健全農民工社會保障制度的“三步走”思想

摘 要 農民工正成為我國產業工人的主體，使工人隊伍結構發生了歷史性的變化。近年來隨著農民工規模的不斷擴大以及由此引起的各種矛盾和問題的出現，農民工問題受到了社會各界的廣泛關注，而對于農民工的社會保障權益也有了一部分研究。本文介紹幾種關于農民工社會保障代表性觀點，提出對于農民工應建立起一個相對獨立的過渡性社會保障體系，并且總結為農民工社會保障體系“三步走”思想。

關鍵詞 農民工 社會保障 對比分析

中圖分類號：C913．7 文獻標識碼：A

一、一些代表性的觀點

在建立農民工社會保障的基本思路上，當前理論界還存在著較大分歧和爭論，沒能形成相對一致的意見，更沒有能為大家基本接受的成熟方案，主要有以下幾種觀點。

（一）將農民工納入到現有的城鎮社會保障體系。

對于大多數發展中國家而言，廉價的勞動力往往是其工業化初期的一個相對優勢。為了充分利用這一優勢，推進經濟發展和工業化的進程，經常使用的手段是國家政策向現代工業部門傾斜，由此而致城鄉二元經濟結構幾乎成為工業化過程中的普遍現象。我國就是這樣一個發展中國家。建國初期所建立的勞動保險制度，實際上是在主要的現代工業部門（基本是“國營”的）建立終身就業和雇主（企業）全部負擔費用的“小”社會保險制度。而對城鎮非現代工業部門（或“非國營”企業）職工以及農村人口，則沒有社會保險。而政府又將“社會救助”降到了最低限度，從而使中國最初建立起來的社會保障制度既同多數發展中國家相似，是與二元經濟相適應的；同時又具有“中國特色”：極度向社會保險傾斜、極度向城市傾斜，而過度保護了城市中既得利益群體，同時剝奪了農村和非現代、非國營部門群體的利益。在經濟體制改革的今天，大批農村富余勞動力涌入城市，形成一個新的龐大的“邊緣”群體——農民工，而此時，社會保障制度就必須改革。在建立健全社會保險體系和完善社會保險制度時，應分步解決農民工的社會保險問題：首先，建立規范的用工制度；其次，解決與生產密切相關、與農民工的身心健康以及生命至關重要的工傷保險；最后，考慮農民工的養老保險問題。

（二）應對農民工實行相對獨立的社會保障制度。

近年來，上海、成都等地以建立農民工綜合保險為標志，在這方面進行了積極探索。這種辦法比較適合農民工流動性強的特點，制度“門檻”低，政策可操作性也強。據此，有不少專家學者重點推薦這種辦法，認為仍將農民工納入農村社會保障體系既不現實也不可靠，但對農民工一開始即推出比較完善的社會保障制度也缺乏財源及其他資源，因此現階段應推出相對獨立的農民工社會保障制度，建構一種作為過渡形態的“三元社會保障模式”。另有人指出農民工身份的過渡性要求必須建立有利于城鄉銜接的農民工社會保障制度，其勾勒了一種農民工社會保障的基本架構和中長期發展目標，并從該制度的保障對象、保障項目、基金籌集與管理等方面進行了較為系統的論述。

（三）將農民工納入到農村社會保障體系。

將農民工納入農村社會保障制度，加快改革、完善農村社會保障制度，并在適當時機，與城鎮社會保障制度統一接軌。我國農村經濟社會發展落后于城鎮，建立和完善農村社會保障體系的原則是：低水平，廣覆蓋，逐步完善。農村社會保障體系的內容主要包括：最低生活保障、醫療保險、養老保障、教育救助，實現“生（存）有所靠、病有所醫、老有所養、于有所學”?？紤]到東、中、西部農村區域發展的不均衡現狀，在進行農村社會保障制度再選擇時采取的策略是梯度推進，即根據不同的經濟類型地區選擇不同的社會保障內容。在東部地區可選擇社會保險型的社會保障體系，而中西部地區選擇社會救助型的社會保障體系。最后建成正式保障與非正式保障相結合，涵括社會救助、社會保險、社會福利與社會互助等基本保障項目的、資源得到充分整合的農村社會保障體系。待其條件成就后，向統一的社會保障體系過渡，形成適應全面小康社會發展要求的具有中國特色的社會保障體系。

（四）統籌城鄉，重新構建我國社會保障體系

農民工社會保障既不能強行把農民工納入城鎮社會保障體系，也不能簡單地另外建立一套專門針對農民工的社會保障制度；而要從根本上打破城鄉分立的二元社會保障結構，著力于建立制度模式全國統一、覆蓋城鄉居民、城鄉和地區保障待遇有所差別的社會保障體系，以此一并解決農民工的社會保障問題。

二、建立獨立的過度性社會保障體系

從以上可以看出，如果將農民工直接納入城鎮社會保障體系，那么較高的收費勢必得不到農民工以及其所在的工作單位支持，而對本就薄弱社會保障基金更無疑是雪上加霜；如果將農民工納入農村社會保障體系，繼續使其亦工亦農、在甲地貢獻，在乙地享受社會保障，就違背了工作地點與其享受社會保障的地點相統一的原則，產生的種種不公平、不合理現象也勢必阻礙其向更好的方向發展；如果將現有的各種社會保障制度打破，重新建立起統籌城鄉的社會保障體系，一方面這需要相當長的時間，另一方面新舊制度的交替必然引起更多、更大的問題；所以，目前，對于農民工應該建立獨立的過度性社會保障體系。這種獨立的過度性社會保障體系，并不是簡單的將農民工社會保障另立出來，造成“三元”社會保障結構——那樣只會使以后的改革越來越困難，而是在農民工現狀和城鎮社會保障中間找到一個平衡點，給農民工建立一條通向城鎮社會保障的道路，使其逐漸過度并最終納入到城鎮社會保障體系中來。

首先，最迫切的是盡快確立農民工的工傷保險制度。從層出不窮的農民工工傷事故到規模驚人的農民工職業病群體，以及由此而導致的數不清的勞資糾紛，均決定了針對農民工的工傷保險制度應當作為最基本的社會保障項目優先得到確立。

其次，要建立農民工的醫療保險和養老保險。因為疾病尤其是重大疾病不僅會導致農民工失去工作，而且極易使其陷入貧困境地，這使得疾病保障成為農民工的現實需要。而養老保險方面，由于目前進城務工的農民工總體年齡不大，所以對養老保險訴求與工傷保險相比較而言并不是十分突出，但作為政府必須考慮到誰為農民工的未來“買單”的問題，讓農民工在城市中貢獻青春，然后回鄉養老是行不通的，所以應及早建立農民工養老保險制度，為他們的將來作好打算。

再次，建立健全農民工社會保障體系，同時收回其在農村的土地使用權。

具體來說，可以將農民工的社會保障體系總結為“三步走”：

（一）改革和完善不合理制度，并建立起農民工的工傷保險。

這是“三步走”的第一步，所指的不合理制度主要是指戶籍制度、勞動用工制度和土地使用制度。

城市的“二元用工制度”很難打破，勞動力市場存在著嚴重的扭曲。在國有企業，職工享受著全面的社會保障，而在非公有制企業，企業職工基本上沒有養老、醫療等社會保險，而且用工也很不規范，勞動者的權益得不到有效保護，勞動力流動過于頻繁。尤其是近幾年來，出現了經濟高速增長與高失業并存，大量國有企業職工下崗失業與大量農民工進城就業的特有現象。在此情況下，大多數城市政府采取了清退農民工，甚至規定了不準農民工進入的行業和崗位，從而將城市的就業崗位留給本地人特別是下崗職工的做法。在外來民工清而不退的情況下，城市政府又轉而大大提高了對農民工及雇傭民工企業的收費標準。企業通過提高民工用工成本的辦法來迫使民營企業接納下崗職工。然而用工成本的提高只會導致企業愿意提供的就業減少，進一步造成了經濟萎縮。可見，在目前的情況下，企業試圖單靠行政手段清退和限制使用農民工行不通，只能導致城市“灰色勞動市場”和“打黑工”現象的盛行。這樣更不利于農村非農產業的社會保障制度的建立。

完善戶籍制度、勞動用工制度和土地使用制度，是農民工社會保障體系建設的基礎和推動力量，許多問題在此之后都可以迎刃而解。

在改革和完善各種不合理制度的同時應初步建立起農民工的工傷保險，這種保障項目不存在賬戶積累與保險關系接轉問題，成本亦不高，對農民工是一種職業風險的分散機制，對用人單位則是符合國際慣例和建立在《勞動法》基礎之上的工傷賠償機制，政府部門負責組織賠償也比較容易操作，且無需政府付出特別的成本。因此，政府在農民工工傷保險中的責任主要是制度設計和依法強制推行。

（二）建立農民工醫療和養老保險，逐步向城鎮養老體系邁進。

這是“三步走”的第二步。

上文中提到，農民工的平均工資水平遠遠低于城鎮勞動者，由于工資水平低，農民工支付基本生活費用后，結余的工資收入再去支付建房、子女上學、贍養老人等急迫指出后，往往所剩無幾，因而本人參加社會保險的能力十分有限。因此，農民工的醫療和養老保險基金的籌集應當從實際出發，堅持低標準準入。建立之初，對于養老保險，企業按照本企業工資總額10%左右繳納，農民工本人按照工資的5%左右繳納；對于醫療保險，企業按照本企業工資總額5%左右繳納，農民工本人按照工資的2%左右繳納；然后每隔2-3年，上升一個臺階，按實際情況將繳費比例上調一次，這樣用7-12年的時間，將農民工完全納入到城鎮社會保障體系中。

制度模式方面，農民工醫療和養老保險應采取完全的個人帳戶模式，因為其流動性極大，采取統帳結合的模式，勢必會帶來極大麻煩。待到其工作穩定，并有能力進入城鎮社會保險體系后，再將其個人帳戶分割，一部分劃分到社會統籌中。

（三）土地換保障，使農民工真正成為城鎮養老體系的覆蓋者。

這是“三步走”的第三步，待到農民工進入城鎮社會保障體系之后，要收回其農村土地的使用權，給予失業保險、生育保險和社會救助等，同時在醫療和養老保險方面給予適當補助。使農民工真正成為城鎮養老體系的覆蓋者。

最后需要指出，建立農民工獨立的過渡性社會保障體系，特別是在“三步走”的第二步，要想順利調高醫療和養老保險的繳費比例，就必須努力提高農民工收入、徹底解決欠薪問題、多渠道為農民工就業提供信息，否則制度的實施將困難重重，與此同時要加大宣傳和教育力度，讓農民工認識到參加社會保障的好處，為以后收回土地使用權做好準備。

（作者：侯鳳石，內蒙古大學公共管理學院勞動與社會保障專業09級本科；侯瑩石，內蒙古大學哲學學院哲學專業11級本科）

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