我國國民收入分配中政府收支的規模與結構

摘要：我國國民收入初次分配向企業傾斜，勞動者報酬占GDP比重逐步下降，且資本所得要高于勞動所得；再分配向政府傾斜，經過調節后只有政府部門收入的比重是上升的，政府實際收入的規模較大，而居民收入比重呈逐步下降趨勢。我國宏觀稅負呈現上升趨勢，并且由于大量制度外收入的存在使大口徑宏觀稅負上升較快。我國政府職能偏好于資源配置，財政支出具有典型的“重視經濟服務和一般公共服務，忽視社會發展和人力資本投資”的特征。一方面，要深化收入分配改革，尤其應優化財政收支預決算，強化財稅政策對國民收入分配的調節作用，促進國民收入的合理分配；另一方面，應轉變政府職能，合理使用政府收入，優化支出結構，將財政政策著力點偏向分配公平，促進社會福利的最大化。

關鍵詞：國民收入分配；政府收入；居民收入；企業收入；財政收入；預算外收入；制度外收入；宏觀稅負；政府支出；財政支出

中圖分類號：F12437；F810.4 文獻標志碼：A 文章編號：16748131（2012）06003814

一、引言

我國的國民收入分配問題已經成為政府和公眾關注的焦點，改變國民收入分配格局、完善收入分配制度已迫在眉睫。2010年的“十七屆五中全會”和2011年的“兩會”，都將改革國民收入分配格局和縮小收入差距作為政府未來工作的重要內容。2012年政府工作報告提出，要深化收入分配制度改革，抓緊制定收入分配體制改革總體方案。由于國民收入分配問題是個復雜的經濟社會問題，涉及的利益群體較多，且涉及利益重新分配問題，因此也一直是學術界研究的熱點和難點問題。近年來，有關國民收入分配的研究不斷深入，并取得了豐富的研究成果。

目前的研究普遍認為，我國國民收入分配格局不合理。苗苗（2010）指出，我國國民收入分配制度的不合理主要表現為初次分配中非市場因素侵擾市場因素和再分配中政府對初次分配結果的補償性干預制度不足。田衛民（2010）測算了1978—2006年中國國民收入分配的格局，認為1978—1994年政府可支配收入份額總體上是下降的，但1995年以后逐步增長；企業可支配收入份額1983年之后快速增長；居民可支配收入份額在改革開放初期快速增長，但自1984年之后逐步下降。李俊霖（2006）、姜洋（2008）、白重恩等（2009）、常興華等（2009）、趙興羅（2010）等都認為國民收入分配是導致我國目前投資率居高不下，消費需求不足的主要原因，指出在我國當前收入差距日趨加大的格局下，收入分配對消費需求增長的制約越發明顯。

王宏偉，李 平，樊明太：我國國民收入分配中政府收支的規模與結構關于國民收入分配中政府收入的構成有兩種截然不同的觀點：財政部前部長劉仲藜（1999）認為，政府收入必須是政府以管理者或所有者身份參與分配，以法律法規為依據，通過合法方式取得的收入；而制度外收入所謂“制度外收入”，是指沒有合法依據的，通過亂收費、亂罰款、亂攤派等方式籌集的資金。“制度外收入”能否算作政府收入是一個有爭議的問題。是通過非法手段收取的，應該予以取締，不應計入政府收入范圍。但近年來，經濟學界普遍認為，政府制度外收入的客觀存在有其合理性，因為其對地方性公共品的提供發揮了很大作用。也就是說，在制度內財力有限的前提下，地方政府利用制度外收入為地方性公共品的提供籌集了經費。因此，很多學者主張把制度外收入歸入到政府收入之中（孫潭鎮 等，1993；樊綱，1996；夏杰長，2001）。

但是，現有文獻對我國政府制度外收入估算的結果很不一致，對政府收入的總體規模及其占GDP比例的測算也有較大出入。楊斌（1999）計算出1987—1996年制度外收入占GDP的比重平均為8%，非稅收收入占GDP的比重平均為13%。財政部財科所課題組（1998）估計1996年全國財政之外政府部門的收費和集資及制度外的待清理的非稅收收入2 000多億元，為當年財政預算收入的27%以上。高培勇（1999）根據1996年有關數據推算，制度外收入至少要占到GDP的5%，若加上財政收入退庫、債務收入，則當年我國政府收入占GDP的比重大約占到30%左右，其中稅收收入在政府收入中的比重僅為1/3多一點。國家計委綜合司課題組（1999）綜合各種估計認為，當時的制度外收入大約在2 000億～4 500億元之間。王瑋（2001）認為我國制度外收入規模龐大，據保守估計，預算外收入的規模一直保持在預算內收入的50%以上，制度外收入規模大體上也與預算外收入相當。王小魯（2010）測算1992—2008年期間政府財政收入占GDP的比例在12.9%到19.5%，但如果在常規的預算收入之外，再加上政府的社保基金收入、土地出讓金收入、預算外資金收入和其他沒有列入以上項目的地方政府收入，政府財政收入占GDP的比例可能會是從20%上升到40%左右。而據渣打銀行的研究報告估算，2007年中國政府收入占GDP的比重為39%。Stephen Green，中國——被忽視的失衡致因（二），渣打銀行研究報告電子版，2010年1月。

本文將在已有研究成果的基礎上，基于國民收入分配的視角，系統地分析我國政府收入和政府支出的規模與結構，并通過國際比較探討我國政府收支規模與結構存在的問題，進而為優化我國國民收入分配格局提供建議和參考。

二、我國國民收入分配格局及國際比較

三、我國政府收入的規模與結構

1.政府實際收入的測算

根據劉涵等（2008）的觀點，政府參與生產活動的凈成果即增加值，包含了事業行政單位向社會提供非政府服務（甚至提供產品）的直接收入，其中也包含著龐雜的制度外收入。政府再分配收入來自國民經濟核算中的“經常轉移”項目，包括扣除資本轉移外的所有轉移，其形式有收入稅、社會保險付款、社會補助和其他經常轉移。因此，政府實際收入（即再分配收入）包含了增加值、財產收入、生產稅凈額和經常轉移四部分。根據《中國統計年鑒》中的資金流量表（實物交易），可以得到政府實際收入的數額（見表4）。

2.我國政府制度外收入的測算

根據普遍的觀點，目前我國政府收入事實上包括三個部分：財政收入、預算外收入和制度外收入，雖然是由于歷史的原因，但也說明我國政府收入形式很不規范。確定政府收入的構成關鍵是對制度外收入的測算，目前制度外收入的估算方法大體可分成三類：一是按照制度外收入所占比重或比例，通過經驗值估算；二是根據科研機構或政府部門的摸底調查，推算全國的制度外收入規模；三是采用公式法計算，但有些指標的數據很難獲得。因此，現有的制度外收入估算方法仍存在不完備之處，需要加以改進和創新。楊斌（1999）通過國民收入賬戶分析法，推算出政府實際支出的總規模將政府實際總支出分為政府購買性支出和政府轉移性支出，前者指政府直接用于購買商品和服務的支出，后者指政府將收入通過補貼等形式轉移給企業和居民所形成的支出。，再扣減預算內和預算外財政收入，得到政府制度外收入。盧洪友（1998）在計算制度外收入時，采用從財政總收入中扣除稅收收入、預算內非稅收收入和預算外收入的方法。 劉涵等（2008）首先測算出我國政府收入的實際規模，在此基礎上減去預算內財政收入和預算外資金收入，進而得到制度外收入。

3.我國宏觀稅負的測算

4.政府收入規模的國際比較

從政府再分配收入（實際收入）國際比較看，我國政府收入占GDP比重低于工業化國家和世界平均水平，但略高于發展中國家的平均水平。根據2010年國際貨幣基金組織（IMF）出版的《政府財政統計年鑒2008》，2007年53個國家政府收入占GDP比重平均為39.9%，其中，24個工業化國家的平均水平為45.3%，29個發展中國家的平均水平為35.5%（見表7）。根據我們的測算，2007年我國政府收入占GDP比重為34.60%，比世界平均水平低5.3個百分點，比工業化國家平均水平低10.7個百分點，比發展中國家的平均水平低0.9個百分點。如果加上國有土地使用權出讓收入，2007年我國政府收入占GDP比重為37.34%，比世界平均水平低2.56個百分點，比工業化國家平均水平低7.96個百分點，但比發展中國家的平均水平高1.84個百分點。

從國民收入再分配的角度看，應該說我國政府收入占GDP的比重與發展階段是基本相適應的。但核心的問題是，我國的政府收入是否與提供給公民的社會保障和公共服務相適應。如果政府籌集的財政收入轉化為公共投資，它可以通過直接資本刺激勞動供給和技術進步，促進經濟增長。而政府如果將財政收入用于公共消費，雖然在一定程度上有助于刺激消費，使消費需求增加，從而間接刺激生產、增加產量。但是，公共消費一方面減少了私人投資和消費，抑制經濟增長；另一方面也必將擠占公共投資和公共事業支出，使政府支出從生產領域轉向非生產領域，從而減少資本形成，抑制勞動供給和技術進步。也就是說政府如何使用近40%的GDP，如何為社會和居民提供服務，提供怎樣的服務，才能與政府的收入相匹配，這是判斷政府收入規模是否合理的重要依據。如果政府未能提供與收入相匹配的公共服務，就有可能存在社會資源被浪費或低效率使用的情況。因此，還需要對政府支出的規模與結構進行分析，才能得出科學的結論。

四、我國政府支出的規模及結構

1.我國財政支出的規模與增長速度

我國財政體制框架的建立與經濟體制改革的進程是基本吻合的。隨著社會主義市場經濟體制目標及其具體框架的建立，我國的財政體制改革也邁出了重要步伐，提出了“公共財政”基本框架，這意味著我國政府將逐步削減過去履行的生產建設職能，而向公共服務型政府轉型。政府職能的重新定位對財政支出結構提出了重大的改革要求（馬珺，2011）。但總體而言，我國的財政制度源自計劃經濟體制，雖然已經確立了市場經濟體制，但財政模式由建設性財政向公共財政轉型的進程尚未完成。

我國的財政支出一直保持較快的增長速度，并快于GDP的增長速度（見表9）。2000—2010年的年均財政支出增長速度為19.13%，約為GDP增長速度的1.36倍。財政支出規模逐年擴大，2000—2010年財政支出占GDP的年均比重約為18.91%，財政支出占GDP比重從2000年的16.01%增長到2010年22.40%，增長了6.39個百分點。由此說明我國社會財力逐漸集中，財政參與國內生產總值分配的比例逐漸增大，政府對經濟運行的介入或干預程度也漸漸增大。同時，2001—2010年財政支出增加額占GDP增加額的平均比重為25.25%由于應對國際金融危機，2009年我國實施了4萬億投資計劃，受此影響該年財政支出增加額占GDP增加額的比重為51.04%，這是個非常規數值。如果將2009年的數據扣除，財政支出增加額占GDP增加額的平均比重為22.38%。，并呈現總體穩步上升的趨勢，反映出政府對新增國內生產總值的集中和控制程度也是在逐漸加大。

2.財政支出結構

財政支出常見的分類方法有以下兩種：一是根據交易的經濟性質分為購買性支出（或消耗性支出）和轉移性支出；二是根據支出的功能和經濟性質進行分類，這種分類從不同側面、不同角度反映了政府支出活動，是相互聯系、相互補充的，有利于全面反映政府支出活動（王藝明 等，2010）。2007年1月1日實施新的政府收支分類改革之前，我國一直沿用計劃經濟體制下的支出分類體系與國際通行的支出功能分類和支出經濟分類法相比，中國的功能性質分類法存在很大不足，主要是財政支出的分類標準不統一，部分支出按功能分類，如行政管理費、公檢法司支出、外交外事支出等，而部分支出按經濟性質分類。；2007年1月1日起我國實施了符合國際慣例的財政收支分類改革，這為財政支出結構的國際比較提供了可能。IMF政府財政統計手冊（2001年）《財政數據生產管理國際準則》中，財政支出按功能分為十大類：一般公共服務、國防、公共秩序和安全、經濟事務、環境保護、住房和社會服務設施、醫療保健、娛樂文化和宗教、教育和社會保護；按經濟性質分為八大類：雇員補償、商品與服務的使用、固定資本消耗、利息、補貼、贈與、社會福利和其他支出。

（1）按照購買性和轉移性支出分類的財政支出結構

我們將2000—2006年的財政支出按照購買性支出和轉移性支出分類，而后進一步劃分為消費性支出、資本性支出和和轉移性支出（見表10和圖2）。分析表明，2000—2006年我國財政支出結構就其交易的經濟性質而言，仍然沿襲了此前的態勢，即消費性支出占國家一般預算支出的比例遠遠大于轉移性支出；轉移性支出雖有上升趨勢，但仍然僅占一般預算支出的20%左右。由此說明，我國政府實際上較強地參與社會資源的配置，政府在影響社會總投資與總消費的數量與結構方面起到了重要的作用，對社會生產和就業有直接影響，其職能偏好于資源配置。而政府轉移性支出的比重處于較低的水平，應當承擔的再分配功能則相應的受到了擠壓。這也是長期以來我國財政制度飽受詬病的一個方面，即政府承擔的資源配置職能范圍過廣、比例過大，干擾了市場的運行。

但也要看到，在大多數年份里，消費性支出占一般預算支出比重總體趨勢略有下降，而轉移性支出總體趨勢是略有上升（雖然變化的幅度很小），轉移性支出的絕對增長快于消費性支出的絕對增長，二者之間的相對差距在逐漸縮小。這從一個側面反映出我國財政支出的再分配功能漸漸得到強化，政府運用財政政策的著力點開始偏離資源配置方向，而更加關注分配公平的問題，也表明我國政府在轉變政府職能、優化支出結構方面的努力初顯成效。

（2）按功能和經濟性質分類的財政支出結構

為保證分析的可比性，我們將2006年之前的財政支出項目按照新的政府收支分類進行重新劃分和歸類，見表11。由于2006年之前財政支出中專項支出、其他支出等項目用途信息不完全，有可能會造成部分支出項目的高估或低估，其中經濟事務的支出可能略微被高估，而城鄉社區事務的支出可能被低估。從表11可以看出，我國財政支出中經濟事務支出的比重最高，雖然呈現逐步下降的趨勢，但在2010年仍然占到25.58%；其次是教育支出，從2000年15.54%微幅下降到2006年的14.74%，而后增加到2007年的17.55%，繼而下降到2010年的16.01%；再次是一般事務支出，年均為14.54%；社會保障與就業排在各項支出的第4位，占全部財政支出的12%左右，雖然位次不低，但與GDP相比很有限一般而言，凡是財政總支出占GDP比重較高的國家，其社會保護支出占財政支出的比重也較高。。

從上述我國的財政支出和政府總支出的結構關系來看，我國財政支出具有典型的“重視經濟服務（特別是經濟建設事務）和一般公共服務，而忽視社會性支出”的特點，財政用于固定資產投資和城市維護建設的支出遠高于醫療衛生、社會保障與就業、農業和科技支出。這表明，我國財政支出結構“重經濟發展和基建投資，輕社會發展和人力資本投資”的傳統特征仍然十分明顯。我國政府社會性支出的低比例，與經濟事務支出的高比例密切關聯，經濟事務支出和一般公共服務支出在一定程度上擠占了社會性支出，以致在許多本應由政府承擔的民生項目上，財政通常是力不從心。在這也是造成我國社會發展嚴重落后于經濟發展的關鍵原因之一。

3.政府支出結構的國際比較

由于國外可獲得的政府支出資料僅限于財政支出，因此主要進行財政支出結構的國際比較。表12是2006年部分國家按功能分類的財政支出結構，將表12與表11我國財政支出結構進行對比分析，更能明顯地看到我國財政支出“重視經濟服務和一般公共服務，忽視社會性支出”的問題。

（1）我國財政重公共投資支出

與其他國家相比，我國在經濟事務方面的支出比例盡管有所下降，但仍然偏高。從表11和表12可以看出，我國經濟事務支出的比重不僅高于發達市場經濟國家，而且也普遍地高于中東歐轉型經濟體；除了韓國經濟事務支出占財政總支出的比重與我國相當外，其他國家這一比重普遍在10% 以下。另外，我國一般公共服務支出占全部財政支出的比重也高于美、法、德、韓等國家。

（2）我國教育支出仍存在相對規模不足的問題

在社會領域，只有教育支出在我國總支出中占有較大份額，2010年教育支出所占比重達16.01%，高于法國的11.2%和德國的8.8%，與美國的16.9%持平。雖然我國財政教育支出的總規模不斷增加，從2000年的2 469億元增長至2010年的14 388億元，增長4.82倍，但教育支出占GDP的比重仍然偏低。近年來，我國GDP的增長速度較快，但財政教育支出增長速度緩慢，2000—2010年教育支出占GDP的比重一直在3%左右，這不僅遠低于發達國家5%～6%的平均水平，也低于一般發展中國家4%的平均水平。

（3）我國社會保障和衛生支出水平偏低

近幾年來，隨著國家財力的不斷增加，我國財政對社會保障投入總量不斷增加，但總體而言，社會保障的財政支持力度偏小。2000—2010年我國社會保障支出占財政支出的比重大體維持在11%～14%左右。2006年美國社會保障支出占財政支出的比重為18.6%，法國為42.4%，德國為46.5%，英國為35.9%，日本為33.9%（中國社會科學院財貿所課題組，2010）。

盡管近幾年來我國重視醫療衛生事業的發展，財政衛生支出的比例也有所上升，但2010年該比重也只有6.4%，10年間也僅上升1.79個百分點。目前，我國的醫療衛生服務仍然不能滿足人們的需要，尤其是農村居民的需求。在當前醫療費用不斷上漲的情況下，醫療衛生支出由個人承擔較大份額的格局必然會抑制居民對醫療衛生服務的需求，看病難、看病貴的問題仍然比較嚴峻。

此外，雖然近年來財政住房保障支出不斷增加，2009年為725.9億元，2010年為2358億元；但財政住房保障支出占財政支出的比重較低，2010年也僅為2.6%。而中國香港地區財政支出中住房保障支出的比重為6%左右，美國聯邦財政用于住房保障相關類的支出占全部預算支出的比重超過了20%，英國財政住房保障類支出占財政支出的比重為18.7%。同時，目前我國住房保障制度還存在著中央和地方財政支出責任不清的問題。中央財政和地方財政在住房保障支出責任上的差異，以及我國財政住房保障支出的偏少和分稅制下地方政府財力的不足，使我國保障性住房面臨巨大的資金缺口，也是導致我國保障性住房供給不足的重要原因（宮曉霞，2011）。

五、促進國民收入合理分配的建議

從以上的分析可以看到，我國國民收入初次分配向企業傾斜、再分配向政府傾斜，居民收入比重長期呈逐步下降趨勢，政府實際收入的規模較大。而我國政府支出具有典型的“重視經濟服務和一般公共服務，忽視社會發展和人力資本投資”的特征。未來在促進國民收入合理分配的進程中，政府一方面應積極發揮其職能，合理配置資源，調節收入分配，促進經濟穩定發展；另一方面應轉變職能，合理使用政府收入，優化支出結構，將財政政策著力點偏向分配公平，促進社會福利的最大化。

1.完善收入分配政策，深化收入分配改革

在初次分配中，國家應注重效率和發揮市場作用，鼓勵社會成員通過誠實勞動、合法經營先富；在再分配中應注重公平和政府調節作用，減小過大的收入差距。社會成員合法的勞動收入應受到保護，使整個社會的收入結構趨于法制和合理（龍玥 等，2008）。一方面，應逐步完善收入分配政策，理順國有單位收入分配制度，強化預算外資金管理，取消政策性保護，消除行業壟斷，杜絕國有資產轉化為個人財富。另一方面，應進一步深化收入分配改革，堅持效率優先兼顧公平的原則，保護合法收入；同時，規范收入分配秩序，提高中低收入群體的收入。

2.優化財政收支預決算，強化財稅政策對國民收入分配的調節作用

一方面，積極控制財政收入增速快于GDP增速的現象，避免國民分配比例關系進一步失調。可在有條件的地方實行適度減稅的措施，讓利于民眾和企業。另一方面，積極運用稅收政策、地方性法規等措施，調節國民收入分配關系，提高居民收入總體水平。

3.優化政府支出結構，調整公共投資方向

應以政府職能的合理定位為前提，根據政府職能轉型和滿足社會公共需要的要求，合理安排各項支出的相對比重。一方面，科學確定財政支出的范圍和結構，壓縮經濟事務支出和一般公共服務支出的比例，加大對以民生為主的社會建設的財政投入。另一方面，要根據調節收入差距的需要，調整公共投資的方向，將財政經濟建設資金更多地投向欠發達地區和勞動密集型建設項目，在增強經濟建設功能的同時，強化創造就業、增加低收入人口收入的調節功能。

4.提高財政社會保障支出水平，不斷完善社會保障體系

要按統籌經濟社會發展的要求，進一步增加財政對社會保障和醫療衛生領域的投入，完善社會保障體系，促進醫療衛生行業的發展。考慮到社會轉型期居民收入差距拉大的現實，應繼續完善有利于社會弱勢群體的財政投入機制，通過加強對教育、健康等人力資本的投入，為弱勢人群向上流動創造條件。同時，也要完善住房保障制度建設，給予充分的財政支持，實現“住有所居”的社會目標。

5.擴大財政支出的覆蓋范圍，推動城鄉公共服務均等化

按統籌城鄉發展、建設社會主義新農村的要求，進一步擴大財政支出的覆蓋范圍，推動城鄉財政公共支出比例合理化。通過調整財政支出結構，加大對“三農”的財政投入，加大中央財政對農村教育、醫療、社會保障和基礎設施的補助力度，切實縮小城鄉基本公共服務差距，逐步實現城鄉公共服務的均等化。

參考文獻：

白重恩，錢震杰.2009.誰在擠占居民的收入—中國國民收入分配格局的分析[J].中國社會科學（5）.

蔡丹.2004.政府收入規模的規范性分析及其界定[J].山西財政稅務專科學校學報（8）：

蔡躍州.2010.財政再分配失靈與財政制度安排—基于不同分配環節的實證分析[J].財經研究（1）.

杜平，沈毅俊.2009.國民收入格局演變的比較分析及啟示[J].工業技術經濟（3）.

宮曉霞.2011.財政支出結構的優化路徑：以改善民生為基調[J].改革（6）.

郭彥卿.2009.政府收入規模、結構與經濟增長[J].現代管理科學（12）.

郭桂萍.2008.發揮政府收入分配職能縮小我國居民收入貧富差距[J].現代經濟，7（4）.

姜洋.2008.90年代以來國民收入格局變遷對消費需求的影響[J].社會科學家（4）.

金雙華.2011.財政支出水平對地區收入差距作用的統計評價[J].統計研究，28（2）.

李俊霖.2006.國民收入分配與宏觀經濟波動[J].蘭州商學院學報（12）.

劉涵，畢美家.2008.制度外收入的理論詮釋與測算方法改革[J].現代財經（09）.

龍玥，龍昌華.2008.國民收入分配差距擴大的成因和對策[J].商業時代（06）.

馬珺.2011.“十二五”時期的財政支出結構[J].經濟研究參考（3）.

苗苗.2010.對改革國民收入分配格局構建和諧社會的探討[J].長沙鐵道學院學報（社會科學版）（2）.

田衛民.2010.測算中國國民收入分配格局：1978—2006[J].財貿研究（1）.

王小魯.2010.我國國民收入分配現狀、問題及對策[J].國家行政學院學報（3）.

王藝明，蔡翔.2010.財政支出結構與城鄉收入差距——基于東、中、西部地區省級面板數據的經驗分析[J].財經科學（8）.

武小欣.2007.我國宏觀收入分配結構變化對宏觀經濟均衡的影響分析[J].中國社會科學院研究生院學報（5）.

夏杰長.2001.轉軌時期中國政府收入結構的實證分析與完善對策[J].財貿經濟（6）.

徐敏，鄧紹建.2010.國民收入分配與宏觀經濟均衡[J].商業時代（28）.

趙興羅. 2010.擴大內需背景下的國民收入分配格局調整[J].中南財經政法大學學報（2）.