淺議檢察建議的完善與適用

摘 要 檢察建議是人民檢察院為促進法律正確實施、促進社會和諧穩定，在履行法律監督職能過程中，結合執法辦案，建議有關單位完善制度，加強內部制約、監督，正確實施法律法規，完善社會管理、服務，預防和減少違法犯罪的一種重要方式，本文旨在從其監督方式、內容、適用條件和程序規則等方面對檢察建議進行探討。

關鍵詞 檢察建議 監督 程序規則

中圖分類號：D926.3 文獻標識碼：A

一、實踐中形成的建議性行政檢察監督方式

為適應新形勢的需要，在近幾年的檢察實踐中，我國檢察機關除了按照審判監督程序提起抗訴外，還創造了一些有效的建議性檢察監督方式：（1）檢察意見。在檢察機關發現同級人民法院的生效判決、裁定確有錯誤時，通過協商的方式，提出檢察意見，建議人民法院再審糾正錯誤。這種做法，有利于將矛盾消滅在基層，有利于檢察機關和審判機關的合作，同時也實現了檢察監督的效果，是一個較為成功的監督方式。（2）檢察建議。對于審判機關在審判中有需要改進的問題，檢察機關可以發出檢察建議，建議糾正或者改進。檢察建議的適用在實踐中還存在一些問題，主要是檢察建議的法律依據和監督的力度問題。這些問題影響了檢察建議的監督力度，也降低了檢察建議的監督效果。（3）糾正違法通知。對于審判機關正在進行中的程序問題，或者審判雖然已經終結，但在程序上確實存在問題又不影響實體判決的，檢察機關可以通知審判機關予以糾正。

上述監督方式在實踐中取得了一定的效果，有的也得到了規范性文件的確認，如《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》、《人民檢察院民事行政抗訴案件辦案規則》中對檢察建議的規定。但由于缺少法律層面的明確規定，檢察機關在具體操作中會遇到較大的阻力。另外，上述監督方式大多是各地檢察機關在實踐探索中自下而上形成的，缺少統一的規范性文件，各地在具體做法上存在較大差異也就不足為奇了。

檢察建議作為一種靈活的檢察監督方式，亟待在理論層面予以探討，并在操作層面加以規范。

二、檢察建議的內容

從內容上來看，檢察機關的建議權至少應當包括三個方面的內容，即糾錯建議權、整改建議權、處置建議權。

1、糾錯建議權對于其他執法機關的執法活動或者所作出的決定，如果發現或者認為其中可能存在錯誤，并有必要提出糾正意見時，檢察機關作為國家的法律監督機關，根據法律的授權，可以提出自己的意見，要求有關機關重新審查所作出的決定。《人民警察法》第42條規定：“人民警察執行職務，依法接受人民檢察院和行政監察機關的監督。”雖然該法沒有規定人民檢察院如何監督人民警察執行職務的行為，但是按照該法的精神，筆者認為，如果檢察機關認為人民警察執行職務的行為存在違法的情況，應當有權提出糾正意見，人民警察應當根據檢察機關提出的糾正意見，及時檢查自己的行為，或者及時審查已經做出的決定。許多法律對執法機關的執法行為設定了一定的義務或作出了一定的程序性規定。如果有關執法機關在執法過程中違反這些義務性、程序性規定，而又沒有導致處理決定的根本性錯誤，不足以否定己經做出的處理決定或者不足以啟動救濟程序時，為了保證法律的正確實施和法律規定的嚴格遵守，檢察機關也應當有權向有關單位和人員發出檢察建議，要求其糾正，并在以后的執法過程中引起足夠的注意。

2、整改建議權。這種建議權雖然也有督促監督對象為一定行為的強制力，但是它發揮作用主要是通過指出問題，曉以利害，提供對策，讓監督對象認識到自己的管理工作中存在的問題，自覺地進行改正或改進，從而達到糾錯和防錯的目的。弱勢建議權的行使方式，主要是提出建設性的意見，其中既包括糾正錯誤的意見，也包括改進工作的意見。例如，實踐中檢察機關對于職務犯罪發案較多或者比較嚴重的單位發出檢察建議，建議其采取措施，改進工作，或者指出問題，要求其引以為戒。

3、處置建議權。對于違反法律的行政機關工作人員，行政機關沒有及時予以處理的，檢察機關可以提出建議。另外，在檢察機關查處瀆職犯罪時，如果發現行政機關工作人員有瀆職行為，但尚不構成犯罪時，也可以向有關機關提出處置建議權。

三、檢察建議的適用條件

第一，必須基于一定的事實根據。只有當一定的事實發生并且這種事實的存在不利于或者妨礙了法律的實施時，檢察機關才可以行使這種權力，要求其采取必要的措施消除或改變這種情況或者防止其再發生。這種事實根據應當是有關機關及其工作人員已經實施的違反法律或者沒有履行法定職責造成一定危害后果的行為事實。因為這樣的事實不利于或妨礙了法律的實施，危害了社會的整體利益，而檢察機關作為國家的法律監督機關，有責任督促有關機關保障法律的遵守和實施。

第二，必須向特定的對象提出。既然是根據一定的事實提出的，這種建議也就只能適用于有這種特定事實存在的主體，而不能向不存在這種特定事實的其他主體提出。

第三，必須是確有必要。既然是一種權力，就不能隨意行使，而必須控制在確有必要的范圍內。檢察機關行使這種權力時必須權衡可能涉及到的各種利益，在認為確有必要時，再針對特定的對象提出。首先，應當通過立法將檢察建議規定為行政檢察監督的法定方式，這是保證檢察建議監督力度的前提。其次，在將檢察建議規定為法定的監督方式的同時，明確適用檢察建議的范圍。

四、檢察建議的程序規則

防止權力濫用的最基本的手段是為權力的行使設定必要的程序規則。法律在賦予檢察機關建議權的同時，應當為這種權力的行使設定必要的程序規則。檢察機關在行使建議權時，要嚴格遵守法律設定的程序規則，特別是在檢察建議發出前，要按照預先設定的程序進行必要的審查和核準，以避免檢察建議的隨意性，保證其嚴肅性。

首先，檢察建議權要由人民檢察院統一行使。按照憲法和人民檢察院組織法的規定，人民檢察院依法獨立行使檢察權。檢察權是由人民檢察院行使的，而不是由檢察官個人行使的，檢察建議權的行使同樣要以人民檢察院的名義進行。只有能夠代表人民檢察院的組織和個人，按照一定的決策程序作出決定，并以人民檢察院的名義，才有權向行政機關發出。

其次，檢察建議權應當以書面方式行使。檢察機關向其他單位發出檢察建議，應當以人民檢察院的名義制作法律文書。檢察建議的法律文書應當寫明提出檢察建議的根據和理由，以及建議的具體內容。

再次，檢察機關應當對檢察建議的采納情況進行跟蹤。通過跟蹤，了解所發出的檢察建議是否被有關單位采納以及采納的情況；如果沒有被采納，應當了解沒有采納的原因。如果發現檢察建議的內容有誤，應當及時予以糾正。

最后，檢察建議權的行使必須有一定的救濟渠道。既然是一種權力，當權力行使不當時，就應當給權力行使的對象提供一定的救濟渠道，以防止其成為權力的受害者。一旦法律把檢察建議規定為檢察機關的一項權力，就應當同時設定：接受檢察建議的機關或單位認為檢察機關發出的建議不當時，有在一定時間內向發出檢察建議的檢察機關要求撤銷該建議或者向其上級主管機關申請復議的權利。發出檢察建議的檢察機關及其上級主管機關應當及時審查已經發出的檢察建議，回復申請撤銷或復議的單位或部門。如果檢察機關或其上級主管機關堅持已經發出的檢察建議，有關單位或部門就應當按照檢察建議的要求認真改進自己的工作。□

（作者均系北京市石景山區人民檢察院干警）

注釋：

楊立新.民事行政訴訟監督與監督方式完善.載孫謙、劉立憲主編.檢察論叢.（第2卷）.法律出版社2001年版.

《人民檢察院民事行政抗訴案件辦案規則》第48條第一款規定：有關國家機關或者企業事業單位存在制度隱患的，人民檢察院可以向有關單位提出檢察建議。《最高人民檢察院、公安部、國土資源部、海關總署、國家稅務總局、國家環境保護總局、國家工商行政管理局、國家林業局、國家質量技術監督局、國家保密局關于在查辦瀆職案件中加強協調配合建立案件移送制度的意見》第6條規定：“檢察機關在查辦公安、國土資源等部門工作人員的瀆職犯罪案件中，如發現發案單位和相關部門在管理和制度等方面存在漏洞，需要進行整改的，應提出檢察建議。發案單位和相關部門在接到檢察機關提出的檢察意見或檢察建議后，應認真處理或整改，并將處理和整改情況向檢察機關反饋。”

《人民檢察院辦理行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》第6條：“對于行政執法機關移送的涉嫌犯罪案件，人民檢察院經審查，認為不符合立案條件的，可以作出不立案決定；對于需要給予有關責任人員行政處分、行政處罰或者沒收違法所得的，可以提出檢察意見，移送有關主管部門處理，并通知移送的行政執法機關。”

張智輝.論檢察機關的建議權.西南政法大學學報.2007年第2期.