區域整合中的地方利益沖突與消解

摘要：區域經濟整合是我國當代經濟社會深度調整的一個重要理論和實踐命題。長期以來，基于地區利益關系形成的“行政區思維模式”交織著來自市場、政府、社會三方的各種利益沖突，構成了“行政區”向現代“經濟區”轉變的時代梗阻，滯緩了區域經濟社會一體化進程，以協同為導向的政策支撐是推動區域經濟整合、化解利益鏈阻的關鍵。作為我國西北地區最重要的區域發展規劃之一，關中—天水經濟區的建立、運行過程中存在地方政府及市場層面的多重利益沖突，其跨越式發展離不開國家的政策支持和地方公共管理部門的改革創新，迫切需要在區域發展觀、社會力量培育、行政激勵機制、政府協調力量等方面有所突破。

關鍵詞：區域整合；區域經濟一體化；行政區；經濟區；地方利益沖突；地方政府合作；第三部門；關中—天水經濟區

中圖分類號：F061.5；F1274 文獻標志碼：A 文章編號：16748131（2012）06008706

近年來，促進區域整合，發揮協同效應成為我國政府推動地區經濟社會發展的重大戰略。然而，在現行體制背景下，傳統行政界域分割下的制度壁壘對區域經濟的運作形成明顯的剛性約束，單元化的利益場阻使一體化的努力常常鉗挾于封閉的“行政區經濟”架構內，這對區域治理水平提出了更高的要求。關中—天水經濟區作為西北地區最具典型性的區域發展規劃，應當在地區合作、溝通機制、政府協同治理領域推進建設性系統創新。

劉澤照，王娟麗，田海峰：區域整合中的地方利益沖突與消解一、理論系與地區利益態

1.“行政區”至“經濟區”的空間嬗變

傳統地域行政區的產生及存在多基于民族、人文、地理、軍事等政治社會性因素，載有明顯的權力分割痕跡和等級秩序特征。在此情境下，特有的行政區域單元趨于相對獨立、自成一體，自我保護性經濟分割態勢尤為突出。然而，現實市場力量的漸進增強和社會分工的梯次推進不斷沖擊傳統行政區觀念，區域經濟開放整合，信息高速互通，構筑多方協同機制已成發展必然。近幾年來，在我國境內以大城市為內核，以周邊不同等級城市為輻射區（帶）所形成的具有一體化傾向的嵌套式、板塊化圈層區域，即“經濟區”逐漸上升為多級政府推進地區聯動，實現跨越式發展的重要實踐形式。如規劃建設的“成渝經濟區”“泛北部灣經濟帶”“中原經濟帶”“關中—天水經濟區”等。研究顯示，經濟區空間結構一般具備自然地理條件的連續性和人文歷史的較強同質性，其基本外在表征體現為“核心—邊緣”的空間二元架構（Friedman，2009）。而市場經濟比較優勢下的專業化分工機制有利于消除地區間基于行政界線產生的經濟阻隔，促進區域發展聯動。需要指出的是，經濟區絕非簡單以量化數字距離為界、版式拼接的圈層地帶，而應是一個相互開放、功能互補、協作溝通、聯動互惠的有機實體。作為開放動態的經濟聯合體，經濟區域整合應遵循市場規律，合理運用以地緣毗鄰為基礎誘發的利益機制，科學規約區域行為，各級政府均不應直接以行政方式干擾區內經濟要素配置。

2.非中立的公共部門利益

實踐表明，區位差異性、資源與要素稟賦的差異性、能級與梯度的差異性導致區域（城市）發展進程中呈現多元性、不平衡性、不同步性，而基于差異的利益競爭、博弈共生成為區域演進中的常態?！靶姓^”向“經濟區”進位演化過程中，帶有地區特色的板塊化經濟權益在市場體系中集中釋放，這是維持市場機制持續運轉的原動力，而保護健全的市場力量實質是對區域經濟利益的根本保障。但正如西方經濟理論中對人“自利、理性、效用追求最大化”（Dennis，2006）的行為描述一樣，政府亦非超凡至圣的“超級機器”（Alan，1992），盡管隨著外部環境和約束力量的不斷進步，政府的偏好序列會相應調整，但并不阻礙其對自身經濟利益的現實追求?，F實中，地方政府往往囿于局部利益，對區域性公共事務傾向采取“不作為”和“搭便車”態度，甚至做出行政強權性行為，其結果必然會出現市場機制扭曲以及區域公共治理失靈。換言之，政府行為并非天然地追求單一公益，在內外剛性制度約束缺失的情況下，政府活動常常載有顯著的自利傾向，驅使地區政府充當著無意識的破壞性力量，進而強化行政性壟斷，降低區域經濟發展效率，由此衍生出的“鴿籠式”保護主義傾向極大地阻滯了區域經濟整合力量的生長（彭新武，2009），導致社會資源及公共福利的無謂損耗。實踐表明，降低政府力量的負效性，中立的社會第三方力量不可或缺，諸如行業協會、社區同盟、民事仲裁等力量的廣泛存在能夠有效糾偏、制衡來自政府的僭越勢力，并與市場、社會共同搭建相對穩定的“合力板”，促進地區經濟良性發展。

3.輻射力場下的利益失衡

關中—天水經濟區是近年來我國實現梯度推進發展戰略，根植西北地區規劃建設的重要經濟區之一。整體來看，區域綜合實力差異顯著、層級差別鮮明是該經濟區的典型特征?；谳^雄厚的產業基礎、綜合配套設施及科教人文資源，西安無疑是這一經濟區最重要的核心節點，周邊城市（關中地區銅川、咸陽、寶雞、渭南、商洛、楊凌等城市及甘肅天水地區）則以西安為半徑形成各具特色的“衛星區域”。這里借用物理學“力場”的概念，將中心城市對周邊的輻射力，即“場強”視為影響力大小，來評估區域內核心城市的輻射價值度。具體而言，建立引力模型公式Sik=F/d2ik，其中F為經濟區內K城市的綜合實力變量（這里暫以2009年各城市GDP值計量），Sik 為內核城市在K城的場強，dik為核心城市到K城的空間距離。據官方統計數據計算如下表所示：

二、利益場阻下的整合困境

市場經濟背景下，區域利益表現為“由經濟上具有同質性或內聚性且構成空間單元具有一定共同利益的地區需要滿足的質與量的客觀對象，它體現在區域競爭過程中?！保◤埧稍?，2001）競爭條件下的區域合作，從根本上來說，是在市場經濟發展和各地方政府利益獨立化的制度背景下，各地方政府之間的一種利益驅動下的戰略選擇。從一定程度來看，關中—天水經濟區既有的產業趨同態以及現存公共管理體制很大程度上不利于區域合作機制的構建與整合力量的積聚。

1.產業態

產業是市場經濟體系中最重要的驅動單位，是市場交易活動中企業謀求價值增值的利益載體。地區產業鏈中，基于明晰產權的眾多企業，尤其是民營企業的廣泛存在激發了現代市場經濟的活力及創新性，加速了區域融合和制度變遷。產業發展中錯綜多變的商業利益實際上扮演著市場機制躍遷變革的“粘合劑”和“動力場”。事實表明，產業互補、錯位競爭有利于構筑區域協同的經濟基礎，加快地區整合步驟；反之，產業過度趨同、層級差距過大，地方利益沖突發生的概率大大增加，無形間增加了區域協同的難度，使區域經濟聯動融合的驅動力大為衰減。從地區產業類型和職能結構上來看，關中—天水經濟區內主要城市之間存在較大程度的趨同特征（見表2），除了核心城市西安具有完整意義上的大區級經濟概貌外，其余城市均為地方性類屬，且多以中小型，甚至初級規模為主，產業雷同和量級性落差較為明顯，各城市間尚未形成產業有機聯系和分工協作的一體化態勢。

2.政府態

當前，“合法性政績”是地方干部考核制度的主導，經濟發展（以GDP為主要計量）成為考量地方政府官員工作業績的最重要指標，這客觀上誘導地方政府在經濟競爭中急功近利，具有尋求短期經濟行為的發展沖動?，F實中，龐大的政府機構與財政困頓使地方政府常常走入“兩難境地”，一旦缺乏自身動力進行制度創新來打破這一格局，往往就會轉而采用地方保護主義，以分割市場的形式彌補財政縮減。在一些地區經濟整合中，自利性突出表現為為爭取流動性要素資源而展開的內耗式無序競爭，如寶雞、渭南等一些縣區地方政府曾經強勢引入高污染、高能耗型工業企業項目，并為此大打“爭奪戰”。極端功利性和區域溝通機制的缺失直接誘發各行政區內經濟利益的強化沖動，導致地方保護主義盛行，其依托的狹隘“行政區經濟”無疑將對“經濟區經濟”的創建構成嚴重沖擊和破壞。再如寶雞和天水城市地理接壤，既有的工業部類結構存有很大互補協作空間，卻由于地區行政協調機制的若干缺失，產生諸多障礙，如寶雞秦川機床和天水星火機床因行政隔閡導致彼此合作長期陷于困境，無法實現互利雙贏。

盡管關中—天水經濟區獲批建立已有時日，但地區間政府層面的協調機制并未取得實質性推進。在當前現實情況下，經濟區內陜、甘兩省的城市行政效率、投資程序、政府開明程度等存在較大差異，地區權威性協調與仲裁機構處于“缺位”狀態，不同經濟實體在行政區內統籌生產發展中發生的利益碰撞甚至沖突得不到有效公允地解決，形成諸多摩擦性難題。區域整合經驗表明，要降低交易費用，促進地方政府間合作，關鍵在于有效地協調互通制度安排，否則組織機體本身及其功能的殘缺不全，沖突紛爭將在所難免。

3.利益沖突：交易中的合作損耗

圖1 兩地區利益沖突“山羊博弈”一般均衡模型

顯然，在此模型中，地方利益沖突博弈存在兩個納什均衡，即（讓步，沖突）和（沖突，讓步）。在（讓步，沖突）納什均衡狀態下，地區1的利益受損，其參與地區合作積極性受到削弱；而在（沖突，讓步）納什均衡狀態下，地區2的利益受損，其參與地區合作的積極性受到削弱。但當所有地區都采取沖突策略時，各個地區都會產生凈損失，在這種情況下，地方利益沖突就會陷入“囚徒困境”的僵局，破壞區域分工合作。現實中，由于關中—天水經濟區內尚未形成完善的區域協作制度規范，致使省區間、城市間、縣域間存在較為明顯的地方性沖突。如西安雖與周邊6個主要城市地理毗鄰，但卻長期處于各自為政狀態。在分權的行政思維背景下，行政區經濟的剛性約束使區內各個城市慣?；讵M隘地區利益，采取非合作的競爭策略，無法突破行政藩籬，也沒有擺脫分割發展的路徑依賴。

三、利益場阻下的協同治理

毋庸置疑，構筑良性、統一的經濟區需要一套高度的社會整合機制以滿足市場需要和急劇轉型中的利益釋解。各級地方政府是當代我國區域整合機制中最為特殊、最具典型意義的功能力量，需要發揮其機制優勢，樹立開放統一的公共治理觀，以實現政府職能再造與區域經濟聯動的和諧契合。作為近年來我國西北地區最重要的區域發展規劃，關中—天水經濟區規劃建設進程中應大力汲取其他先行經濟區發展中的經驗教訓，創新公共治理觀，強化政府職能創新以彌補后發劣勢，并在整合中實現趕超目標。

1.開放、合作的現代區域觀

現代產業實踐表明，專業化分工、錯位并進可有效發揮地區比較優勢，擴大地區合作根基，快速提升經濟效率。受內陸地緣文化和較深厚的計劃經濟思維影響，我國西部地區區域一體觀念相對淡薄，競爭關系常常大于合作意識，這無疑會極大動搖區域協同發展的文化基石。隨著“十二五”期間國家西部大開發戰略的縱深推進，地區決策者應淡化傳統行政區劃意識，牢固樹立“大西安、大關中、大西北”的系統觀，大力促進“共進共贏、集約拼接、聯動突圍”的良性政策環境建設，破除一系列地方保護性質的壁壘障礙和“鴿籠式”專業化部門分割（戴維·奧斯，1996）。對于地區發展中的矛盾和沖突，應在尊重、務實、合作協商的框架內尋求相關方妥協解決途徑，而不是任其隔離式地各自為政。加快推進關中—天水經濟區域內地方政府間的合作，應當成為緩和地方政府間利益矛盾，走出“囚徒博弈”困境的必然選擇。鑒于發展中越來越多跨地區公共問題的凸顯，任何單一地方政府都無法獨善其外，各地區之間通過協商合作謀求各方利益“滿意解”的需求也越來越迫切，只有建立雙邊或多邊的政府間良性協商機制， 實現集體共贏的目標才是可能的。此外，為防止區域合作中的機會主義行為（任宗哲，2010），需要建立相應的約束機制，包括區域各方應遵守的規則、應承擔的責任和損失補償等，對區域協調互動中的非規范行為做出懲罰性制度安排。

2.社會“第三部門”的培育

目前，我國西部地區經濟和社會發展管理體制依然延續著“強政府、弱社會”的靜態機制，這在很大程度上強化了“行政區經濟”的影響，不利于區域生產要素自由流動和經濟融合。事實顯示，獨立于市場與政府之外的非政府組織或第三部門是推進區際協作、加強區域經濟聯系的重要力量。除地方政府外，區域合作的治理平臺還應涵納與合作相關的非政府組織、非營利團體、研究機構等利益相關者?！按蠓渤晒Φ暮献髦卫矶挤浅Ｗ⒁庾尷嫦嚓P者參與，排斥關鍵利益相關者是合作治理失敗的關鍵原因”（Reilly，2001）。著眼地區實際，關中—天水經濟區規劃建設進程中，更應具有前瞻意識，大力培育和扶持上述第三部門力量，推動建立如城市聯合商會和行業協會等組織，使之成為區域經濟融合的“助力器”和“潤滑劑”。

3.行政激勵約束機制的優化

我國當前地方治理的一個現狀是，地方政府經濟發展目標相對于社會目標而言更加短期化，在片面政績標準的異化激勵下，地方政府固有的有限理性和追求“任期租金”最大化的沖動得到釋放。長期以來，這種過于強化經濟導向的地方政績考評體系的弊端日益顯現，區域整合中梗阻的出現也多源于地方政府間的短視惡性競爭。在當前整體考核框架無法變更的現實情境下，應當逐步提升社會化評測內涵，科學細化考評內容，在促進地區共同發展系列中增加區域聯動指標，如地區聯建、跨區資本引入、社會事業合作化率等。通過構建優化的考評參照系，推動各地區政府區域聯動行為的有力實踐。換言之，建立區域整合中的行政激勵與約束機制，要有利于激發和調動區域內政府不同職能部門和公職人員的工作主動性與積極性，并將此轉化為實現區域公共利益的推動力。在關中—天水經濟區發展中，可嘗試謀劃建立跨行政區域的行政激勵約束機制，對在推動區域整合發展中做出顯著成績的組織及個人給予物質與精神獎勵，擴大正面的積極引導作用，對有損區域整合發展的行政行為則要采取必要的懲戒措施。

4.政府協調力量的整合

關中—天水經濟區是由核心城市、次核心城市、三級城市、重點鎮和一般鎮五級組成的城鎮體系，橫跨陜西、甘肅兩省，行政層級、經濟發展水平、政府管理體制差異明顯。已有實證研究表明，區域發展差異越大，欠發達地區進行地方保護主義的積極性就越高（保健云，2008），這既決定了區域政府需要平衡眾多領域差異，合作難度較大（周紹杰 等，2010），也顯露出建立有效區域協調機制，促進協同發展共進的緊迫性。

我國一些經濟區融合進程滯緩的主要原因之一是行政區簡單分割導致的政府競爭內耗，鑒于此，建立跨?。▍^/市）的多層次統一管理機構，協調發展戰略及共同市場建設顯得尤為重要?？山梃b國內外區域內政府合作的慣例和規則，推進建立能反映各地方政府意愿、獲得普遍認同且具有民主治理結構的跨行政區劃協商管理機構，賦予該機構協商成員關系和制定區域合作章程、規則及區域發展遠景規劃等職責。在當前我國行政管理體制下，地方政府間合作的順利進行，除了需要地方政府源自區域經濟社會發展和公眾利益要求的真實合作意愿外，還需要來自參與合作的地方政府更高層面的政治權威的支持和推動。針對關中—天水經濟區建設的實際情況，迫切需要一個強有力的權威管理機構，推動打破行政分割，消除地區保護主義封鎖，搭建平等協商對話的聯動治理平臺。在此基礎上，進一步推動建立區域合作聯席會議制度，如“關中—天水協作委員會”“關中—天水城市經濟協調會”“市長聯席會議制”等，定期進行高級別人員互訪和思路對接，針對各地區由于受行政區域限制而難以實施跨界職能的現狀進行充分溝通和協調。具體包括：組織指導實施區域內重大基礎設施建設、資源開發、環境保護以及生產要素的跨區域流動等，統一制定本區域發展規劃和產業結構調整規劃，制定區域內統一的市場競爭規則和政策措施等，解決空間制度矛盾。進而從對話協調方式逐步過渡到有約束力的文本協議方式，實現區域整合法理化推進。

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