論我國公共利益的界定

摘 要 2011年《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》對于我國公共利益從法律上給予了明確的界定，是我國公共利益界定一次進(jìn)步的改革，但是我國公共利益的界定方法依然不夠完善，許多地方有待改善。本文從世界現(xiàn)有的公共利益界定立法模式入手，通過對我國公共利益的界定歷程進(jìn)行回顧，由此評價(jià)《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》對于公共利益界定的利弊，最后對我國公共利益界定的發(fā)展方向進(jìn)行展望。

關(guān)鍵詞 公共利益 概括式 列舉式 私權(quán)神圣 程序正義

中圖分類號： D922. 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

一、公共利益界定的立法模式

如何界定公共利益，與一個(gè)國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、社會(huì)環(huán)境、法律制度、土地范圍和潛力息息相關(guān)。就目前來看，主要有兩種公共利益界定的立法模式。

（一）列舉式。

列舉式的立法模式是法律詳細(xì)列舉出所有屬于公共利益的種類，即公共利益法定。它的基本精神是凡是法律沒有規(guī)定的，即不為公共利益，公共利益只能由法律規(guī)定，政府、任何組織和個(gè)人不得隨意創(chuàng)設(shè)，沒有任何自由裁量權(quán)。大陸法系國家多采用列舉式模式。日本和我國的臺灣地區(qū)是列舉式立法模式的代表，但二者也有一定的區(qū)別。日本在有關(guān)土地征收征用的法律中列舉了35種公共利益，而幾乎每一種公共利益又再有一部單獨(dú)的法律詳細(xì)進(jìn)行規(guī)定，這樣法律就將公共利益全部窮盡；而我國臺灣地區(qū)在土地法中列舉了12種可以發(fā)起土地征收征用的條件，但并沒有像日本那樣將公共利益全部窮盡，給予了政府一定的自由裁量權(quán)。列舉式的立法模式便于在實(shí)踐中操作，但這種立法模式無法窮盡所有公共利益，必然導(dǎo)致實(shí)際生活中對于公共利益界定的僵化和死板，一定程度上還會(huì)阻礙城市建設(shè)的發(fā)展。

（二）概括式。

概括式的立法模式是指法律并不對公共利益的外延和內(nèi)涵加以限制，而是僅原則性的規(guī)定出于公共利益即可發(fā)起土地征收征用權(quán)。英美法系國家多采用概括式立法模式。這種開放式的立法模式為政府預(yù)留了很大的自由裁量空間，所以如何保障公權(quán)力不被濫用是這種模式立足的關(guān)鍵。各國主要采取了兩種方式來限制公權(quán)力的濫用：一是利用議會(huì)法律來規(guī)定何謂公共利益，如澳大利亞規(guī)定，“公共利益”是指議會(huì)有權(quán)力制定法律來限定的與國家土地有關(guān)意圖的任何目的。二是通過法院判例來確定土地征收是否符合公共利益，如美國先后通過判例確立了實(shí)質(zhì)準(zhǔn)征收限制原則、管制準(zhǔn)征收限制原則、非管制而生的準(zhǔn)征收限制原則。除此之外，美國許多法院通過判例將公共利益的概念擴(kuò)大化，采用了準(zhǔn)公共利益用途的概念，如貧民窟的改造，高速公路、停車場、加油站、酒店的修建。

二、我國現(xiàn)行公共利益界定立法模式的利弊分析

（一）我國現(xiàn)行公共利益界定立法模式的進(jìn)步意義。

自1991年國務(wù)院頒布的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》，到1995年《城市房地產(chǎn)管理法》和1998年《土地管理法》，再到2001年6月修改后的拆遷條例公布并沿用至2011年的1月，這些涉及拆遷補(bǔ)償?shù)姆煞ㄒ?guī)沒有任何一部對公共利益做出明確的規(guī)定或解釋，公共利益的概念就這樣在我國法律中一直缺失。我國公共利益的立法缺失直接導(dǎo)致了拆遷過程中的諸多公權(quán)力濫用，私權(quán)利受損現(xiàn)象，甚至使廣大人民群眾對于“拆遷”一詞避之不及。

2011年1月頒布實(shí)施的《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》（后簡稱《條例》）第一次對公共利益給與了明確的界定，通過列舉式的立法模式劃定了公共利益的范圍，為我國政府在征收過程中的行為起到了指引作用，極大地限制了公權(quán)力，對于維護(hù)私權(quán)神圣，保障多數(shù)人的利益起到了重要作用。

具體看來，《條例》第八、九條是對公共利益界定最為直接性的規(guī)定，從條例第八條可以看出，我國已經(jīng)明確將國防、外交、能源、交通、水利、科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)境和資源保護(hù)、防災(zāi)減災(zāi)、文物保護(hù)、社會(huì)福利、市政公用、保障性安居工程建設(shè)、舊城區(qū)改建列為公共利益，從而確立了以上項(xiàng)目公共利益的法律地位，完全擺脫了由政府隨意創(chuàng)設(shè)公共利益名目進(jìn)行征收征用的行政手段，所以，從限制公權(quán)，保障私權(quán)，防止權(quán)力尋租以及保障民生的角度來講，《條例》具有極大的進(jìn)步意義和現(xiàn)實(shí)意義。

（二）我國現(xiàn)行公共利益界定立法模式的弊端分析。

《條例》的公布實(shí)施很大程度的緩解了我國當(dāng)前行政權(quán)力過多干預(yù)私權(quán)的局面，但是從立法目的本身，以及城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的長遠(yuǎn)角度來看，《條例》對于公共利益的規(guī)定并不完善，有些地方需要改善。

1、就《條例》第八條第六項(xiàng)的規(guī)定來說，個(gè)人認(rèn)為與我國當(dāng)前的公共利益立法目的不相符合。第八條著重以列舉的方式規(guī)定公共利益，卻在第六項(xiàng)規(guī)定里加入了“法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他公共利益的需要”的字眼。其實(shí)這本身并不影響列舉式立法模式的構(gòu)建，只是其他采用此方法的國家或地區(qū)，如前面提到的臺灣，對于這一兜底性規(guī)定都有較為詳細(xì)的程序性規(guī)定，而《條例》僅通過第九條的一個(gè)補(bǔ)充規(guī)定，即要求通過廣泛征求社會(huì)意見，進(jìn)行科學(xué)論證就可以設(shè)定公共利益，實(shí)際上還是為政府行使公權(quán)力開了一展綠燈。所以就此處的規(guī)定來說，與我國目前致力于打造的公共利益列舉式立法模式不相符合，更不符合程序優(yōu)先的立法原則。

2、《條例》對于市政公用和舊城區(qū)改造這兩個(gè)公共利益的界定不甚清楚。

(1)對于市政公用的界定。

市政公用的范圍界定不同于諸如科、教、文、衛(wèi)等公共利益范圍的界定，它的界定既關(guān)系到城市外觀面貌，又關(guān)系到政府在群眾心目中的形象。就市政公用的一個(gè)熱點(diǎn)問題來說，政府機(jī)關(guān)的辦公用房是否屬于市政公用的范疇呢？政府機(jī)關(guān)建多大的辦公用房屬于市政公用呢？如果對市政公用的界定不清，那么此項(xiàng)問題就可能成為一個(gè)法律漏洞，即凡是建政府辦公用房都屬于市政公用，只要是建政府辦公用房，那么老百姓就必須接受土地征收。事實(shí)上，我國各地機(jī)關(guān)違規(guī)建設(shè)辦公用房頻繁發(fā)生。如其中反應(yīng)出來的政府違規(guī)修建辦公用房的問題，是市政公用這一公共利益界定應(yīng)該解決的問題，而《條例》卻遺漏了。

(2)對于舊城區(qū)改建的界定。

《條例》第八條第五項(xiàng)規(guī)定“由政府依照城鄉(xiāng)規(guī)劃法有關(guān)規(guī)定組織實(shí)施的對危房集中、基礎(chǔ)設(shè)施落后等地段進(jìn)行舊城區(qū)改建的需要”，由此將舊城區(qū)改建納入公共利益范疇。但是隨之產(chǎn)生的問題是，怎樣才能啟用這一條款，何謂危房集中、基礎(chǔ)設(shè)施落后？而且最重要的是，舊房并不是危房，舊房只要不妨礙他人的基本生存權(quán)，那么是否改建政府是無權(quán)進(jìn)行處分的。可是《條例》此處用一句籠統(tǒng)的話概括而過，忽視了其背后的一些政府操作空間。所以，在沒有舊城區(qū)改建標(biāo)準(zhǔn)的前提下，政府完全有空間以改建舊危房的名義進(jìn)行權(quán)力尋租，從而損害公眾的利益。

三、我國公共利益界定立法模式的未來展望：保持立法的社會(huì)適應(yīng)性

任何一項(xiàng)法律制度的存在和發(fā)展，都必須依靠其與社會(huì)的高度適應(yīng)性，公共利益的界定作為立法的一個(gè)部分，也離不開和社會(huì)的緊密聯(lián)系，而且，公共利益作為連接公權(quán)力與私權(quán)利的紐帶，對其界定必須符合大多數(shù)人的利益，所以，公共利益的立法發(fā)展與社會(huì)的聯(lián)系就顯得更加密切。

（一）列舉式立法模式是現(xiàn)階段最適合我國社會(huì)發(fā)展的界定模式。

2011年《條例》頒布施行前，我國對于公共利益還未有過明確的界定。《條例》作為我國第一次界定公共利益的立法創(chuàng)舉，其采用的列舉式模式本身就是分析近二十年我國征收征用現(xiàn)狀的產(chǎn)物。近二十年來，由于欠缺對公共利益的準(zhǔn)確認(rèn)識，政府可以任意創(chuàng)設(shè)公共利益而啟動(dòng)征收征用程序，可以輕易進(jìn)行權(quán)力尋租，由此受損的只能是私權(quán)，因而我國的征收征用制度一時(shí)廣遭社會(huì)詬病，甚至很多外國的不法分子也利用這一法律漏洞大肆抨擊我國人權(quán)問題。所以《條例》界定公共利益的首要目的是要限制公權(quán)力，保障私權(quán)利。

《條例》雖然沒有將公權(quán)力完全限制，但其本身所彰顯的立法精神以及用列舉的方法規(guī)定公共利益，已經(jīng)是一個(gè)極大的進(jìn)步，在現(xiàn)階段非常有利于緩解由于近二十年來征收征用的制度缺失所造成的社會(huì)矛盾，也向社會(huì)傳達(dá)了一個(gè)基本的市民社會(huì)理念——私權(quán)神圣，公權(quán)力不得以任何非法理由進(jìn)行侵犯。

（二）概括式立法模式是我國公共利益界定立法發(fā)展的必由之路。

列舉式模式雖然符合現(xiàn)階段我國社會(huì)的基本情況，但是由于其難以將公共利益全部窮盡，而公共利益本身又是不能窮盡的先天缺陷，注定是不能長存的。相比之下，概括式模式對公共利益沒有一個(gè)概念上的限制，只要是啟動(dòng)征收征用權(quán)力的國家機(jī)關(guān)認(rèn)為其行為符合公共利益，即可認(rèn)定其為公共利益。社會(huì)的發(fā)展是多元化的，公共利益的概念隨著社會(huì)的不斷發(fā)展和變遷必然發(fā)生變化，如果一直采用列舉式模式，勢必不能及時(shí)將新出現(xiàn)的公共利益納入法律的規(guī)定之中，這樣將阻礙社會(huì)的發(fā)展和進(jìn)步。

所以，列舉式模式在我國的存在的目的主要是針對現(xiàn)階段公權(quán)力權(quán)限過大的背景，一旦公權(quán)力得到很好的限制，私權(quán)神圣的觀念進(jìn)一步深入人心，相關(guān)配套的法律法規(guī)應(yīng)運(yùn)而生，那么采納概括式立法模式就勢在必行了。

（三）追求程序正義是我國公共利益立法不斷進(jìn)步的助推器。

從國外立法來看，不論是采用列舉式立法模式的國家，還是采用概括式立法模式的國家，其都有大量程序性法規(guī)配套而行，如此一來，既保障法律的靈活性，又使公平正義得到了極大的體現(xiàn)。而我國歷來不重視程序法的重大意義，包括2011年《條例》的頒布，當(dāng)中也缺乏許多應(yīng)有的程序性規(guī)定，而如果我們要過渡到概括式立法模式，程序法的大量頒布實(shí)施更是不可或缺，因?yàn)楦爬ㄊ降牧⒎Ｊ綆缀踬x予了公權(quán)力啟動(dòng)征收征用程序全部的自由裁量權(quán)，如果我們不通過程序性法律來限制，那與我們近二十年來年立法上走的彎路有何區(qū)別呢？

所以我們從現(xiàn)在開始就要著手對程序性法律進(jìn)行制定，一是可以彌補(bǔ)現(xiàn)階段《條例》的少量空白點(diǎn)，二是可以為將來我國公共利益的立法模式由列舉式轉(zhuǎn)變?yōu)楦爬ㄊ酱蛳聢?jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，最后一旦概括式模式在我國成功實(shí)施，那么一套完備的程序法將成為概括式立法模式在我國生存發(fā)展的根基。□

（作者：徐川淇，西南政法大學(xué)2010級研究生，研究方向：民法學(xué)，土地法；王荷柳，西南政法大學(xué)2011級研究生，研究方向：民商法學(xué)；葉延，西南大學(xué)法學(xué)院2010級研究生，研究方向：經(jīng)濟(jì)法）

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