金融資源公平配置的法律保障研究

我國幅員遼闊，各個地區經濟發展水平差異較大。既有經濟發達地區東部地區，也有經濟欠發達的中部地區，還有經濟落后的西部地區。如果無視不同地區的經濟發展情況、經濟的貨幣化程度、資金的供求狀況等宏觀調控微觀基礎方面的客觀差異，在發展模式、發展水平和發展階段存在梯度性差別的不同地區采用同一目標、同一標準、同一措施進行宏觀調控，恐怕難以實現宏觀調控政策制定時的初衷甚至可能事與愿違。

鑒于上述原因，政府在制定金融宏觀調控政策時需要充分考慮各地區的發展差異，根據區域金融的運行情況，采取差異化的金融調控方式與差異化的金融措施，改善目前從表面上看似平等，而實際上并不平等的金融發展外部條件。這樣即有利于各個不同區域經濟的發展，國家經濟整體的進步，也有利于經濟發展梯度的最終消除，實現國家范圍內的經濟均衡發展。實踐中，我國在同一貨幣政策框架下加大了對落后地區的政策扶持力度。如針對西部大開發、振興東北工業基地出臺的金融優惠政策等。這些政策在促進區域經濟協調發展上發揮了積極作用，但總體而言，這些政策的效果有限。實行差異化金融調控僅靠政府政策是無法取得預期效果的，從長計議，差異化金融調控的推行還需法律制度的保障與支持。

構建有利于實施差異化金融調控的法律主體

為了便于差異化金融調控的實施，應該構建相應的權力實施主體。有學者建議，可借鑒二元式中央銀行體制，即在一國國內建立中央和地方兩級中央銀行機構，設在中央的中央銀行是最高決策機關，負責金融政策的制定，設在地方的區域中央銀行作為獨立存在的一級組織，在執行中央銀行決策的同時可以自主地組織管理區域內的金融活動，也有其獨立的權力。美國實行的即是這樣的二元制。在國家一級設立聯邦儲備委員會，相當于中央銀行總行；在地方按照經濟區設立聯邦儲備銀行，聯邦儲備銀行的權力很大，獨立性很強，且自行管理，在執行中央銀行分行的職能的同時可根據所在區域的經濟發展水平，出臺有差別的貨幣政策。

應該說這樣的體系設置確實為差異化金融調控的實施提供了更多的可能性與便利，但考慮到我國的中央集權傳統以及制度推行成本，繼續保持一元式的中央銀行有其合理性，推翻現有制度重建二元式中央銀行體制有很大的難度。比較可行的做法是考慮在一元式中央銀行制度內部進行制度改良。目前我國人民銀行實行的是“總行——大區分行——中心支行——支行”的四級組織體系，這為實行貨幣政策的區域操作提供了有利條件。大區分行即熟悉轄區內經濟與金融發展具體情況，又具備較強的金融政策制定與執行能力，因此可以考慮增強大區支行自主組織和調控本地金融活動的權力，賦予大區支行區域金融調控權。具體而言，中央銀行總行集中行使貨幣發行權、基準利率調節權、信用總量調控權等權限，在制定金融調控政策時充分考慮地域差別，制定有差別的金融調控政策，這種差別體現為中央銀行只就利率、再貼現率、存款準備金率等宏觀調控工具的一般水平及浮動范圍作出規定，具體的選擇權交給大區支行，由大區支行根據自己所在地區的經濟發展情況選擇具體數值。

差異化的金融調控措施的建立與完善

·差異化利率政策的完善

隨著我國利率市場化改革的推進，金融機構的貸款利率正逐步顯示出一定的差異。經過人民銀行1998年、1999年，2004年的金融機構貸款利率浮動幅度的調整，商業銀行、城市信用社貸款利率浮動區間擴大到[0.9，1.7]，農村信用社貸款利率浮動區間擴大到[0.9，2] 。商業銀行、城市信用社在貸款利率的確定上有了更大的自主定價權。出于利益考量，商業銀行、城市信用社在實際進行貸款時，往往會給地處經濟發達地區綜合實力強的企業以低利率優惠，較少地給與地處欠發達地區或落后地區的企業以利率優惠。長期推行上述差異化利率，只會使地區間金融資源配置差距進一步拉大。從縮小地區間金融資源配置差異的角度，我國現行的差異化利率政策有待完善。

為了發展區域經濟，特別是落后地區的地區經濟，發達國家在區域經濟的開發中往往采用有差別的利率政策，各國采用最多的是低利率政策。如法國在20世紀80年代初期為了復興老工業地區經濟，提出“再工業化”計劃，并且專門設立了“再工業化”貸款基金，以優惠的利率發放貸款。對于直接發放給企業的貸款，通常利率為16%，對于間接發放的貸款，利率一般為13～14%，而這種區域性優惠利率約為10%。

借鑒國外經驗，可以考慮在地區間實行差別化的利率政策。一方面提高落后地區商業銀行的存款利率，以吸收更多的社會閑置資金，提高存款利率同時還可以防止中西部地區的資金過度外流。另一方面在落后地區設置一定的貸款優惠利率，降低企業的融資成本，使其與西部企業的經濟效益和承受能力相適應。高存低貸之間的損失可以考慮由國家給與這些地區商業銀行稅收優惠或國家財政補貼來彌補。

·完善已有的差異化存款準備金政策

從2004年4月25日起我國開始實行差別存款準備金率制度。人民銀行將資本充足率低于一定水平的金融機構存款準備金率提高0.5個百分點，執行7.5%的存款準備金率，其他金融機構仍執行7%的準備金率。此即差額存款準備金率制度。在我國，由于相當部分金融機構的歷史包袱問題尚未解決，難以達到最低資本充足率要求，在此情況下，采取差別存款準備金率制度，無疑具有重大意義：一方面有利于完善貨幣政策傳導機制，抑制資本充足率不足且資產質量較差的金融機構盲目擴張貸款；另一方面，通過對金融機構區別對待的正向激勵機制，有利于調動金融機構主要依靠自身力量健全金融治理結構的積極性，督促金融機構逐步達到資本充足率要求，最終實現調控貨幣供應總量和降低金融系統風險的雙重目標。

但是此差別非彼差別。我國已經實行的差額存款準備金率制度的實質是將金融機構適用的存款準備金率與其資本充足率、資產質量狀況等指標掛鉤，金融機構資本充足率越低，不良貸款比率越高，適用的存款準備金率就越高；反之，金融機構資本充足率越高、不良貸款比率越低，適用的存款準備金率就越低。金融機構的資本充足率、不良貸款比率、內控機制狀況、支付能力狀況及可能危害支付系統安全的風險情況等作為確定差別準備金率的主要依據。而本文試圖建立的差別準備金率制度是設想根據發達地區與欠發達地區基礎貨幣供應量的不同實行差異化的存款準備金率。差異化的存款準備金率將有助于增加中西部區域的貨幣供給，緩解當地資金緊缺的現狀。

根據區域發展差異實行差別化的存款準備金政策國際上已經有先例。如1937年美國根據銀行所在地區經濟發展水平的不同確定了差別化的存款準備金率，紐約、芝加哥、圣路易斯的國民銀行存款儲備金率為26%，其他16個較大城市的國民銀行存款儲備金率為20%，剩下不發達地區如阿肯色、俄克拉荷馬、得克薩斯國民銀行存款準備金率為14%。雖然1945年以后美國的法定準備金政策變動頻繁，但依據銀行所在地區不同設置差異化存款準備金的做法卻一直保留下來，顯然這種差異性存款準備金率的確定有利于落后地區經濟的開發，抑制區域金融發展的不平衡。我國可以借鑒美國的經驗，在不同的地區實行有差別的存款準備金率政策。具體而言，“對發達地區的存款準備金率可以規定的相對高一些，欠發達地區可以規定的相對低一些，落后地區最低，甚至考慮對地區性商業銀行、農村信用社等地方性金融機構給與更寬松的政策，以便增加欠發達地區與落后地區的基礎貨幣供應量，縮小因實行統一存款準備金率導致的貨幣供應量差異，使存款準備金真正起到調節地區間資金平衡的作用”。

·差異化的再貼現政策

在我國，再貼現政策也是中央銀行宏觀調控的重要手段。雖然中央銀行通過再貼現手段投放的基礎貨幣數量逐年增加，但近年來欠發達地區和落后地區因再貼現獲得的貨幣量卻沒有明顯變化。央行應充分運用這一手段，實施差異化的再貼現政策，以增加西部地區的可用資金量。

差異化的再貼現政策具體包括以下幾層含義：一是針對不同地區規定不同的再貼現率。由于西部地區的經濟發展水平和金融市場發育程度較低，使得西部地區的票據業務量低于全國平均水平。為了擴大商業銀行的票據業務量，進一步發展西部地區的票據融資，中央銀行可以對來自西部地區的票據以低于全國平均水平的再貼現率進行再貼現，以增加西部地區商業銀行進行票據再貼現的積極性。二是適度放寬落后地區可貼現票據的種類，放寬再貼現條件擴大票據貼現業務，這有助于發揮資金的導向和結構調節功能。三是可以考慮適當增加欠發達地區中小金融機構的再貼現限額。

·差異化的再貸款政策

中央銀行再貸款，是指中央銀行對金融機構發放的貸款，是中央銀行調控基礎貨幣的重要渠道和進行金融調控的傳統政策工具，習慣上稱為再貸款。一般來講，中央銀行貸款增加，是銀根有所放松的信號之一，反之是銀根緊縮的信號。由于地區間經濟發展不平衡，區域間再貸款分布差異較大，再貸款的政策效應在不同地區也呈現出不同的特點。如經濟欠發達地區由于受區域經濟環境的影響，金融機構籌集資金的能力較弱，對人民銀行各類再貸款依賴性較大，人民銀行投入再貸款對推動當地經濟結構調整，滿足“三農”資金需要，改善金融機構經營狀況，化解轄區金融風險，促進地方經濟發展都發揮了積極的作用，但經濟發達地區金融機構吸納資金的能力較強，對再貸款的需求不旺，再貸款政策效應在這些地區表現的不明顯。實施差異化的再貸款政策意指央行可以適當擴大欠發達地區、落后地區的再貸款數量，增加再貸款品種、降低再貸款率、適當延長再貸款期限，以此優化金融資源的區域配置。

需要指出的是為實現金融資源區域配置的均衡與公平，確實有必要建立差異化的金融調控法律制度，但上述制度的建設要保持適度。差異化金融調控制度是對我國統一宏觀調控制度的改良，而不是否認。區域金融機構必須充分貫徹和執行國家的經濟政策，不得過分強調本地區特點而不顧國家利益。

基金項目：遼寧省社科聯2012年度遼寧經濟社會發展立項課題《金融資源公平配置的法律保障研究》。項目編號：2012lslktzifx-08。

（田春雷單位： 遼寧大學法學院； 高瑩單位：北京盈科（沈陽）律師事務所）