“復合治理”理念下我國地方政府綜合改革模式探究

摘 要 伴隨著區域經濟一體化的發展，其與行政區經濟的矛盾越來越深，再加上促進地方經濟發展的需要，復合行政模式應運而生。但是在實踐的操作中我們發現復合行政也存在條件缺失和操作性缺陷，在此基礎上，多名學者提出了復合治理的概念。本文主要對復合行政的概念、缺陷進行討論，并綜合各學者的觀點，對復合治理的概念、研究的必要性、其與復合行政的關系以及實現途徑進行簡要闡述。

關鍵詞 復合治理 復合行政 地方政府改革

中圖分類號：D630.1 文獻標識碼：A

一、前言

（一）研究背景。

伴隨著長三角、珠三角以及京津冀地區區域經濟一體化的發展，傳統的行政區劃、行政運行制度以及由其派生的地方保護主義越來越成為區域內資源優化配置和產業結構調整的障礙，從而形成了區域經濟一體化與行政區經濟的矛盾沖突。

針對這一矛盾沖突，一批學者基于目前我國既處于由農業社會向工業社會的過渡期，又處于傳統工業化時代向后工業時代的轉型期的現實，提出了要在理性官僚制、新公共管理和新公共服務之間走出一條“管理+服務”的“復合行政”新模式①，以轉變政府職能、加強地方政府改革，實現社會經濟的和諧發展。然而，也有學者認為“復合行政”存在著“條件缺失”和“操作性缺陷”兩方面的缺陷②。基于以上兩方面的缺陷，有學者提出了“復合治理”的模式，并積極探索其在解決區域經濟一體化及行政區經濟矛盾過程中的效用。

（二）研究現狀。

為適應區域經濟一體化的發展，常用的一個方法就是對行政區劃進行調整，如撤縣設區、撤縣改市、撤鄉并鎮、實行省管縣等。但行政區劃是國家根據政治和行政管理的需要，根據有關法律規定，充分考慮經濟聯系、地理條件、民族分布、歷史傳統、人口密度等客觀因素建立起來的，行政區劃的頻繁調整會產生較高的調整成本，并且容易陷入“行政區劃調整——新的行政區經濟——新的區域經濟一體化和行政區劃的沖突——行政區劃再調整”的惡性循環怪圈(王健、鮑靜、劉小康、王佃利，2004)。

但是造成當代中國區域經濟一體化與行政區沖突的根本原因既不在于行政區劃的調整，也不在于政府權力的重新分割，為切實解決二者之間的矛盾，一些學者提出了“復合行政”的理念。

“復合行政”理念在一定程度上解決了區域經濟一體化和行政區經濟的矛盾沖突，但其在理論基礎以及實踐的可操作性等方面也存在一些問題。接下來，本文將從條件缺失和操作性缺陷兩個方面來分析復合行政理念的不足，進而提出“復合治理”模式的理念。

二、復合行政模式的概念與缺陷

（一）復合行政模式的概念。

復合行政是本土理念，最早由我國學者王健、鮑靜等人受到“復合共和制”這一術語的啟發，結合文森特·奧斯特羅姆夫婦的多中心理論，最終提出復合行政這一概念。

王健等人給“復合行政”下了定義，即在經濟全球化背景下，為了促進區域經濟一體化，實現跨行政區公共服務，跨行政區劃、跨行政層級的不同政府之間、吸納非政府組織參與，經交疊、嵌套而形成的多中心、自主治理的合作機制。復合行政的核心思想有三個：多中心、交疊與嵌套、自主治理。多中心強調跨行政區公共服務，要通過地方政府之間、地方政府與非政府組織之間的合作形成的多中心來提供，而非傳統的行政方式集中提供。交疊與嵌套強調多層次合作，即不同層級政府之間、政府與非政府組織之間，上下左右交疊與嵌套形成的合作網絡。自主治理強調要更多地依靠地方政府提供公共服務，發動非政府組織積極參與。

（二）復合行政模式的缺陷。

1、條件缺失。

條件缺失是指在理念的引入或設計過程中沒有考慮到原有理念或者是基礎理念的基本條件，從而使所設計的理念缺乏科學性。通過考察“復合行政”，我們不難發現其分析的基本單位是區域經濟一體化涉及范圍的各級政府以及非政府組織，這一點首先不符合政治經驗的個人主義假設。此外，“復合行政”理念也不符合政治設計中其他幾項理念。

2、操作性缺陷。

操作性缺陷主要是指所設計的理念在具體實踐上存在操作性障礙。首先，交疊與嵌套過程中，復合行政難以處理各個中心的地位平等問題，尤其是不同層級政府之間的地位關系。其次，復合行政無法解決作為主體參與的各個政府組織、非政府組織之間的核心問題，即是最高級別的政府組織處于核心，還是所有參與主體都可以作為核心。最后，對于如何處理行政區內部與跨行政區公共事務的問題、如何處理主體進入和退出問題等沒有提出解決辦法。

三、復合治理模式的構想

（一）概念引入。

首先應該注意到的是，對于“復合治理”的概念適用范圍，不同的學者理論的側重點不同。有的學者認為是它是一種“解決區域經濟一體化和行政區經濟矛盾”③的手段，也有學者認為它是一條“城市公共事務管理”④的新路徑。這里我們采用第一種研究思路。

“復合治理”的提法最初可見于楊雪冬的《全球化——風險社會與復合治理》一文。范巧、郭愛軍等人給“復合治理”直接下了定義，即 “復合治理”是指在小政府的善政和大市場的自由化基礎上，將政府公共服務等職能通過轉包、招標等形式讓渡給公民社會組織，通過公民社會的良好運行彌補政府失靈、市場失靈，從而達到政府、公民社會、市場的和諧發展。根據定義，復合治理的核心思想體現在小政府的善政、大市場的自由化、公民社會的良好運行以及政府、市場、公民社會三者和諧關系的實現等四個方面⑤。

1、善政的小政府。

政府的規模是一直都在爭論的話題，不同的學者都提出了不同的觀點。但是政府職能對國民經濟增長的作用是有限的，進而說明政府職能轉變的方向是政府職能范圍不斷縮小。即便是政府的規模很小，也仍然存在政府失靈的現象，因此要建立一個“善政的小政府”。

2、自由化的大市場。

要在“善政的小政府”前提下，充分發揮市場在資源配置上的基礎性作用，建立自由化的大市場。市場相對于政府更加的靈活，能不斷適應外界環境的變化，而且有利于引入競爭機制，提高政府工作效率。

3、良好運行的公民社會。

公民社會概念是指相對獨立于政治國家與市場經濟組織的公民結社和活動領域，包括個人領域、非政府組織、非官方的公共領域和社會運動等四個基本要素。良好運行的公民社會是復合治理有效實現的基礎。

4、政府、市場與公民社會的和諧關系。

公民社會與政府、市場的和諧是整個復合治理理論的關鍵。政府與公民社會通過委托代理關系達到和諧，政府與市場通過政府維護共有意識和民眾擁護達到和諧，公民社會與市場通過公民社會組織提供公共服務以及公眾認同感的形成達到和諧。

用“復合治理”理念來指導當前中國地方政府改革，其必要性在于：它為中國地方政府改革開拓了新的理論視野，有助于為中國地方政府改革營造良好的制度環境，為解決地方政府制度創新過程提供有效的制度路徑。

（二）“復合行政”與“復合治理”。

“復合行政”與“復合治理”在某一程度上講，均強調治理，但是二者也存在明顯的不同。

首先，復合行政與復合治理的重點和核心不同；其次，復合治理則比較好的協調了條件缺失，其對政府主體的行為內在化的承認以及大市場自由化思想解決了政治經驗的個人主義假設。同時，復合治理也解決了復合行政的操作性缺陷，他主要通過有約束的政府主體、市場主體、公民社會主體的和諧解決了多中心交疊與嵌套問題，避免了角色定位問題以及行政區內的事務與跨行政區公共服務的協調問題的產生；也通過公民社會統一提供社會服務消除了區域經濟一體化中不同層級的行政區加入和退出的壁壘。

（三）復合治理模式實現途徑。

對于實現復合治理模式的途徑，不同的學者提出了不同的意見，總結起來主要途徑有三點：

1、樹立管理與服務雙重理念。

不僅要重視新公共管理的效率原則，同時要注重新公共服務的服務原則，做到“效率優先，兼顧公平”。樹立管理與服務雙重理念不僅要體現在政府的日常工作中，也要體現在政府工作人員身上。從政府工作人員自身素質培養下手，樹立管理與服務的理念，切實轉變政府職能，掌舵而非劃槳。

2、引入競爭機制。

要適當引入競爭機制，提高政府管理和服務的雙重職能。在奧斯本看來，政府之所以沒有商界那樣富有效率，其主要原因就在于它缺乏競爭機制。適當地引入競爭機制和企業管理方法，在政府部門之間、政府部門與非政府部門之間展開競爭，以提高公共服務的管理效率。

3、公共事務治理模式現代化。

要實現多中心治理和自主治理模式，就需要在公共事務的處理上引入法制、經濟、高新技術等更為科學、合理的治理手段，尤其是在擴大公眾參與渠道和實施電子政務方面。要體現民主原則就要切實保證公眾參與政府公共事務管理中，通過電話渠道、郵件渠道以及網絡渠道等加強公眾參與，同時要適應現代化發展的要求，加強電子政務的建設。

四、結語

雖然復合治理能在一定程度上解決復合行政的缺陷，但我們也要認識到目前實行復合治理障礙重重，它的實踐基礎尚淺，具體理論還需驗證。復合治理模式中提到的打造小規模政府、自由化大市場以及公民社會的極大發展，是一個長期的過程。□

（作者：武漢大學政治與公共管理學院本科，主要從事行政管理研究）

參考文獻：

[1]韓蔚. 當代中國公共行政模式探析——構建“管理+服務”復合行政模式.山東：山東大學，2008

[2]范巧，郭愛君. 從“復合行政\"到“復合治理\"——區域經濟一體化與行政區經濟矛盾解決的新視角.南方經濟.2009(6).

[3]王健，鮑靜，劉小康.王佃利.“復合行政”的提出——解決當代中國區域經濟一體化與行政區劃沖突的新思路.中國行政管理.2004，(3).

[4]丁煌.西方行政學說史.武漢大學出版社， 1999

[5]陳娟. 復合治理:城市公共事務治理的路徑創新. 中共浙江省委黨校學報.2011(4)