農村自然災害救助存在的問題和建議

摘 要 自然災害的發生嚴重影響了受災地區人民的生命和財產安全，影響社會經濟的穩定發展。日前，自然災害的發生日趨頻繁，政府通過不斷地完善自然災害救助制度，努力使受災地區能夠恢復到災前水平。其中，農村受災地區有著不同于城市的特殊性，而且農村受災損失也相對于城市要嚴重得多，需要更加的重視和進行專門的研究。

關鍵詞 農村 自然災害 自然災害救助

中圖分類號：F252．1 文獻標識碼：A

一、我國自然災害的現狀

近幾年來，我國重大的水災、旱災、臺風、地震等各種自然災害頻發，嚴重影響了人民的生活，也造成了巨大的經濟損失。2005年臺風“麥莎”席卷我國東部，造成20人死亡，3064.2萬人受災，直接的經濟損失達177.1億元。 2007年7月特大暴雨突襲重慶，造成25個區縣損失慘重，不少區縣進水被淹，300多萬人受災。2008年是自然災害發生尤其頻繁的一年，先是1月發生了全國范圍的雪災，湖南、湖北、貴州、江西、廣西、廣東、江蘇、浙江、安徽、河南等省級行政區受災損失尤為嚴重；同年5月12日四川省汶川縣的里氏8.0級特大地震，除了黑龍江省、新疆維吾爾自治區外均有震感，這次地震造成69227人遇難，374643人受傷，17923人失蹤，此后持續很長一段時間周圍地區都余震不斷。時隔2年，2010年4月14日青海省玉樹藏族自治州玉樹縣又發生7.1級大地震，造成2698人遇難，270人失蹤，246842人受災。之后，南方多次嚴重的暴雨洪澇災害和甘肅舟曲的特大泥石流又接踵而至。自然災害的頻繁發生，造成了極為嚴重的人員傷亡和經濟損失，不利于社會安定和經濟發展。經民政部、國家減災委會同工業和信息化部、國土資源部、交通運輸部、鐵道部、農業部、水利部、統計局、林業局、地震局、氣象局、保監會、海洋局、中國紅十字會總會等相關部門核定，2011年1-9月份，各類自然災害在全國范圍內就使4.8億人受災，1074人死亡（含失蹤人口127人），912.7萬人被緊急轉移安置；農作物的受災面積達3882.6萬公頃，其中絕收的農作物有380.4萬公頃；在受災過程中，倒塌的房屋有85.3萬間，損壞的房屋有308.2萬間；造成的直接經濟損失高達3028.1億。

尤其是在農村，面對高頻發的自然災害，農村由于各種原因，往往是受災的主要區域。從整體上來說，我國農村地區的經濟、文化、教育、衛生等各個方面的發展水平都比城市要落后，農村的房屋、道路、公共設施等硬件設施的抗災能力較低，農村居民自身的防災意識也比較薄弱，對于自然災害的監測和預警系統也不怎么完備。此外，農村通信本身并不怎么發達，而且居民多分散而居，災害發生時的預警和人員疏導也比較難以及時、有效地進行。不少農村地區的經濟水平并不高，一旦受災往往只能依賴政府的救濟，然而政府的財力畢竟是有限的，可供支配的社會資源也是有限的，因此會出現這樣一種現象，那就是農村居民在受災的第一時間得到的救助與所受損失的比例不相等，甚至在有些偏遠的農村地區無法得到及時、有效的災害救助。

在自然災害發生后，如何在第一時間快速、及時而有效的處理受災情況，減小自然災害帶來的損失成為重中之重，這要求建立一個完善的、科學而行之有效的自然災害救助制度。

二、自然災害救助的內涵與形式

自然災害救助是指家和社會依法向因遭受自然災害襲擊而造成生活貧困的社會成員提供一定的實物或金錢或服務的幫助，以保證其維持基本生活水平，并幫助災民確立其自行生存能力的社會救助制度。

具體來說，自然災害救助包括對受災地區災民的救助和對受災地區社區的救助兩個部分組成。對災民的救助主要有四個方面：（1）對災民生命的救助，盡量努力最大限度地減少受災地區的人員傷亡；（2）對災民基本生活的救助，這是在災民生命的救助的基礎之上進行的，對災民給予基本的生活資料，如救災物資等，維持其基本的生活；（3）對災民精神的救助，安撫災民的情緒，避免災民在遭受自然災害的迫害之后產生消極的心理；（4）對災民生存能力的救助，這是指在大規模的救災活動結束之后，幫助災民災民恢復和確立自行生存的能力，使災民能夠依靠自己的力量，進行正常的物質生活和精神生活。

半個多世紀以來，我國對自然災害救助不斷地探索，基本確立了一些主要的救助方式。第一，國家救助，這是我國自然災害救助的主要形式。因為自然災害發生往往是突發的，其破壞力巨大，只有國家才能在短時間內聚集其足夠的人力、物力、財力施以救助。第二，救災保險制度，這是一種由政府出面組織，采取國家、集體和個人三方面共同籌資的方式，為災民提供災后生活的基本保障并維持其災后恢復生產的一種社會保障制度。第三，互助互濟，除了一般的非災區支援災區、城市支援農村受災地區等互助形式，多年來我國還探索出了新的形式，如互助儲糧會、儲金會等。第四，生產自救，一方面政府的財力畢竟是有限的，可供支配的社會資源也是有限的，另一方面單方面施以救濟的思想是要不得的，生產自救就成為了國家救助之外的重要補充形式。第五，國際援助，這主要是指國際組織、友好國家、國際友人等向受災地區提供實物、金錢、技術、服務等方面的援助。

三、農村自然災害救助中存在的問題

1、自然災害救助物資的管理不盡合理。在自然災害救助物資的儲備上，由于農村地區的整體經濟水平不高，當地政府往往依賴于上級政府的撥款、非政府組織的救助和社會的捐贈，而對于當地自己進行自然災害救助物資的儲備不盡上心。在自然災害救助物資的分配上，地方政府對于上級政府預算下撥的自然災害救助物資，往往擴大救助范圍，將一部分救助物資用于受災地區之外的其他地區，即無論有災無災，無論災情嚴重與否，都進行平均分配，嚴重影響了救助物資的使用效益。

2、政府和非政府組織在自然災害救助中發揮的職能不完善。一方面，非政府組織在農村自然災害救助中的參與度不夠。農村地區受到自然災害的襲擊之后一般都是以政府為主導進行救助的，初期的救助物資大部分來源于當地基層政府的財政支出，非政府組織沒有或是很少參與其中。另一方面，農村地區的基層政府在自然災害救助上管理機構不健全，職能缺失或者不明確，基層政府的人員、經費等配備嚴重不足，很多基層政府工作人員一人身負多項職能，工作量嚴重超負荷，難以有效地在自然災害救助中發揮其應有的作用。

3、法律制度不完善。現有的相關法律法規都是從宏觀的整體上考慮，對自然災害救助各方面進行規定，但是我國長期處于城鄉二元結構的狀態下，這就使得農村地區缺乏符合其實際情況的、操作性強的法律法規。

4、自然災害保險制度尚不完善。農村居民對于通過購買自然災害保險來轉移災害風險的意識并不是很強，很少有農村居民會選擇購買保險。一方面是因為農村居民缺乏購買保險來規避風險這樣的意識，很多的農村居民依然存在著“聽天由命”這樣的思想觀念；另一方面是因為農村居民認為自然災害保險的保額太低，與自己實際遭受的損失相比差距較大，而農村地區經濟水平并不高，農村居民的收入偏低，他們不愿意用有限的收入購買保險。

5、農村居民的自然災害自救意識不高。農村地區由于財政有限，在自然災害的防災減災宣傳教育方面未必能做得到位，這是農村居民自然災害意識不高的原因之一。另外，農村居民多半受教育程度并不高，對自然災害的嚴重性了解也可能不夠，有的特別偏僻的農村地區，封建落后思想依然存在，認為自然災害是上天的懲罰，聽天由命。

四、完善農村自然災害救助制度的建議

1、進一步完善自然災害救助的法律制度。目前，我國在自然災害救助方面的法律制度有很大的發展，各種不同類型的自然災害大部分都已經有了專門的法律規范，2010年9月1日起實行的《自然災害救助條例》更是填補了自然災害救助的法規空白，為開展自然災害救助提供了法律依據。在這一基礎上，為了能更好的在農村受災地區進行自然災害救助，我們還需要的是一部專門為農村地區制定的農村自然災害救助法，使救助工作更加符合農村地區的實際情況，更行之有效。

2、增強政府在自然災害救助中的主體地位。政府在自然災害救助中是不可推卸的救助主體，是最權威的決策機構，他占據著最關鍵的低位，扮演著最重要的角色。但是政府在自然災害救助中也存在著不少的問題，在自然災害救助物資的儲備和發放上，地方政府往往依賴著中央，減少自己的救助投入，造成中央政府負擔過重；在自然災害救助的職能上，地方政府由于本身資源的窘迫，權責不分明或者一個職位身負多重職能，這些都影響了政府在自然災害救助中主體地位作用充分發揮。

3、擴大非政府組織在自然災害救助工作中的參與程度。隨著我國經濟體制改革和政府機構改革，政府逐步轉變職能，各種非政府組織得到培育，發展迅速。據相關資料統計，我國有11.2%的非政府組織參與到自然災害救助中，并發揮了重要的作用。非政府組織往往擁有更廣泛的社會資源和資金，更加貼近民眾，和社會聯系更密切，在自然災害救助中理應有更大的貢獻。

4、提高農村居民的自然災害自救意識。農村居民大半教育程度不高，對于自然災害就的防治與自救意識都較為薄弱，在農村地區大力普及科學文化教育，宣傳災害自救的相關知識和自然災害防范意識，是必不可少的措施。

5、推進自然災害保險制度在農村地區的發展。自然災害保險制度可以說是對于自然災害救助的一種補充，它是由政府、社會、個人三方面籌資運作的，可以緩解各方自然災害救助的壓力。但是實際上在大部分的農村地區，認可自然災害保險的農村居民并不多，他們認為自然災害保險并沒有給予合理的賠付，而保監會統計的數據也指出自然災害保險的賠款比例相對于自然災害造成的直接經濟損失不足1%。因此，完善自然災害保險制度是必然的選擇。

（作者： 湖南師范大學公共管理學院社會學系研究生，研究方向：社會政策與社會保障理論研究）

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