論我國公共利益的界定

摘 要 2011年《國有土地上房屋征收與補償條例》對于我國公共利益從法律上給予了明確的界定，是我國公共利益界定一次進步的改革，但是我國公共利益的界定方法依然不夠完善，許多地方有待改善。本文從世界現有的公共利益界定立法模式入手，通過對我國公共利益的界定歷程進行回顧，由此評價《國有土地上房屋征收與補償條例》對于公共利益界定的利弊，最后對我國公共利益界定的發展方向進行展望。

關鍵詞 公共利益 概括式 列舉式 私權神圣 程序正義

中圖分類號： D922. 文獻標識碼：A

一、公共利益界定的立法模式

如何界定公共利益，與一個國家的經濟發展水平、社會環境、法律制度、土地范圍和潛力息息相關。就目前來看，主要有兩種公共利益界定的立法模式。

（一）列舉式。

列舉式的立法模式是法律詳細列舉出所有屬于公共利益的種類，即公共利益法定。它的基本精神是凡是法律沒有規定的，即不為公共利益，公共利益只能由法律規定，政府、任何組織和個人不得隨意創設，沒有任何自由裁量權。大陸法系國家多采用列舉式模式。日本和我國的臺灣地區是列舉式立法模式的代表，但二者也有一定的區別。日本在有關土地征收征用的法律中列舉了35種公共利益，而幾乎每一種公共利益又再有一部單獨的法律詳細進行規定，這樣法律就將公共利益全部窮盡；而我國臺灣地區在土地法中列舉了12種可以發起土地征收征用的條件，但并沒有像日本那樣將公共利益全部窮盡，給予了政府一定的自由裁量權。列舉式的立法模式便于在實踐中操作，但這種立法模式無法窮盡所有公共利益，必然導致實際生活中對于公共利益界定的僵化和死板，一定程度上還會阻礙城市建設的發展。

（二）概括式。

概括式的立法模式是指法律并不對公共利益的外延和內涵加以限制，而是僅原則性的規定出于公共利益即可發起土地征收征用權。英美法系國家多采用概括式立法模式。這種開放式的立法模式為政府預留了很大的自由裁量空間，所以如何保障公權力不被濫用是這種模式立足的關鍵。各國主要采取了兩種方式來限制公權力的濫用：一是利用議會法律來規定何謂公共利益，如澳大利亞規定，“公共利益”是指議會有權力制定法律來限定的與國家土地有關意圖的任何目的。二是通過法院判例來確定土地征收是否符合公共利益，如美國先后通過判例確立了實質準征收限制原則、管制準征收限制原則、非管制而生的準征收限制原則。除此之外，美國許多法院通過判例將公共利益的概念擴大化，采用了準公共利益用途的概念，如貧民窟的改造，高速公路、停車場、加油站、酒店的修建。

二、我國現行公共利益界定立法模式的利弊分析

（一）我國現行公共利益界定立法模式的進步意義。

自1991年國務院頒布的《城市房屋拆遷管理條例》，到1995年《城市房地產管理法》和1998年《土地管理法》，再到2001年6月修改后的拆遷條例公布并沿用至2011年的1月，這些涉及拆遷補償的法律法規沒有任何一部對公共利益做出明確的規定或解釋，公共利益的概念就這樣在我國法律中一直缺失。我國公共利益的立法缺失直接導致了拆遷過程中的諸多公權力濫用，私權利受損現象，甚至使廣大人民群眾對于“拆遷”一詞避之不及。

2011年1月頒布實施的《國有土地上房屋征收與補償條例》（后簡稱《條例》）第一次對公共利益給與了明確的界定，通過列舉式的立法模式劃定了公共利益的范圍，為我國政府在征收過程中的行為起到了指引作用，極大地限制了公權力，對于維護私權神圣，保障多數人的利益起到了重要作用。

具體看來，《條例》第八、九條是對公共利益界定最為直接性的規定，從條例第八條可以看出，我國已經明確將國防、外交、能源、交通、水利、科技、教育、文化、衛生、體育、環境和資源保護、防災減災、文物保護、社會福利、市政公用、保障性安居工程建設、舊城區改建列為公共利益，從而確立了以上項目公共利益的法律地位，完全擺脫了由政府隨意創設公共利益名目進行征收征用的行政手段，所以，從限制公權，保障私權，防止權力尋租以及保障民生的角度來講，《條例》具有極大的進步意義和現實意義。

（二）我國現行公共利益界定立法模式的弊端分析。

《條例》的公布實施很大程度的緩解了我國當前行政權力過多干預私權的局面，但是從立法目的本身，以及城市經濟發展的長遠角度來看，《條例》對于公共利益的規定并不完善，有些地方需要改善。

1、就《條例》第八條第六項的規定來說，個人認為與我國當前的公共利益立法目的不相符合。第八條著重以列舉的方式規定公共利益，卻在第六項規定里加入了“法律、行政法規規定的其他公共利益的需要”的字眼。其實這本身并不影響列舉式立法模式的構建，只是其他采用此方法的國家或地區，如前面提到的臺灣，對于這一兜底性規定都有較為詳細的程序性規定，而《條例》僅通過第九條的一個補充規定，即要求通過廣泛征求社會意見，進行科學論證就可以設定公共利益，實際上還是為政府行使公權力開了一展綠燈。所以就此處的規定來說，與我國目前致力于打造的公共利益列舉式立法模式不相符合，更不符合程序優先的立法原則。

2、《條例》對于市政公用和舊城區改造這兩個公共利益的界定不甚清楚。

(1)對于市政公用的界定。

市政公用的范圍界定不同于諸如科、教、文、衛等公共利益范圍的界定，它的界定既關系到城市外觀面貌，又關系到政府在群眾心目中的形象。就市政公用的一個熱點問題來說，政府機關的辦公用房是否屬于市政公用的范疇呢？政府機關建多大的辦公用房屬于市政公用呢？如果對市政公用的界定不清，那么此項問題就可能成為一個法律漏洞，即凡是建政府辦公用房都屬于市政公用，只要是建政府辦公用房，那么老百姓就必須接受土地征收。事實上，我國各地機關違規建設辦公用房頻繁發生。如其中反應出來的政府違規修建辦公用房的問題，是市政公用這一公共利益界定應該解決的問題，而《條例》卻遺漏了。

(2)對于舊城區改建的界定。

《條例》第八條第五項規定“由政府依照城鄉規劃法有關規定組織實施的對危房集中、基礎設施落后等地段進行舊城區改建的需要”，由此將舊城區改建納入公共利益范疇。但是隨之產生的問題是，怎樣才能啟用這一條款，何謂危房集中、基礎設施落后？而且最重要的是，舊房并不是危房，舊房只要不妨礙他人的基本生存權，那么是否改建政府是無權進行處分的。可是《條例》此處用一句籠統的話概括而過，忽視了其背后的一些政府操作空間。所以，在沒有舊城區改建標準的前提下，政府完全有空間以改建舊危房的名義進行權力尋租，從而損害公眾的利益。

三、我國公共利益界定立法模式的未來展望：保持立法的社會適應性

任何一項法律制度的存在和發展，都必須依靠其與社會的高度適應性，公共利益的界定作為立法的一個部分，也離不開和社會的緊密聯系，而且，公共利益作為連接公權力與私權利的紐帶，對其界定必須符合大多數人的利益，所以，公共利益的立法發展與社會的聯系就顯得更加密切。

（一）列舉式立法模式是現階段最適合我國社會發展的界定模式。

2011年《條例》頒布施行前，我國對于公共利益還未有過明確的界定。《條例》作為我國第一次界定公共利益的立法創舉，其采用的列舉式模式本身就是分析近二十年我國征收征用現狀的產物。近二十年來，由于欠缺對公共利益的準確認識，政府可以任意創設公共利益而啟動征收征用程序，可以輕易進行權力尋租，由此受損的只能是私權，因而我國的征收征用制度一時廣遭社會詬病，甚至很多外國的不法分子也利用這一法律漏洞大肆抨擊我國人權問題。所以《條例》界定公共利益的首要目的是要限制公權力，保障私權利。

《條例》雖然沒有將公權力完全限制，但其本身所彰顯的立法精神以及用列舉的方法規定公共利益，已經是一個極大的進步，在現階段非常有利于緩解由于近二十年來征收征用的制度缺失所造成的社會矛盾，也向社會傳達了一個基本的市民社會理念——私權神圣，公權力不得以任何非法理由進行侵犯。

（二）概括式立法模式是我國公共利益界定立法發展的必由之路。

列舉式模式雖然符合現階段我國社會的基本情況，但是由于其難以將公共利益全部窮盡，而公共利益本身又是不能窮盡的先天缺陷，注定是不能長存的。相比之下，概括式模式對公共利益沒有一個概念上的限制，只要是啟動征收征用權力的國家機關認為其行為符合公共利益，即可認定其為公共利益。社會的發展是多元化的，公共利益的概念隨著社會的不斷發展和變遷必然發生變化，如果一直采用列舉式模式，勢必不能及時將新出現的公共利益納入法律的規定之中，這樣將阻礙社會的發展和進步。

所以，列舉式模式在我國的存在的目的主要是針對現階段公權力權限過大的背景，一旦公權力得到很好的限制，私權神圣的觀念進一步深入人心，相關配套的法律法規應運而生，那么采納概括式立法模式就勢在必行了。

（三）追求程序正義是我國公共利益立法不斷進步的助推器。

從國外立法來看，不論是采用列舉式立法模式的國家，還是采用概括式立法模式的國家，其都有大量程序性法規配套而行，如此一來，既保障法律的靈活性，又使公平正義得到了極大的體現。而我國歷來不重視程序法的重大意義，包括2011年《條例》的頒布，當中也缺乏許多應有的程序性規定，而如果我們要過渡到概括式立法模式，程序法的大量頒布實施更是不可或缺，因為概括式的立法模式幾乎賦予了公權力啟動征收征用程序全部的自由裁量權，如果我們不通過程序性法律來限制，那與我們近二十年來年立法上走的彎路有何區別呢？

所以我們從現在開始就要著手對程序性法律進行制定，一是可以彌補現階段《條例》的少量空白點，二是可以為將來我國公共利益的立法模式由列舉式轉變為概括式打下堅實的基礎，最后一旦概括式模式在我國成功實施，那么一套完備的程序法將成為概括式立法模式在我國生存發展的根基。□

（作者：徐川淇，西南政法大學2010級研究生，研究方向：民法學，土地法；王荷柳，西南政法大學2011級研究生，研究方向：民商法學；葉延，西南大學法學院2010級研究生，研究方向：經濟法）

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