論我國信賴保護原則的立法完善

摘 要 我國目前僅在《行政許可法》中規定了信賴保護原則，其適用范圍過窄， 而且存在種種問題，因此應對其進行完善，本文提出了自己的意見。

關鍵詞 信賴保護 立法現狀 完善

中圖分類號D920.0. 文獻標識碼：A

行政法信賴保護原則肇始于德國行政法院判例，后經日本及我國臺灣地區等的效仿、繼受與發展，現已成為大陸法系行政法之一般原則。依據該原則進行的制度設計在保障人權、維護法的安定性、實現實質的法治行政方法發揮著不可替代的作用。然而，主要仿照大陸法系建立起行政法制度的我國，僅在《行政許可法》中規定了信賴保護原則，其適用范圍過窄， 而且存在種種問題，應對此進行完善。

一、信賴保護原則概述

行政信賴保護原則是指當行政相對人對行政機關已經作出的行政行為產生了具有正當性的信賴利益時，這種信賴利益應當得到保護，行政機關不得隨意的變更或撤銷已作出的行政行為，如果撤銷必須補償相對人因信賴所產生的損失。無疑，行政權在國家的各種權力中是最桀驁不遜的，為了防止行政權的濫用和不正當行使給公民合法權益造成的損害，確立這個原則是非常有必要的。行政信賴保護原則是德國行政法院根據法律的安定性原則和民法的誠實信用原則逐步確立起來的，目的在于維護法律秩序的安定性和保護社會成員的正當利益。信賴保護原則在很多國家和地區，如德國，日本，韓國，我國的臺灣地區等得到了程度不同的運用。在我國，《行政許可法》的頒布和實施標志著信賴保護已經納入法制規范。

在以上信賴保護原則簡單的介紹下，下面我們分析下它的特征：⑴信賴保護原則是一項法原則，是使一個法律行為具有法律效力或法律強制力的依據。只要行政相對人對行政主體的行政行為賦予了信賴，而且這種信賴是應當合理的，那么其信賴利益受到損害時，行政相對人的信賴利益保護與補償的要求就是有法律依據的，這個依據就是行政信賴保護原則。⑵信賴保護原則是法的正統理論或正統法律規定的背向理論或例外規定。一般而言，對于同一種情形適用正統法律理論與適用信賴保護理論是會出現完全不同的結果的。依正統的法律理論，行政主體撤銷或變更不適當的或對社會公共利益有損害的行政行為不但無不妥之處，而且應該受到推崇與提倡。但依據信賴保護理論，對于行政相對人已產生信賴利益的行政行為，行政主體就不能隨意的變更或撒銷。而應該對相對人的信賴利益予以補償，甚至說，行政主體就不得予以撤銷。⑶信賴保護原則的實質與最終目的是對行政相對人的信賴利益予以補償。信賴保護原則以行政相對人存在合理信賴為基礎，并且以信賴利益的損失為前提，適用信賴保護原則的直接結果是使得信賴利益的損失得到某種形式的補償，并且這種補償的要求具有法律上的依據。

二、我國行政法上信賴保護原則的立法現狀

我國行政立法對信賴保護原則的關注始于最高人民法院在1999年通過的《關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》，其第59條規定，人民法院判決撤銷被訴具體行政行為將會給國家利益、公共利益或他人利益造成損失的，在判決撤銷的同時，可以責令被訴行政機關采取相應的補救措施。該規定已在一定程度上促使信賴保護的理念得以在行政審判實踐中發揮作用。此外，國務院于2004年3月頒發的《全面推進依法行政實施綱要》，將“誠實守信”作為依法行政的一項基本要求予以規定：“非因法定事由并經法定程序，行政機關不得撤銷、變更已經生效的行政決定；因國家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者變更行政決定的，應當依照法定權限和程序進行，并對行政管理相對人因此而受到的財產損失依法予以補償?！边@一規定已涵括了信賴保護原則的基本內容。

上述兩個文件雖然對信賴保護原則已有所涉及，但它們并不是嚴格意義的行政立法。真正在行政立法中明確信賴保護原則的，是于2004年7月1日開始施行的《中華人民共和國行政許可法》。該法第8條對合法行政許可決定的信賴保護作了規定：確認合法行政許可決定的效力，明確它的受法律保護性；對行政相對人由此產生的信賴利益優先適用存續保護；只有在變更或撤回合法行政許可決定所維護的公共利益大于相對人的信賴利益時，才適用財產保護。該法第69條規定了對違法行政許可決定的信賴保護：行政許可決定由行政機關違法作出，或因被許可人以欺騙、賄賂等不正當手段獲取，行政機關應當予以撤銷；行政許可決定由行政機關違法作出、政相對人對此無過錯且合法權益受到損害的，行政機關應當依法予以賠償。從這一規定可以看出，對違法行政許可決定的信賴保護主要是財產保護。

三、我國行政法上信賴保護原則立法存在的問題

信賴保護原則在《行政許可法》中的確立，對維護行政相對人的合法權益，創建誠信政府、責任政府，具有重要的意義。但總體來看，我國行政立法中關于信賴保護原則的規定還相當薄弱，存在著諸多不足之處。這主要體現在以下幾個方面： ⑴信賴保護原則的適用范圍問題。信賴保護原則作為行政法的一項基本原則，應貫穿于行政權力運行的全過程。其既可適用于具體行政行為，也可適用于抽象行政行為；既可適用于授益行政行為，也可適用于負擔行政行為。但目前我國僅在《行政許可法》中確立了信賴保護原則，即該原則只適用于行政許可這一授益行政行為。對于其他各類行政行為是否適用信賴保護原則，尚無明文規定。⑵公共利益界定問題。依信賴保護原則，對行政相對人的信賴利益是予以存續保護還是財產保護，關鍵在于對公共利益與信賴利益的衡量，實踐中公共利益也常常成為行政主體撤銷、廢止行政行為的主要原因。雖然公共利益在信賴保護原則的適用中是如此重要，但我國相關立法對公共利益的內涵與外延至今尚無明文規定。⑶行政補償問題。行政補償是國家調整公共利益與個人利益、全局利益與局部利益之間關系的一項基本制度，也是與信賴保護原則直接相銜接的重要保障措施。在我國，近年來雖已有一些單行法律、法規對行政補償作了規定，但從總體上講，行政補償并未形成制度，零散的立法中也存有不少問題。①如補償范圍過窄、缺乏統一的補償標準、補償程序混亂等。這些問題的存在，不利于在我國全面貫徹信賴保護原則，保護行政相對人的合法權益，也不利于我國行政法治建設的推進。

四、我國行政法上信賴保護原則的立法完善

信賴保護原則在行政法上的確立，標志著行政法治由形式意義向實質意義的轉變，它貫穿于行政權運行的全過程。信賴保護原則所體現的現代法治精神及其對推進我國行政法治建設的重要意義，決定了其在我國行政法中確立的必要性。但目前我國僅在《行政許可法》中確立了信賴保護原則，不僅適用范圍過窄，而且缺乏相應的配套制度。對此應從以下兩個方面加以完善:

（一）制定行政程序法時，擴充信賴保護原則的內容。

目前，我國已有學者提出《行政程序法草案》建議稿，如由馬懷德主編的行政程序立法研究：《行政程序法》草案建議稿及理由說明書，在其草案第11條提到“行政機關實施行政行為，應當遵循誠實信用的原則，維護公民、法人和其他組織與行政機關的信賴關系。行政行為不能隨意變更和廢止，由于所依據的法律、法規修改、變更、廢止，或者由于實施行政行為所依據的客觀情況發生變化，嚴重影響公共利益或第三人利益，需要變更或廢止行政行為，由此給公民、法人或者其他組織造成損失的，行政機關應當依法給予補償?！雹谖覀冋J為，馬懷德教授在草案中所提到的也是信賴保護原則，而沒有涉及到合法預期的保護。在現在依法行政的大環境下，應該把合法預期保護原則規定在《行政程序法草案》中。信賴保護、合法預期保護指的是同一種制度，并且都源于德國法，合法預期原則應包括在信賴保護原則里面的，它是屬于信賴保護原則下的子原則，當然我們并不是偏低合法預期原則，它們是屬于同樣重要的原則，從行政相對人利益出發，合法預期原則較信賴保護原則更有利于保護行政相對人：

1、合法預期的標準更具有操作性。“合法預期源于政府機關及其工作人員的言語或者行為，以致相對人有理由預期行政機關將以特定的方式行事?！雹郛斝姓C關作出某一行政行為時，它就在行政機關與行政行為相對人之間形成了一定的社會關系。合法預期保護原則保護的是因行政機關的行為必然引發的一般的人對行政機關將來必然作出特定行為或者按照特定程序作出行為的正當合理預期，這是客觀標準，是中等智商的“一般通情達理的人”④的標準。

2、合法預期保護原則不僅符合對公民合法權益保護范圍不斷擴展的現代行政法發展趨勢。在對個人合法權益的保護機制上，實際上是呈現出從權利到合法利益這樣一個不斷擴展的過程，而利益包括現在享有的利益和預期享有的利益。以我國1999年《合同法》為例，該法第113條第1款規定：違約一方的“損失賠償額相當于因違約所造成的損失，包括合同履行后可以獲得的利益”。個人違約就要賠償合同相對方預期收益，政府違法也應該賠償行政管理相對人預期利益受到的損失，這樣才能使法治原則平等地適用于個人與政府。

（二）完善信賴保護原則相關制度。

1、行政行為的撤銷與廢止制度。信賴保護原則在行政法上主要體現為對行政行為的撤銷與廢止設置必要的限制，因此要落實該原則，首先要完善行政行為的撤銷與廢止制度。依信賴保護原則，行政行為一經作出，既發生效力，非因法定事由并經法定程序，不得撤銷、廢止。具體來說，對于違法的行政行為，行政主體不得任意撤銷，特別是在撤銷該行政行為將嚴重危害公共利益，或該行政行為賦予行政相對人的權益明顯大于撤銷所欲維護的公共利益時，禁止撤銷該行政行為；于合法的行政行為，行政主體也不得隨意廢止，只有在行政行為作出時所依據的法律、法規、規章等已被修改或廢止，行政行為所依據的客觀情況已發生重大變化，其繼續存在會對公共利益造成重大損害等情形下，行政行為才允許廢止，但相對人因此遭受損害的，行政機關應予以補償。

2、公共利益界定。對公共利益的界定，是涉及到對行政相對人的信賴利益予以存續保護還是財產保護的關鍵問題。然而什么是公共利益，立法中尚無明確規定，理論界也是眾說紛紜。這不僅給法律適用帶來困難，而且給行政主體以公共利益的名義濫用職權留下了空間。從理論上看，關于公共利益的界定，可從以下幾方面加以把握: (1)公共利益是涉及不特定多數人的利益，在主體上具有公共性；(2)公共利益是因公眾的需要而產生的，在內容上具有公共性；(3)公共利益是為了實現大多數人共同利益的需要，在性質上具有公益性。⑤在立法上，則可采取大量法律列舉的方式，具體確定公共利益的范圍。

3、行政補償制度。行政補償是與信賴保護原則直接相銜接的重要保障措施，但目前一些單行法律、法規中關于行政補償的零散規定，大多十分原則，實踐中難以操作。如《行政許可法》僅規定，當行政相對人的信賴利益遭到損害時，“行政機關應當依法予以補償”，至于補償什么、應如何補償，則缺乏明文規定。為全面貫徹信賴保護原則，切實推進法治行政，目前迫切需要從兩方面對行政補償制度加以完善: 一是明確行政補償的標準。一般而言，信賴利益由既得利益和期待利益構成。如果僅以受損的既得利益作為補償標準，通常不足以彌補行政相對人信賴利益的損失，而把兩者都納入補償范圍，又受到當前經濟發展水平的限制。因此，我國目前的行政補償標準，應以受損失的既得利益為下限，以期待利益為上限，即以直接損失為主，適當考慮相對人可以預期得到的利益的損失，實踐操作中可由行政機關根據具體情況裁量。二是規范行政補償程序。通常情況下，應由行政機關主動對行政相對人的信賴利益損失進行補償。具體可設定申請、協商、調解、裁決四個步驟，經前三個步驟達成補償協議的，按補償協議執行；達不成補償協議的，則由行政機關依法作出補償裁決。在窮盡行政程序后仍不能解決行政補償爭議的，必須確保司法審查這一最終救濟途徑———行政相對人可提起行政訴訟，通過法院的司法審查來確保行政補償的實現?！?/p>

（作者單位：湘潭大學法學院2010級法律碩士班）

注釋：

熊文釗.現代行政法原理.法律出版社，2000:156

馬懷德.行政程序立法研究：《行政程序法》草案建議稿及理由說明書.法律出版社，2005:352

張興祥.行政法合法預期保護原則研究.北京大學出版社，2006:234

張興祥.行政法合法預期保護原則研究.北京大學出版社，2006:235

劉丹.論行政許可法的信賴保護原則.湖南行政學院學報，2005(3):60