號： 1001

由于這一概念的提出為人們提供了一個認識和解決環(huán)境問題的新視角，因而在世界范圍內(nèi)得以迅速傳播，成為人們關(guān)注的一個新的研究話題。與中國經(jīng)濟社會的快速發(fā)展相伴生的日趨嚴峻的環(huán)境問題，以及環(huán)境問題在不同地區(qū)和人群之間所呈現(xiàn)出的巨大差異，使得環(huán)境公平問題日益成為一個與人們的利益休戚相關(guān)、帶有普遍性和敏感性的重大社會問題。近年來，已經(jīng)有學(xué)者指出了環(huán)境公平研究的社會學(xué)意義，[1]對環(huán)境公平的概念、內(nèi)涵、分類及其與當(dāng)今中國社會發(fā)展的關(guān)系進行了探討。但大都集中于對環(huán)境公平概念及問題本身的學(xué)理分析。本文從轉(zhuǎn)型期中國環(huán)境問題及其管理的現(xiàn)實出發(fā)，從環(huán)境與社會關(guān)系的視角來剖析轉(zhuǎn)型加速期中國環(huán)境公平問題的表現(xiàn)及其對中國環(huán)境與社會發(fā)展構(gòu)成的影響，提出通過社會管理創(chuàng)新促進和實現(xiàn)環(huán)境公平的相關(guān)對策。

一、環(huán)境公平：社會管理的重要議題

近年來，我國各類環(huán)境事件呈現(xiàn)加速爆發(fā)態(tài)勢。來自全國環(huán)境統(tǒng)計公報，2010年1-11月國家環(huán)保部受理舉報的環(huán)境污染事件1469件，接報并處置的突發(fā)環(huán)境事件149起，其中比較重大的43起。數(shù)據(jù)來源參見2010年全國環(huán)境統(tǒng)計公報，http：//zls.mep.gov.cn.2010-2011年相繼發(fā)生了江蘇大豐、四川隆昌、湖南嘉禾、甘肅瓜州、湖北崇陽、安徽懷寧、浙江德清、廣東紫金、上海康橋等十幾起血鉛中毒事件，數(shù)千人受到影響。重大環(huán)境事件的頻發(fā)，不僅加劇了區(qū)域環(huán)境狀況的惡化，同時也威脅到周邊及沿線地區(qū)群眾正常的生產(chǎn)、生活秩序和生命健康與財產(chǎn)安全，引發(fā)加害方與受害方之間的社會矛盾和社會沖突，成為危及社會穩(wěn)定與和諧的重要因素。

環(huán)境公平就是指在環(huán)境資源的使用和保護上所有社會成員一律平等，亦即享有同等的權(quán)利，也負有同等的義務(wù)。[2]14綜觀各類突發(fā)環(huán)境事件的處理過程，人們對于環(huán)境公平的訴求日趨強烈，其訴求體現(xiàn)在：一是所有社會成員的環(huán)境權(quán)利都應(yīng)當(dāng)有可靠的保障，當(dāng)其環(huán)境權(quán)利受到侵害時，都應(yīng)該能夠得到及時有效的補償；二是所有人從事對環(huán)境有影響的活動時，都應(yīng)該負有防止對環(huán)境的損害并盡力改善環(huán)境的責(zé)任；三是任何違反環(huán)境義務(wù)的行為都應(yīng)該被及時糾正和受到相應(yīng)處罰。但就某一個特定的環(huán)境事件而言，由于事件并非涉及所有社會成員，也并非所有的利益相關(guān)方都承擔(dān)同樣的后果，而是有人受損，有人受益，因此事件中人們對于環(huán)境公正訴求的核心內(nèi)容或者說主要目的往往是保護自身的環(huán)境權(quán)益和利益，維護自身的價值和尊嚴。

社會公平是人類社會發(fā)展的基本價值目標(biāo)，它要求所有社會資源或利益在各個社會群體之間進行公平的分配。環(huán)境資源無疑是社會資源的一種，與之相關(guān)的環(huán)境責(zé)任和環(huán)境利益理應(yīng)按照社會公平的原則加以合理分擔(dān)和分配。由此觀之，環(huán)境公平實際上是社會公平的一個重要組成部分，而對環(huán)境公平的訴求實質(zhì)上是對社會公平訴求的一種具體體現(xiàn)。

社會管理，主要是指政府和社會組織為了實現(xiàn)特定的社會發(fā)展目標(biāo)而采取的政策和行為。而對于社會發(fā)展的目標(biāo)而言至少應(yīng)當(dāng)包括公平、公正和秩序。[4]社會管理一般包含兩個層面的含義：一是技術(shù)層面的社會管理，主要指在諸如環(huán)境生態(tài)、工程、災(zāi)害、社會風(fēng)險等一些項目中，對社會影響進行評估、控制的過程；二是宏觀的社會管理，主要是指各級政府通過法律、行政、財政、稅收等方式對社會生活中的不公平、不穩(wěn)定現(xiàn)象進行干預(yù)，以促進社會公平、公正，消除或減少社會問題，進而避免發(fā)生社會震蕩的政策行為。

社會公平目標(biāo)的實現(xiàn)通常是通過社會管理來付諸實施的。促進社會公平、公正是社會管理的核心價值取向；實現(xiàn)社會公共利益的最大化，保障社會系統(tǒng)協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)和良性運行，保障人民的福祉隨著經(jīng)濟的發(fā)展而不斷發(fā)展是社會管理的主要目標(biāo)；通過促進環(huán)境公平，緩解和解決環(huán)境問題是社會管理的題中之義。因為環(huán)境公平問題，是社會公平問題在環(huán)境問題中的體現(xiàn)。它所反映的不僅僅是人與自然之間關(guān)系，更是人與人、人與社會之間的關(guān)系。如果不將環(huán)境問題與社會公平的實現(xiàn)聯(lián)系起來，就很難從根本上得到解決；而環(huán)境公平問題得不到有效的解決，就難以實現(xiàn)真正意義上的社會公平，達到社會管理的目的。

二、轉(zhuǎn)型加速期中國環(huán)境公平問題的社會具象與社會危害

轉(zhuǎn)型加速期各類突發(fā)環(huán)境事件中顯現(xiàn)出的環(huán)境公平問題只是當(dāng)前中國環(huán)境公平問題的一個縮影，更廣泛的環(huán)境公平問題還存在于不同的地區(qū)和不同的人群之間。從最一般的意義上講，環(huán)境公平問題可以區(qū)分為代內(nèi)公平與代際公平兩大類型。代內(nèi)公平是指不同地域（包含國內(nèi)和國際兩個層面）和不同人群之間的公平；代際公平是指當(dāng)代人與后代人之間的公平，也可以看作特殊意義上不同群體之間的公平。鑒于本研究的主題，本文將主要從社會意義上探討轉(zhuǎn)型加速期這一特定的歷史時期存在于中國國內(nèi)不同區(qū)域和人群間的環(huán)境公平問題，關(guān)注的重點是當(dāng)前整個中國社會中保障個人或群體應(yīng)得環(huán)境權(quán)益的重要性。中國的改革開放取得了巨大成就，但粗放型的經(jīng)濟增長模式也使中國的生態(tài)、資源和環(huán)境為之付出了沉重的代價。中國在人均GDP 400～1000美元的條件下，出現(xiàn)了發(fā)達國家3000～10000美元期間出現(xiàn)的嚴重環(huán)境污染。[5]6而比這更可怕的是，在環(huán)境與發(fā)展成果的共享與資源環(huán)境代價的共擔(dān)方面出現(xiàn)了嚴重的不均衡，即環(huán)境公平問題。

其一是城鄉(xiāng)之間的環(huán)境公平問題。近年來，伴隨著國家環(huán)境保護政策的施行和環(huán)境保護力度的加大，城市的環(huán)境狀況在整體上已經(jīng)有所改善，而農(nóng)村的環(huán)境污染和生態(tài)破壞卻愈演愈烈。在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下，由于城鄉(xiāng)環(huán)境公共服務(wù)供給嚴重失衡，農(nóng)村環(huán)境保護公共物品供給極為短缺，由此造成的環(huán)境公平問題成為農(nóng)村生態(tài)環(huán)境惡化的一個重要原因。20世紀(jì)80年代以來，面對日益嚴重的環(huán)境政府采取了一系列政策和措施對城市環(huán)境進行整治，并取得了顯著成效，但在某種程度上卻是以犧牲農(nóng)村環(huán)境為代價的。“十一五”之前，國家環(huán)境污染防治方面的投資幾乎全部投放到了工業(yè)和城市。“十一五”期間中央財政首次設(shè)立農(nóng)村環(huán)保專項資金，2008年至2010年共安排資金40億元，而同期全口徑中央環(huán)保投資達1564億元。“十一五”期間全社會環(huán)境污染治理投資總額達到2.16萬億元，數(shù)據(jù)來源參見2006～2010年全國環(huán)境統(tǒng)計公報，http：//zls.mep.gov.cn.但這筆巨大的投資全部用于城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、工業(yè)污染源治理以及建設(shè)項目“三同時”工作，農(nóng)村的環(huán)保投資為零。在投資差異如此懸殊的情況下，城市通過截污改善了水質(zhì)，通過工業(yè)轉(zhuǎn)產(chǎn)改善了空氣質(zhì)量，通過簡單填埋垃圾改善了生活環(huán)境，而農(nóng)村承接了城市在產(chǎn)業(yè)升級換代和環(huán)境整治過程中淘汰下來的大批落后的、污染嚴重的工業(yè)項目和生產(chǎn)設(shè)施，不加處理直接排放到流經(jīng)農(nóng)村河流的工業(yè)廢水，以及大量“下鄉(xiāng)”的各類城市廢棄物和垃圾，出現(xiàn)了嚴重的環(huán)境污染。

其二是發(fā)達地區(qū)和欠發(fā)達地區(qū)的環(huán)境公平問題。中國幅員遼闊，沿海和內(nèi)陸地區(qū)在地理條件、經(jīng)濟基礎(chǔ)以及文化傳統(tǒng)等方面都存在巨大的差異。西部地區(qū)資源能源儲藏豐富，低附加值的資源開發(fā)、粗加工型產(chǎn)業(yè)主要布局于此，東部沿海地區(qū)則擁有人才技術(shù)優(yōu)勢和得天獨厚的交通便利，是高附加值的資源深加工、制成品產(chǎn)業(yè)的集中地。計劃經(jīng)濟年代，國家對西部原材料初級產(chǎn)品實行統(tǒng)一定價、統(tǒng)一調(diào)撥，而東部經(jīng)加工使產(chǎn)品升值，價格抬高的工業(yè)品又多返銷西部。這種不合理的價格體系形成了東西部發(fā)展中產(chǎn)成品制售的“剪刀差”，不僅擠占了西部產(chǎn)業(yè)的利潤，犧牲了西部地區(qū)的經(jīng)濟利益，造成東西部經(jīng)濟發(fā)展的不平衡，也使西部地區(qū)由于經(jīng)濟發(fā)展一直處于較低水平而無力恢復(fù)和治理長期的森林和礦產(chǎn)開發(fā)所造成的土地毀棄、水和大氣的污染，嚴重破壞了當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境。改革開放后，為促進東部沿海地區(qū)的優(yōu)先發(fā)展，國家在東部地區(qū)實施了大量經(jīng)濟優(yōu)惠政策，進一步拉大了東西部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的差距。由于缺乏合理的生態(tài)補償機制，幾十年來，資源富集但欠發(fā)達的西部地區(qū)源源不斷地將資源輸送到東部發(fā)達地區(qū)，而已經(jīng)積累了發(fā)展力量的東部地區(qū)卻沒有給予這些不發(fā)達地區(qū)以足夠的補償。[5]7更有甚者，有些企業(yè)還打著支援西部開發(fā)的名義，將淘汰的機器設(shè)備和高耗能、高污染的工業(yè)項目由東部向西部轉(zhuǎn)移，轉(zhuǎn)嫁環(huán)境風(fēng)險和危機。當(dāng)代中國發(fā)達地區(qū)和欠發(fā)達地區(qū)對于資源收益占有的不公平以及環(huán)境保護負擔(dān)的不平等，已經(jīng)成為一個愈益嚴重的區(qū)域間的社會公平問題。

其三是群體間的環(huán)境公平問題。從某種意義上說，這是城鄉(xiāng)與區(qū)域之間環(huán)境公平問題的一種延伸。改革開放后，國家出臺了相關(guān)政策鼓勵一部分人和一部分地區(qū)先富起來，再加上通過產(chǎn)品價格體系的剪刀差和工人的低工資積累起來的巨大的國有資產(chǎn)流失，在造成城鄉(xiāng)與區(qū)域之間收入差距拉大的同時，也不斷加大了社會群體之間的收入差距，形成了中國社會越來越嚴重的貧富兩極分化。其程度可以從兩組數(shù)據(jù)窺見一斑：一組是據(jù)《2011胡潤財富報告》白皮書顯示，目前中國大陸千萬富豪人數(shù)為96萬人，億萬富豪有6萬人；另一組是由國家財政部有關(guān)負責(zé)人提供的數(shù)據(jù)，2011年國家實行經(jīng)修改的新稅法后，全國納稅人數(shù)從（月收入在2 000元以上的）8400萬人減少至（月收入在3 500元以上的）2400萬人（即13.4億總?cè)丝谥谐^13億人的月收入在3500元以下）。巨大的收入差距在環(huán)境問題上最直接的反映是加劇了貧富人群之間的環(huán)境不公平。由于財富最終是來源于對自然資源和社會資源的轉(zhuǎn)化，因此對于富裕人群而言，與貧困人群相比無疑其人均資源消耗量更大、人均排放的污染物更多。換言之，富人比窮人對環(huán)境造成的壓力更大，但卻占有更多的環(huán)境收益。而當(dāng)環(huán)境遭受破壞時，富人也比窮人更有條件來規(guī)避環(huán)境風(fēng)險。例如在一些資源省區(qū)，由于毫無計劃和節(jié)制的開采，已造成地貌和水系的嚴重破壞，為此從開采資源中積累了大量財富的富人們，紛紛選擇向海外和國內(nèi)生態(tài)環(huán)境好的城市移民。而對于當(dāng)?shù)囟鄶?shù)老百姓而言不僅無法從資源開發(fā)中受益，反而受累于因過度開發(fā)導(dǎo)致的各種生態(tài)災(zāi)難，變得越加貧困，根本無力選擇生活環(huán)境和應(yīng)對因污染而帶來的健康損害，而只能成為環(huán)境惡化的直接受害者，甚至淪為環(huán)境難民。

正是由于某些地區(qū)的先富犧牲了其他地區(qū)的環(huán)境，某些人的先富犧牲了多數(shù)人的環(huán)境，造成了日益嚴重的環(huán)境公平問題，而這一問題與中國當(dāng)前快速的工業(yè)化、城市化進程、不斷增大的人口與就業(yè)壓力、資源短缺和貧富差距相互交織、相互作用、相互制約，累積成了嚴峻的社會難題，給中國的可持續(xù)發(fā)展與和諧社會建設(shè)帶來極大的威脅。

一方面，環(huán)境不公加大了區(qū)域社會的環(huán)境風(fēng)險，嚴重威脅區(qū)域社會和國家的生態(tài)環(huán)境安全。西部地區(qū)是我國大江大河的源頭和生態(tài)環(huán)境的天然屏障，但長期以來對森林和礦產(chǎn)資源的開發(fā)，已使這一天然屏障變得十分脆弱。然而，為了盡快脫貧致富，縮小與東部地區(qū)的差距，在國家公平分配資源利益政策機制尚不完善抑或缺失的情況下，強烈的發(fā)展沖動與發(fā)展能力的不足使西部地區(qū)迄今一直仍在延續(xù)依賴能源、土地、勞動力和資本等生產(chǎn)要素的投入謀求GDP快速增長這一粗放的發(fā)展模式。2011年西部一些地區(qū)的GDP增速全國領(lǐng)先，而其大部分產(chǎn)業(yè)仍局限在能源、基礎(chǔ)原材料、有色金屬加工等行業(yè)，并且出于節(jié)約成本的考慮，不少企業(yè)還將大量的工業(yè)廢水直接排放到江河中污染水體。這一狀況無疑會讓原本就已極其脆弱的生態(tài)環(huán)境變得雪上加霜，同時也危害了中下游地區(qū)的水環(huán)境。同樣，在農(nóng)村，由于受技術(shù)、資本以及有限發(fā)展方式等方面的制約，為解決溫飽和改變貧困，人們往往采取竭澤而漁的生產(chǎn)方式，通過不合理的增加復(fù)種指數(shù)，過度灌溉以及大量使用化肥、農(nóng)藥和塑料地膜等方法來提高糧食產(chǎn)量，而這種掠奪式、粗放式經(jīng)營的惡果是導(dǎo)致農(nóng)村出現(xiàn)了嚴重的地力衰竭、水源污染和生態(tài)退化。此外，污染從發(fā)達地區(qū)向欠發(fā)達地區(qū)、從大城市向中小城市和農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移，使得一些原本引人注目的環(huán)境問題（如大城市的、集中的、高強度的污染）變得分散和“緩和”，但卻使真正解決這些問題變得更加困難。因為有些污染物質(zhì)在中小城市、在鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村，在不發(fā)達的偏遠地區(qū)的擴散不會引起像原先（中心城市）那樣強烈的反應(yīng)，甚至都不一定能監(jiān)測到位，由此使得有害污染物以更為隱蔽的方式得以積累，也意味著環(huán)境污染的深度、廣度、累積的環(huán)境風(fēng)險度及其治理的成本與難度都大大增加。

另一方面，環(huán)境不公加劇了社會不公，嚴重影響社會的穩(wěn)定與和諧。據(jù)環(huán)保部門的統(tǒng)計，近年來全國各地因環(huán)境污染導(dǎo)致的群體事件的數(shù)量正在以年均約30%的速度遞增，數(shù)據(jù)來源參見2006～2010年全國環(huán)境統(tǒng)計公報，http：//zls.mep.gov.cn.并且事件的規(guī)模化和對抗性程度也日益增強，成為群體間社會矛盾和社會沖突新的誘發(fā)因素。2005年4月發(fā)生在浙江東陽市畫水鎮(zhèn)由農(nóng)民對化工企業(yè)污染進行抗議引發(fā)的環(huán)境沖突事件便是其中一個典型的案例。在原本“歌山畫水”風(fēng)景秀麗的畫水鎮(zhèn)，由于十幾家化工企業(yè)的入駐嚴重污染了當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境并威脅到村民的生活和健康，在連年上訪卻長期得不到解決的情況下，引發(fā)了當(dāng)?shù)卮迕瘛斑€我土地，我要生存；還我土地，我要健康；還我土地，我要子孫；還我土地，我要吃飯；還我土地，我要環(huán)境”的抗議活動。當(dāng)?shù)卣畡佑冒儆嗯_車輛和千余名警察拆除農(nóng)民們?yōu)榈种莆廴径罱ǘ嗳盏恼嫉乐衽铮c迅速聚集起來的兩萬多民眾發(fā)生了沖突，不僅造成多人受傷、多輛汽車被毀，而且還嚴重傷害了當(dāng)?shù)氐墓倜衽c警民關(guān)系。[6]類似的大規(guī)模的環(huán)境群體性抗議事件在城市也屢有發(fā)生，如上海市民抗議建設(shè)磁懸浮事件、北京、南京、廣州等地的垃圾焚燒群體性事件等。綜觀近年來頻發(fā)的環(huán)境群體性事件，無論是農(nóng)民對化工企業(yè)污染河流和空氣的抗議，還是市民對一些項目的建設(shè)可能帶來的環(huán)境污染和環(huán)境風(fēng)險的申訴，事件參與的主體大都為普通民眾抑或社會弱勢群體，他們在極少占有環(huán)境、社會和行政資源的情況下，為了減輕環(huán)境污染的受害程度或防止新的受害狀況發(fā)生，常常通過集體行動，采用重復(fù)上訪、圍堵工廠、堵塞交通、沖擊行政機關(guān)等極端的方式來給相關(guān)企業(yè)和政府部門施壓，以求得問題的盡快解決。而由于事件中參與主體目標(biāo)的合法性與行為的非法性交織，加之參與人員的訴求往往不僅包括干凈的水、清潔的空氣，還涉及企業(yè)征地補償、人身損害賠償、參與環(huán)境治理等諸多方面，加大了問題的復(fù)雜性和問題處理的周期；而問題解決的遲緩、信息反饋渠道的不暢又會反過來導(dǎo)致事態(tài)的蔓延和擴大，誘發(fā)更大規(guī)模的對抗性乃至破壞性行動和更深層次的信任危機與社會沖突，如此惡性循環(huán)，對正常的社會秩序和政府部門的公信力形成很大的沖擊和挑戰(zhàn)，也給社會的安全與穩(wěn)定帶來嚴重的威脅。

三、以社會管理創(chuàng)新促進環(huán)境公平的關(guān)鍵著力點

追求公平是社會可持續(xù)發(fā)展的主旨，促進社會公平、應(yīng)對社會風(fēng)險、維護社會穩(wěn)定是社會管理的根本目的所在。不斷加劇的環(huán)境不公，不僅拉開了不同地區(qū)、不同社會群體之間的環(huán)境差距，也導(dǎo)致了人與人之間社會關(guān)系的緊張與疏離；不僅危及生態(tài)環(huán)境安全，也危及社會和諧與可持續(xù)發(fā)展，從而對中國當(dāng)前的社會管理模式提出了嚴峻的挑戰(zhàn)。可持續(xù)發(fā)展源于環(huán)境保護，保護環(huán)境就是在更廣泛的層面上促進社會公平。為此，只有加強以環(huán)境保護為主要內(nèi)容的社會管理創(chuàng)新，以社會管理水平的提升促進環(huán)境保護水平的提升，以完善的社會管理體制機制促進實現(xiàn)社會的環(huán)境公平，才能真正有效地抵御日益增大的環(huán)境風(fēng)險，最大程度上消除環(huán)境不公，保障社會的環(huán)境安全，推動社會的可持續(xù)發(fā)展。當(dāng)前，以社會管理創(chuàng)新促進環(huán)境公平，應(yīng)重點把握好以下幾個關(guān)鍵的著力點。

1. 構(gòu)建和完善環(huán)境基本公共服務(wù)體系，提高環(huán)境基本公共服務(wù)的整體水平

環(huán)境基本公共服務(wù)體系的完善和整體水平的提升，是環(huán)境保護社會管理創(chuàng)新的起點和重要支撐。所謂環(huán)境基本公共服務(wù)，是指建立在一定社會共識基礎(chǔ)上由政府提供的，在一定的發(fā)展階段保障公眾生存和發(fā)展等基本環(huán)境權(quán)益的最核心、最基礎(chǔ)的公共服務(wù)。[7]就中國現(xiàn)階段而言，國務(wù)院副總理李克強在第七次全國環(huán)境保護大會上指出，基本的環(huán)境質(zhì)量、不損害群眾健康的環(huán)境質(zhì)量是一種公共產(chǎn)品，是一條底線，是政府應(yīng)當(dāng)確保提供的環(huán)境基本公共服務(wù)。我國環(huán)境基本公共服務(wù)長期投入不足，供給模式單一，供應(yīng)總量和覆蓋面偏低，尤其在農(nóng)村和一些偏遠地區(qū)歷史欠賬較多，明顯滯后于人民群眾對良好環(huán)境公共產(chǎn)品和服務(wù)的需求，環(huán)境問題已經(jīng)日益成為影響國計民生、加劇社會不公的一個突出因素。2011年中國財政收入已達到10.37萬億元，人均GDP達到5450美元，按世界銀行的分類標(biāo)準(zhǔn)，已跨入中等偏上收入水平。步入了中上收入國家行列，就要求政府能夠及時將環(huán)境保護納入基本公共服務(wù)體系，不斷增加環(huán)境保護公共服務(wù)總量、提高環(huán)境保護公共服務(wù)質(zhì)量、擴大環(huán)境保護公共服務(wù)覆蓋面，以回應(yīng)人民群眾對環(huán)境保護公共需求出現(xiàn)的總量上升、質(zhì)量提高、需求多元的新特點、新情況、新要求。

構(gòu)建與當(dāng)前發(fā)展階段相適應(yīng)的環(huán)境基本公共服務(wù)體系，以提升環(huán)境基本公共服務(wù)的整體水平，需要從中國的基本國情出發(fā)，以社會對環(huán)境保護的公共需求為導(dǎo)向，以增進全社會整體的環(huán)境福利為目標(biāo)，以需求與可能相結(jié)合，盡力而為與量力而相統(tǒng)一為原則，明確政府提供環(huán)境基本公共服務(wù)的主體責(zé)任和主導(dǎo)地位，加強政府對環(huán)境基本公共服務(wù)體系的頂層設(shè)計，不斷提升政府環(huán)境基本公共服務(wù)的供給能力。為此，在理念上，應(yīng)著力實現(xiàn)從環(huán)境管理向環(huán)境服務(wù)的轉(zhuǎn)變，將保護環(huán)境與發(fā)展民生有機結(jié)合，并不斷融入服務(wù)型政府建設(shè)之中。在宏觀思路上，應(yīng)以國家的立法和行政干預(yù)為手段，制定、完善和實施一系列有利于保護環(huán)境的法律法規(guī)、規(guī)章制度、宏觀經(jīng)濟和公共服務(wù)政策，加大環(huán)境基本公共服務(wù)的投入，加快構(gòu)建覆蓋全民的、普惠型的環(huán)境基本公共服務(wù)體系，從而使人人都能夠享受到環(huán)境保護的社會福利和公共服務(wù)。在具體實踐中，應(yīng)在繼續(xù)做好省市兩級環(huán)境基本公共服務(wù)的同時，加大對基層尤其是農(nóng)村縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境公共服務(wù)的財力和人力投入，以縣級環(huán)境基本公共服務(wù)能力建設(shè)為重點，全面推進其監(jiān)測、監(jiān)察、宣教、信息等環(huán)境保護能力標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，確保縣縣具備污水處理、垃圾處置等環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施和享有消除環(huán)境污染的基礎(chǔ)性服務(wù)；縣縣具備對環(huán)境質(zhì)量變化進行監(jiān)測評估、對造成水、大氣等環(huán)境質(zhì)量變化的污染行為進行監(jiān)管的能力，以及保障公眾清潔水權(quán)、清潔空氣權(quán)及寧靜權(quán)等生存基本民生性服務(wù)。[7]在補短板、強基層和保基本的基礎(chǔ)上不斷提升環(huán)境基本公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)、總量和水平，從而循序漸進地達到為全體公眾提供環(huán)境健康基本保障型的環(huán)境質(zhì)量。

2. 構(gòu)建和完善環(huán)境利益整合機制，不斷推進環(huán)境保護公共產(chǎn)品和服務(wù)的均衡配置

環(huán)境公平的實質(zhì)是不同社會階層和群體間環(huán)境利益關(guān)系的調(diào)整，換言之，就是在不同的社會階層和群體之間調(diào)整環(huán)境權(quán)利與責(zé)任，使得環(huán)境既得利益集團和群體承擔(dān)相應(yīng)的環(huán)境責(zé)任和義務(wù)，同時使社會弱勢群體的環(huán)境權(quán)利和利益得到維護和保障。目前，我國在資源環(huán)境權(quán)利和義務(wù)的分配上尚存在嚴重不均，突出表現(xiàn)在無論是環(huán)境保護公共產(chǎn)品投入的力度、成本的負擔(dān)，還是環(huán)境公共服務(wù)的供給水平和供給質(zhì)量等方面都存在不協(xié)調(diào)和不平衡。而要促進和實現(xiàn)社會的環(huán)境公平，就需要構(gòu)建一個完善的環(huán)境利益協(xié)調(diào)與整合機制，并通過地區(qū)和階層間環(huán)境利益的協(xié)調(diào)和整合，來不斷促進環(huán)境保護公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的均衡配置，這也是環(huán)境保護社會管理創(chuàng)新的關(guān)鍵和核心內(nèi)容。

在市場經(jīng)濟條件下，作為環(huán)境不公的受益者一方，往往不可能僅僅依靠其自身的覺悟來主動讓渡已經(jīng)擁有的比較充裕的環(huán)境資源和權(quán)利、承擔(dān)更多的環(huán)境責(zé)任，因此，要實現(xiàn)環(huán)境保護公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的均衡化，必須依靠政府的政策、制度和法律法規(guī)的支持和保障。現(xiàn)階段應(yīng)重點做好以下幾方面的工作：一是要加快完善和實施污染付費與受益補償制度。一方面，國家通過強制性地征收環(huán)境稅費、建立環(huán)境基金、實行財政轉(zhuǎn)移支付制度、對生態(tài)脆弱地區(qū)實行特殊稅收政策、安排專項資金對不能達到環(huán)境基本公共服務(wù)水平的地區(qū)予以支持等措施，來解決發(fā)達地區(qū)對欠發(fā)達地區(qū)、城市對農(nóng)村、富裕人群對普通人群的生態(tài)環(huán)境利益的補償；另一方面，運用市場手段讓社會各階層之間進行生態(tài)補償，通過價格機制的調(diào)節(jié)作用，讓生產(chǎn)者自覺推行環(huán)保的生產(chǎn)方式，讓消費者自覺選擇環(huán)保的消費方式。二是要建立以保護生態(tài)環(huán)境為導(dǎo)向的新的政績考核體系。一方面，在現(xiàn)有以經(jīng)濟指標(biāo)為主進行政績考核的基礎(chǔ)上，增加環(huán)境保護與建設(shè)的評價指標(biāo)，對地方空氣質(zhì)量、水質(zhì)、綠化、環(huán)保投入，以及環(huán)保法律法規(guī)的落實情況等工作進行全面考核，以促進地方環(huán)境建設(shè)；[8]另一方面，在強化對各類地區(qū)提供環(huán)境基本公共服務(wù)、增強可持續(xù)發(fā)展能力等方面進行評價的基礎(chǔ)上，還需要充分考慮不同地區(qū)和區(qū)域的主體功能定位，變單純的GDP考核為差別化考核。對限制開發(fā)的農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)，實行農(nóng)業(yè)發(fā)展優(yōu)先和生態(tài)保護優(yōu)先的績效評價，對禁止開發(fā)的重點生態(tài)功能區(qū)，全面評價其自然文化資源原真性和完整性情況，而不再考核這些地區(qū)的生產(chǎn)總值、工業(yè)產(chǎn)值等指標(biāo)，以減少其發(fā)展經(jīng)濟的壓力，防止這些地區(qū)的環(huán)境破壞。三是要推進環(huán)境管理的城鄉(xiāng)和區(qū)域一體化。在環(huán)境監(jiān)管能力建設(shè)、污水處理率等標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)置時，要擯棄現(xiàn)有東中西地區(qū)、城鄉(xiāng)地區(qū)分別設(shè)置不同環(huán)境服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的做法，而實施統(tǒng)一的環(huán)境準(zhǔn)入制度，防止污染企業(yè)向農(nóng)村和不發(fā)達地區(qū)進行污染轉(zhuǎn)移。四是要建立環(huán)境救濟制度。一方面幫助公民在環(huán)境權(quán)利受到損害時能夠獲得及時的法律救濟；另一方面對環(huán)境污染事件中無法得到及時賠償?shù)睦щy受害人群多渠道提供及時的社會救助。

3. 構(gòu)建和完善多元化社會調(diào)控與參與機制，激發(fā)環(huán)境管理創(chuàng)新的社會活力

環(huán)境利益主體及其需求的多元化加劇了社會管理的復(fù)雜性，使得一元化主體的政府社會管理模式面臨巨大的壓力和挑戰(zhàn)。為應(yīng)對這一挑戰(zhàn)，迫切需要在充分發(fā)揮政府作為提供環(huán)境保護公共產(chǎn)品和公共服務(wù)主渠道作用的同時，積極探索政府主導(dǎo)、市場推動和公眾廣泛參與的多元主體相互合作、優(yōu)勢互補的環(huán)境保護社會管理新模式。當(dāng)前，以自愿協(xié)議、公眾參與等制度為基礎(chǔ)的環(huán)境保護社會調(diào)控與參與機制，是中國環(huán)境保護的寶貴力量源泉和社會管理創(chuàng)新的重要路徑選擇。

自愿協(xié)議制度是近年來在西方國家廣泛興起和運用的一種新型的環(huán)境管理方式。它在對企業(yè)實施強制性環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)和措施的同時，倡導(dǎo)和運用具有靈活性、鼓勵性的管理措施和方式，來鼓勵企業(yè)追求一種比現(xiàn)行環(huán)保法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)更高的環(huán)境表現(xiàn)。自愿協(xié)議涉及工業(yè)、交通運輸、建筑業(yè)、商業(yè)、城市公用事業(yè)、農(nóng)業(yè)等諸多領(lǐng)域，有企業(yè)與政府有關(guān)部門商定、企業(yè)與政府和NGO共同商定、企業(yè)與NGO商定以及企業(yè)自行制定等多種形式。[9]該制度在調(diào)動企業(yè)參與環(huán)境保護的自覺性和主動性、降低環(huán)境管理成本等方面已逐漸顯示出優(yōu)越性和生命力。我國以往的環(huán)境管理中也有各級地方政府同企業(yè)簽訂環(huán)境保護責(zé)任書的制度，但這一做法往往帶有比較強的行政命令和強制色彩，較難發(fā)揮企業(yè)的主觀能動性。如何在既有環(huán)境管理制度的基礎(chǔ)上，借鑒發(fā)達國家環(huán)境管理的成功經(jīng)驗，在條件比較成熟的地區(qū)和行業(yè)先行試點、逐步推開自愿協(xié)議制度，以激發(fā)企業(yè)在環(huán)境保護中的潛能，發(fā)揮市場對提供環(huán)境保護公共產(chǎn)品的正向調(diào)控作用，并將其作為對現(xiàn)行環(huán)境管理模式的發(fā)展和補充，是環(huán)境保護社會管理創(chuàng)新值得探索的一個新方向。

環(huán)境公平事關(guān)廣大公眾的切身利益，而導(dǎo)致環(huán)境不公的一個十分重要的原因，恰恰是在社會轉(zhuǎn)型過程中作為利益相關(guān)方的公眾被排斥在了環(huán)境決策和管理的體系之外。為此，只有不斷拓寬公眾參與環(huán)境公共政策和公共管理的渠道，特別是暢通和完善弱勢群體的環(huán)境利益表達渠道和信息反饋機制，充分發(fā)揮公眾在社會管理過程中的主體作用，才能有助于社會管理向更加公正、更加平衡的方向發(fā)展。換言之，公眾的廣泛參與是發(fā)展新型環(huán)境管理機制、促進實現(xiàn)環(huán)境公平的重要途徑。而要實現(xiàn)環(huán)境保護中公眾的廣泛參與，就需要從維護公眾的健康權(quán)、知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)、檢舉權(quán)、參與權(quán)等基本環(huán)境權(quán)益出發(fā)，建立健全鼓勵公眾廣泛參與的環(huán)境決策機制，完善重大環(huán)境決策事項調(diào)查研究、信息公開、專家咨詢、社會聽證和公示等系列制度，在尊重公眾的環(huán)境權(quán)利和實現(xiàn)公眾環(huán)境權(quán)益最大化的過程中，不斷培育公眾參與環(huán)境保護的主體意識，提升公眾參與環(huán)境保護的行動能力和水平，最大程度地激發(fā)公眾參與環(huán)境保護的社會活力。

綜上，只有通過構(gòu)建多元主體共同參與、相互信任、有機合作的環(huán)境保護社會共同體，形成功能互補、良性互動、協(xié)調(diào)運行的環(huán)境保護社會管理新格局，才能真正有效地促進和實現(xiàn)社會的環(huán)境公平，推動中國的環(huán)境保護事業(yè)向著更加公平公正、健康有序的方向發(fā)展。

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責(zé)任編輯：陸廣品