建立農村宅基地退出補償機制的思考

摘 要 建立健全農村宅基地流轉與退出機制，對于改革集體建設用地使用權制度、保護農民合法權益、緩解城鎮化與工業化進程中建設用地供給緊張局面具有重要意義。但是現在宅基地的利用現狀是宅基地閑置多，利用粗放以及違規使用現象突出，而制度不完善、具體退出機制缺失、管理工作薄弱是造成這種現狀的主要原因。建立農村宅基地退出機制的設想就是要建立引導農戶退出宅基地的引導機制、促進農戶主動退出宅基地的激勵機制以及監督農戶合法占用和退出宅基地的壓力機制。

關鍵詞 農村土地 宅基地 退出機制 有償使用 使用權流轉

中圖分類號：F301．2 文獻標識碼：A

一、引言

農村宅基地流轉是我國集體建設用地使用權制度改革的重要環節。積極探索農村宅基地流轉與退出機制創新，有助于有效緩解城鎮化與工業化進程中建設用地供給緊張的局面，保護農民合法權益。但是，目前中國農村宅基地存在占地面積較大、一戶多宅、空置率較高，缺少有效合理的規劃，農民的居住環境惡劣等一系列問題。據調查有8.9%的農戶有兩處或兩處以上的宅基地。 在我國工業化、城市化的加速發展過程中，約有2億－3億農民從農村轉向城市就業、居住，使得全國2億畝農村宅基地中有10%-15%處于閑置狀態。 以武漢市為例2000年武漢市的農業人口有308.05萬人，宅基地面積有604282.7公頃；到了2009年，武漢市的農業人口只有292.79萬人，比2000年減少了15.26萬人，宅基地面積卻有737330.2公頃，比2000年增加了133047.6公頃。其根源在于城鄉分割的二元土地使用制度，以及缺乏完善的與高速發展的城鎮化、工業化進程相適應的農村宅基地流轉與退出機制。

近年來，宅基地流轉問題引起學術界的廣泛關注。推動宅基地流轉符合中央政策精神，有利于保護農民財產性權利，但現行相關法律與政策規定中仍有諸多不利于宅基地流轉之處。對限制農村宅基地流轉正當性的質疑，以及對宅基地流轉的法律制度規定的反思與法經濟學分析是農村宅基地流轉研究的一個焦點問題。 針對農村宅基地利用過程中問題，不少學者對具體的宅基地流轉模式進行了制度化構想與安排。另外，宅基地流轉的公平與效率問題，也是近年來學者們普遍關注的焦點。有學者分別從禁止宅基地流轉和允許宅基地流轉兩方面，分析了在城鄉居民之間、集體成員內部所引發的公平問題。有學者認為不能只把土地流轉看作一個規模經濟和效率的問題，農村土地流轉首先是社會穩定和公平問題。

為此，本文通過對現在宅基地退出的意義、現狀、存在的問題以及問題的成因進行分析，進而對退出機制的設定提出一些構想和政策建議。

二、農村宅基地退出的現實意義

（一）有利于農村土地的節約集約利用。

農村宅基退出機制的建立，能節約土地資源，確保經濟建設的可持續發展。我國是一個農業大國，大量農村宅基地可利用可發掘的潛力較大，充分利用好農村宅基地資源，拓展農村的用地空間，是緩解經濟發展的用地需求與建設用地總量控制這對矛盾的重要途徑。 農村宅基地的退出不僅能使荒廢的老基地得到復墾，增加了耕地面積，提高土地利用率，而且還增加了大量的農村建設用地，在一定程度上緩解了建設用地緊張的矛盾。農村宅基地地廣量大，是一筆巨大的土地資源。

（二）有利于推進社會主義新農村的建設。

新農村建設的進程，真正實現“以城帶鄉、以工促農、城鄉互動、協調發展”的戰略目標，就必須大力清理整頓農村宅基地，較好處理農民合法取得的、空置的或多余的宅基地。宅基地退出基地的建立，農村土地進行統一規劃，合理布局創造條件。新農村新社區的建設是農村的服務體系城市化、消費城市化、居住城市化、就業城市化先決條件。農村宅基地的退出為建設社會主義新農村，實現城鄉統籌發展奠定基礎。

（三）有利于統籌城鄉發展。

農村宅基地退出機制的建立，是統籌城鄉發展、推進城鄉一體化的重要舉措。通過宅基地退出，把分散居住的農民集聚起來，并且能促進農民進城居住和農村土地的流通，促進了城鄉資源互動，提升了城市輻射的吸收功能，進一步加快了農村新社區建設步伐。同時也改善和提高了生態環境質量和農民的居住條件，也為農村剩余勞動力向城鎮轉移創造條件。

三、農村宅基地利用現狀及成因分析

（一）農村宅基地利用現狀及存在的問題。

1、宅基地閑置較多，“空心村”現象嚴重。

“空心村”現象多發生在勞動力轉移較多的偏遠農村地區。隨著城市化和工業化進程的不斷推進，勞動力轉移的牽引力不斷增強，因此造成了大量的住房和宅基地的閑置。據資料顯示，目前全國2.4億畝村莊建設用地中，“空心村”內老宅基地閑置面積約占10%-15%，在人口涌入城鎮或是更換新的宅基地區位后，原有的農村聚落雖然無人居住，卻并沒有自然消亡而轉為他用，反而是土地長期閑置。

2、“一戶多宅”、超標超占現象正在發展。

現行的農村宅基地都是村民通過申請的方式無償取得并長期使用的。宅基地取得的無償性、使用的無限期性，使得村民傾向于占有更多宅基地。據調查，2006年末，擁有兩處住宅的有11.81萬戶，占8.22%；擁有三處以上住宅的有0.78萬戶，占0.55%。 此外，還存在超標超占現象 。有研究表明，即使剔除空心村內閑置宅基地的面積，我國農村的實際人均宅基地面積依然還有90.15-100.88平方米的規模。

3、“小產權”現象日趨蔓延。

“小產權”現象多出現在經濟發達地區的城市近郊。因為原則限制農村宅基地自由買賣，便出現了“土地隱形市場”。在巨大經濟利益驅動下，郊區農民利用宅基地進行變相買賣，甚至利用集體耕地開發建設“小產權”房。“小產權”房的出現也在一定程度上加劇了土地可能性混亂和產權糾紛。

（二）農村宅基地利用現狀的成因分析。

1、觀念上的原因。

不少村民對宅基地存在私有觀念，把宅基地當作一種祖業看待，認為宅基地歸個人所有，是私有財產。在一些地方這成了大家默認的習俗，即便舊宅廢棄，甚至倒塌，或者宅基地閑而不用，未經本人同意也不允許他人使用。

2、制度不完善。

現行的土地管理法律、法規與政策主要是偏重于對新增宅基地的審批管理，而對閑置宅基地如何退出缺乏具體的實施細則。對于宅基地違規行為缺乏強有力的處置手段。農村村民在宅基地使用方面權利多，義務少，保留超占宅基地的成本很低。另外，宅基地置換、復墾、整理政策配套不健全，盡管現行國家有關政策法規明確提出加大推進宅基地置換、復墾、整理工作，但相關的配套制度建設明顯滯后。現行宅基地收回制度基本失效，并使得農村宅基地的使用長期處于增量供應狀態，存量盤活利用幾乎為零。

3、宅基地退出機制缺失。

現行土地管理法律法規缺失農村宅基地退出機制，由此產生如下后果：部分長期在城鎮穩定就業且戶籍不在農村的人員，在城鄉雙重占有土地資源，不少農村住宅處于空置狀態；部分原農村居民或因進城務工在城市購買房屋、或是因跟隨子女生活而固定生活在城市，其擁有的原農村宅基地因沒有辦法依法流轉而荒廢；部分農村宅基地使用權人死亡，子女婚嫁他方并取得其他地區宅基地，農村集體沒有收回宅基地使用權，從而造成宅基地閑置或一戶多宅的狀況；因法律原則限制農村宅基地自由買賣，“土地隱形市場”便應運而生，宅基地使用權流轉混亂無序。

4、管理工作薄弱。

農村長期以來沒有編制村鎮規劃，村民建房缺乏村鎮規劃指導，建房選址隨意性較大。其結果是村落內部布局零亂，結構分散。沒有一個科學的宅基地調查方法，也使得基層土管所工作人員往往人手不夠、執法手段薄弱，對未批先建、少報多建、私自擴建、隨意調換等難以做到及時發現、跟蹤管理。

四、建立農村宅基地退出機制的設想和建議

現行《土地管理法》第六十二條規定：“農村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準。”可見“一戶一宅、面積法定”是我國農村宅基地管理制度的基本特征。除此之外宅基地管理制度還有一個很大的特點就是農戶可無償獲得和使用宅基地，這也是農戶享有的一項社會福利。因為農戶是宅基地退出的權利和義務主體，所以在建立農村宅基地退出機制時必須在保障農戶的合法權益的前提下，引導有條件的農戶主動放棄現有的宅基地或申請要求，從源頭上控制宅基地利用過程中存在的面積超標、不合理占用宅基地和一戶多宅的現象。 另外，政府在宅基地退出過程中也要起到引導和監督的作用。因此，建立農村宅基地退出機制的設想就是要建立引導農戶退出宅基地的引導機制、促進農戶主動退出宅基地的激勵機制以及監督農戶合法占用和退出宅基地的壓力機制。

（一）引導機制。

要使宅基地有效地退出，離不開從源頭上控制和實行開源節流。引導機制的建立是要在編制好鄉鎮規劃和村級土地利用總體的基礎上，結合新農村建設，通過建立農村宅基地流轉機制和實施農村宅基地整理、置換、復墾，引導農戶退出宅基地，加快農村宅基地退出。

1、編制村級土地利用總體規劃，合理布局新農村建設。

編制村級土地利用總體規劃，建立和完善農村人均用地標準，合理確定宅基地的數量、布局和用地規模。依據土地利用總體規劃和村鎮建設規劃，因地制宜選擇新農村建設中心村地址，規劃中心村建設，完善中心村配套設施，使之真正成為具有吸引力的農村建設示范村，讓農民主動自覺向中心村集中建房。同時，在建設新農村時主動消化“空心村”，充分利用村內空閑地、閑置宅基地和未利用地，不增加新增宅基地規模。

2、完善農村宅基地使用權登記制度，建立農村宅基地流轉機制。

對農村現有宅基地使用是行全面調查，對于手續齊備、符合法律規定的農戶宅基地進行登記發證。對那些通過不合法渠道多占、多用的宅基地不予登記，并可考慮對長期閑置不用和超面積使用宅基地的農戶收取相應的土地使用費，加緊約束多占、超占宅基地行為，促進土地資源的節約利用。現行的宅基地使用權流轉有嚴格限制，隨著我們城市化步伐的加快，現行的流轉方法把農民束縛在農村，不利于農民進城和宅基地退出。允許農村宅基地的合理流轉，既是保護農民宅基地合法用益物權的重要前提，也是通過市場機制合理配置土地資源，實現土地節約集約利用的主要途徑。

（二）激勵機制。

建立宅基地退出激勵機制，要既有利于保護農民的財產的合法權益，又有利于調動農戶主動退出多余住宅的積極性。可通過福利政策安排和補償使農戶主動退出宅基地后所享受的福利略大于或不小于宅基地申請及保有的福利，從而激勵農戶自愿放棄申請宅基地和退出宅基地。如建立農村宅基地退出補償制度及社會保障政策支持。

1、建立農村宅基地退出補償制度。

建立宅基地退出補償制度，能有效減少農村宅基地的閑置的低效率配置現象；還能盤活農村存量建設用地，為農村新增建房提供存量建設用地，從而減少新占耕地；更能擴大退宅還耕，并能在“占補平衡”條件下將建設用地指標調配到城鎮。本著鼓勵農民將空閑宅基地退出的理念，制定合理的宅基地補償標準。對于放棄宅基地的土地使用者，如果在沒有住房的，可以在有社會住房保障的條件下為按規定置換住宅；如果在城鎮已有住房的，可以按換房的市場價格進行補償。讓退出宅基地的農民在宅基地復墾和房屋拆遷中能得到合理補償，調動他們的積極性。

2、完善社會保障政策。

因為土地包括宅基地是農民最重要、最基本的生產資料和經營載體，失去土地對農民意味著生活來源和安居之地的雙重損失。建立起農民基本的社會保障體系，解除其后顧之憂，是失地農民實現其身份轉變的一個立足點。因此，應盡快把失地農民納入醫療、失業、養老、最低生活保障等方面的社保機制，及時跟進和落實失地農民的就業等問題，逐步完善我國的社會保障機制。

（三）壓力機制。

壓力機制主要是針對違法取得、超標超占的宅基地以及非本集體經濟組織成員占用的宅基地。在使用權的獲取原則上，應采取“無償取得和有償使用相結合”的原則。對保障基本居住的宅基地部分，宅基地面積在所在的省、自治區、直轄市規定的標準以內的，繼續適用無償取得制度；對超過基本居住范圍的部分實行有償使用制度，且對超標多占的宅基地，可以采取累進制計算使用費。對于非法取得的“一戶多宅”，按面積大小采取累進收費，以后每年依此為基數按年限累進收費，面積越大、占用時間越長收費越高，隨著時間推移，村民自然會主動退還宅基地。這樣既考慮了國家減輕村民負擔的政策，又能夠約束多占、超占宅基地行為，進而達到節約土地資源，促進宅基地的有效利用，避免非法占用耕地。□

（作者單位：華中農業大學經管－土管學院）

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