淺析撤銷街道辦事處加強城市社區自治的可行性

摘 要 近年來，隨著城市經濟的飛速發展和社會主義市場經濟體制的逐步建立，街道辦事處在城區基層治理中扮演了重要角色。但是，街道辦事處在其發展和管理的過程中逐漸暴露了它的缺陷和不足，弱化了社區居委會的自治能力。因此，隨著社會的不斷變遷和改革的不斷深化，政府開始嘗試精簡管理層級，撤銷街道辦事處，實行社區自治，形成“市 - 區 - 社區”三級管理模式。

關鍵詞 街道辦事處 撤銷 自治

中圖分類號：D920.4 文獻標識碼：A

一、街道辦事處的產生與定位

通1954年12月，第一屆全國人大四次會議通過了《城市街道辦事處組織條例》，簡稱《五四條例》，在國家級法律規范中正式設立了市或區人民政府的派出機構——街道辦事處，并對街道辦事處做出了明確的法律確認，正式將其納入了國家政治制度。

在我國，街道辦事處是市轄區人民政府或功能區管委會的派出機關，是政府在城市基層的最后一層政權屏障，受市轄區人民政府或功能區管委會領導，行使區人民政府或功能區管委會賦予的職權。為了加強城市的居民工作，密切政府和居民的聯系，市轄區、不設區的市的人民委員會可以按照工作需要設立街道辦事處，作為它的派出機關。街道辦事處一般要辦理市、市轄區的人民委員會有關居民工作的交辦事項，指導居民委員會的工作，反映居民的意見和要求。

二、街道辦事處存在的缺陷和不足

街道辦事處作為市區人民政府的派出機構，為城市的建設和發展作出了不可磨滅的貢獻。但是，街道辦事處的行政管理體制和機構設置存在很大的問題。

（一）街區、條塊、街居關系不順，辦事效率不高。

首先，街區關系不順。在實際工作中，街道辦事處沒有理順區政府和街道辦事處的關系。區里總是會對街道辦事處的能力有所防范，把有些應由街道辦事處管理的事情放在自己的權限內，不肯給街道辦事處下放應有的權利。其次，條塊關系不順。按照統一領導，分級負責，重心下移，強化基層的原則，要把條條延伸到街道的機構、工作、編制和人員。然而，街道辦事處并沒有根據實際情況和要求實行以條為主的工作由條條負責，以塊為主的由街道負責，致使條塊關系混亂。最后，街居關系不順。社區居民委員會沒有把城管衛生、治安、文化娛樂、衛生保健、勞動就業再就業等社區服務工作落到實處，沒有給街區居民提供滿意的服務。

（二）政企、政事不分，影響街道正常發展。

首先，街道辦事處與自辦的企業在人、財、物等方面沒有徹底脫鉤，有些企業的領導就是街道辦事處的工作人員，對企業的各種活動進行干預和指令，使街道轄區企業不能真正成為市場經濟的主體。其次，街道辦事處將所有的街道事務攬在自己手中，沒有將政事分開，沒有把應由社會辦的事轉移給社會或中介組織，沒有按照“小政府、大社會”的改革要求，把街道辦事處建成精干、高效的行政管理機關。最終，街道辦事處所管轄的事務繁雜， 增加了街道辦事處處理街道事務和問題的難度。此外，街道辦事處的工作沒有好好分配，缺乏重點，重政治職能，輕視了社會、經濟綜合管理和服務職能，使得城市社會經濟生活不能正常進行。

（三）街道辦下設的社區居委會行政化嚴重，自治功能弱。

街道辦事處經常扮演“二傳手”的角色，將區里交代的任務直接布置給居委會，因此，作為居民自治組織的社區居委會把絕大部分時間放在完成政府的任務上，致使居委會行政化嚴重，留給自己實現自治的時間和精力并不多，自治由其“課堂作業”變成“課外作業”，“有時間、有精力就做，沒時間、沒精力就拉倒”的現象既非常普遍又實為無奈。居民反映的要求、解決的很多問題逐漸積累起來，拖延解決，甚至是無力解決，自治功能大為減弱，儼然一級官僚機構。因為缺少真正意義上的公民自治組織，公民自治精神得不到發育和培養的土壤，民主意識甚至在社區范圍內都無法進行像樣的實際訓練。這不僅不利于為中國的民主化進程提供堅實的群眾基礎，而且也日益造成城市社區的碎片化和居民對公共事務的冷漠化。

三、社區的優勢

社區是指“以一定地域為基礎，由具有相互聯系、共同交往、共同利益的社會群體、社會組織所構成的一個社會實體。” 社區在我國是我國城市社會管理與發展的基本單元，是城區基層群眾性自治組織。在這個城市社區里，居民實行自我管理、自我教育、自我服務，社區中的各個成員之間在服務性的活動和設施上有著共同的利害關系。

在我國的行政管理體制改革探索中，政府在某些地級市開始試行撤銷街辦事處，建立大社區。在撤銷街道辦事處后，按照區域把街道整合成大社區，街道原有的經濟發展、城管執法等主體職能收歸區級職能部門，而社會管理、服務等職能全部下放到社區。這樣，區政府就可以直接服務社區，實現市——區的兩級政府、三級管理，居民在社區就可直接辦理民政社保、計劃生育、綜合治理等事務。整合后的新社區，設置社區黨工委、社區居委會、社區服務中心，前者主要承擔社區范圍內總攬全局、協調各方的職責，社區服務中心負責對居民的事項實行“一廳式”審批和“一站式”集中辦理。居委會則還原自治功能，組織居民開展各類活動。 在“撤銷街道辦事處，建立大社區”的實踐中，政府也取得了巨大的成功。2009年6月，全國人大常委會廢止了施行五十多年的《城市街道辦事處組織條例》，為之后銅陵市撤銷街道辦事處提供了法律依據。2010年8月18日，銅官山區6個街道被撤銷，49個社區撤并為18個。2011年7月，銅陵將另一個主城區獅子山區4個街道撤銷，至此，“街道辦”這一存在了五十多年的基層政權機構從銅陵完全退出。 銅陵市也因此成為我國第一個全部撤銷“街道”的地級市。透過銅陵成功的改革經驗，我們看到了撤銷街道，成立大社區，減少管理層級，加強基層力量和居民自治的改革方向。

四、加強城市社區自治的對策性建議

（一）政府要切實分清與社區的關系，提高工作效率。

在撤銷街道辦以后，政府必須理清行政事務與社區自治事務、政府委托事務與社區自治事務的邊界，避免“下改上不改、與外界對接不順”的困局，實行上下一致、共頻共振的改革構想，促使政府實現從“全面干預社區”到“政策引導扶持”的職能轉變，實現國家權力運作模式由“統制”、“管制”向治理、自治的轉變，實現由政府絕對主導向引導、疏導的轉變，實現由行政命令向協調、溝通的轉變，實現由直接提供服務向購買服務的轉變，實現由管理向服務的轉變，最終實現由“全能政府”、“管制政府”向“有限政府”、“服務政府”的華麗轉身， 確立社區在基層社會管理中的主體地位，真正解決社區居民遇到的困難和問題，提高政府和社區的辦事效率。同時，政府要在社區真正做到去行政化，做到由“為民做主”向“讓民做主”的轉變，強化社區的自治能力，以保證改革不走“行政化”的回頭路。

（二）組織動員社區非營利組織參與社區治理，提高社區服務質量。

隨著城市街道辦的撤銷、新社區的構建和發展，政府將從一些經濟事務、社會事務的管理中退出，由微觀管理轉向宏觀管理， 由直接管理轉向間接管理，因此，讓社區非營利組織參與到社區治理、承擔政府的某些職能，可以提高社區的服務質量。具體來講，由于社區非營利組織是社區政府職能轉變的載體，對拓寬社區居民就業渠道，緩解社區建設資金壓力以及城市社區和諧文化的形成和發展也起到了積極的導向作用。首先，社區非營利組織源于社區，立足于社區，熟悉廣大人民群眾的需要，所以能夠為人們提供以社區為基礎的工作機會。社區非營利組織可以通過入戶調查，摸清轄區內所有下崗失業者個人和家庭情況， 然后編制有勞動能力的下崗失業人員登記表。由社區居委會、社區服務中心組織有勞動能力的下崗失業人員進行社區公益勞動、公共服務和集體活動，這不僅促進了社區下崗失業人員的再就業，同時也滿足了社區下崗失業人員的精神需求，促進了社區成員之間的互助。其次，社區非營利組織可以通過各種慈善性、公益性的募款活動籌集善款、吸納各種社會捐贈用于社區的建設，同時也可以通過自身的經營收入來為社區提供便利和服務，減少政府的財政壓力。最后，社區非營利組織可以通過在社區開展科、教、文、衛、體等方面的活動、 修建社區綠化帶、倡導環境保護、舉行科普知識和法律知識講座等， 把和諧社區創建活動與精神文明創建活動結合起來， 廣泛吸引群眾參與。 總之，社區非營利組織要充分利用社區資源，實行自我組織，自我管理，自我發展，從而實現社區自治。

（三）加強居民自治意識，鼓勵居民參與社區自治。

由于街居制體制的存在、社區居委會嚴重行政化、居民自治意識缺乏、社區組織力量薄弱，致使社區居民不能真正實現自治。在撤銷街道辦、建立大社區后，社區居民應把社區事務當作自己的義務和責任，逐漸提高自己的自治意識。首先，公民自身要有參與治理社區的意識。社區治理關系到每個社區居民的切身利益，只有社區居民共同參與，社區才能得到持續發展。只要與社區居民有關的事物，社區居民都有權參與并發揮作用，居民的積極性和創造性才能被激發和調動起來，社區治理才能走上內源性發展的良性道路。 其次，政府在撤銷街道辦后，應該適當扶持大社區的治理，以提高居民的自治意識。一般來說，社區居民會有“搭便車”的心理，認為社區公共利益對自身沒有直接的影響，漠視對社區的治理。這主要是由于政府長期的管理錯位，沒有給居民有限的自治空間，讓社區居民形成了對政府的依賴。因此，政府應該在建立社區之初，引導社區居民自治，并給社區居民自治提供法律上的保障和政策上的支持。但政府必須明確，在幫助社區居民提高自治意識的時候，只是在我國社區發展不成熟的時候進行的適當干預。當社區發展成熟的時候，政府應該不干預社區自治，讓社區真正作為一個自治組織，發揮它應有的功能和作用。最后，社區組織應協助社區居民，提高居民對社區的安全感和歸屬感。 社區內部的黨工委、居委會和社區服務中心應發揮自身的作用，為社區居民創造更多的機會，開展誠信宣傳活動，倡導社區和諧治理，把居民集合起來，討論協商、掌握社區居民不同利益訴求，與社區居民一起解決利益糾紛與沖突，從而營造社區居民的安全感與歸屬感。

五、結語

綜述所述，我國撤銷街辦事處，建立大社區的構想是可行的。我國政府要切實分清與社區的關系，提高辦事效率；組織動員社區非營利組織參與社區治理，提高社區服務質量；加強居民自治意識，鼓勵居民參與社區自治。

（作者：中南財經政法大學公共管理學院行政管理專業2011級碩士研究生）

注釋：

董娟.關于撤銷街道辦事處的行政學思考.長春市委黨校學報， 2010.

http://baike.baidu.com/view/300244.htm.

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關友希.構建和諧社會視角下的非營利組織與社區治理.廣東青年干部學院學報，2011.

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