氣候變化與貿易

摘 要 近年來，氣候變化議題備受國際矚目，各國及國際組織都十分關注如何減少溫室氣體排放，而減排政策常與各國貿易政策相關。備受關注的碳邊境調節措施（也稱碳關稅）正形成新型的貿易壁壘，對我國企業的產品貿易、企業自主創新能力，國家氣候談判都將產生重要的影響。目前，碳邊境調節措施尚存爭議，中國應關注其動態，以積極應對。應對碳邊境調節措施，我國應重視可比性問題，并堅持“消費者責任”原則，由進口國承擔減排成本。

關鍵詞 氣候變化 貿易 碳邊境調節措施

中圖分類號：F710 文獻標識碼：A

一、碳邊境調節措施的由來

在氣候變化領域，各國為內化溫室氣體減排成本，為排放等設置了相應的價格機制等國內措施，這些內化措施就包括一國國內對溫室氣體排放征稅等。一般來說，上述國內政策會改變貨物貿易、服務貿易的相對價格，并進而影響到國際貿易。在此背景下，有國家提出通過“碳稅和能源稅的邊境稅調整”、“排放貿易的邊境調整措施”等“邊境措施”，來制衡一國因采取碳稅或排放貿易而增加的成本所帶來的與別國產品的價格差異的可能性。為解決“競爭力”和“碳泄漏”問題，歐盟和美國等國家提出采取碳邊境調節措施。

碳邊境調節措施最早提出是為對沒有簽署后2012氣候變化國際公約的國家的工業產品征收額外關稅。后來針對美國，現在則有針對發展中大國的趨勢。在歐盟和美國，雖然尚未形成有關“碳關稅”的有效立法，但近年來相關提議出現各類政策法律文件中。例如，2009年6月美國眾議院通過的《美國清潔能源安全法案》。該法案第768條提出建立“國際貿易配額項目”，要求進入美國境內的特定工業部門的清單產品的進口商必須提交適當數量的配額，并使特定工業部門的清單產品的國際配額能夠出售、交換、購買、轉讓以及進入銀行業務。建立“國際貿易配額項目”是為了最大限度地減少由于遵守第722條“禁止超量排放”的直接和間接費用與遵守其他國家減少溫室氣體排放措施可能產生的直接和間接費用之間的差異而可能造成的碳泄漏。國際貿易配額不得用于符合第722條規定的企業。從以下國家進口的產品無需交納配額：（1）符合第767條（c）項規定的標準的國家；（2）聯合國確定的最不發達國家：（3）占世界溫室氣體排放比例不到0.5%，并且該國占美國特定工業部門清單產品進口量不足5%的國家。雖然《美國清潔能源與安全法案》在參議院沒有獲得通過，但是針對碳采取邊境措施的趨勢卻已十分明顯，美國已經著手實踐制定單邊的，主要指向發展中大國的邊境調節措施。

二、碳邊境調節措施的概念及特點

目前表達碳邊境調節措施，各國討論和法案以及學者研究使用的詞語尚無統一標準。黃文旭（2011）使用“碳關稅”一詞，認為“碳關稅”是基于碳排放的進口環節邊境調節措施，表現為要求進口商對進口自未實施碳減排制度的國家的產品繳稅或購買排放配額等形式。東艷（2010）認為“碳邊界調節措施”是最合適的，并總結出五個特點。作者認為使用“碳邊境調節措施”最為恰當，其能包含現有的邊境調節稅、配額形式，并可涵蓋未來出現的其他形式。根據美國、歐盟內部一些國家的政策提議以及國際上相關的理論探討，碳邊境調節措施主要包括如下特點：第一，碳邊境調節措施是基于碳。此類邊境調節措施是基于實施或將要實施減排的國家，對沒有實施與本國相應減排的國家的產品進行征稅。第二，碳邊境調節措施的動因是保護本國產業競爭力、解決碳泄漏問題，重點還是解決企業的競爭力問題。第三，在具體的措施方面，一種是基于碳稅減排機制的邊境調節稅；另一種是基于碳交易減排機制的國際貿易配額制度。并且并不排除未來可能產生更多的形式。第四，邊境調節措施對不同國家的調節水平不同，與實施國家本國的減排承諾、政策有關，也可能與進口國的減排承諾、政策等有關。

邊境調節稅是指在邊境對進口產品收稅，以反映如其在擬進入國家國內市場生產所要承擔的排放交易成本。根據國際貿易配額項目，任何產品的進口商都需要購買國內排放權，以滿足所需的抵減，出口商可以出售其排放許可以獲得抵減。這種方式存在的一個更大的問題是，造成減排的原因是根據生產地原則還是依據消費地原則，我國35%的碳排放要歸結于產品出口。

三、支持碳邊境調節措施的理由

歐盟和美國以解決“競爭力”和“碳泄漏”為理由提出采取碳邊境調節措施。競爭力問題的產生源自各國的國內機制或稅制的不同，所以征收碳稅與否及多寡，將造成各國產品的競爭條件不平等。為了保護本國企業的競爭力，發達國家希望對其他國家的進口產品征稅，或采取其他邊境措施平衡其他國家進口產品的價格。

碳泄漏現象是指在只有部分成員承擔減排義務的情況下，承擔減排義務的國家采取的減排行動將導致不采取減排行為的國家增加排放，在全球角度，并未真正達到溫室氣體減排的現象。理論分析認為，造成碳泄露的渠道主要有三個：能源產品的國際貿易、碳密集型產品的國際貿易和能源密集型產業的國際轉移。

除了解決“競爭力”和“碳泄漏”問題，還有一個支持理由是，可以促使發展中國家，在減排指標上向發達國家看齊。美國參議員克里(John Kerry)和格拉姆(Lindsey Graham)認為，碳邊境調節措施還能“為其他國家采取嚴格的環保措施提供了強勁的動力”。

四、碳邊境調節措施的爭議性

碳邊境調節措施具有高度的爭議性。碳邊境調節措施是否能夠解決“競爭力”和“碳泄漏”問題，不少學者提出質疑。碳邊境調節稅目前情況下是否符合WTO規則還有待商榷。碳邊境調節措施違背《氣候變化框架公約》并存在實施困難。

（一）碳邊境調節措施的有效性問題。

碳邊境調節措施能否達到保護國內產業競爭力，阻止碳泄露的目的存在懷疑。首先，客觀的講，在執行嚴格溫室氣體減排義務的某一經濟體內，并非所有生產企業的競爭力都會遭受國外廠商的不利影響。科斯貝認為如果邊境稅收調節措施的適用對象僅包括基礎原材料，可能保護了基礎原材料生產部的競爭力，卻可能使下游相關產業部門由于成本增加而削弱了競爭力。然而基礎原材料部門在發達國家產業結構中所占比重較小，保護的現實意義并不大。如果同時涵蓋由這些原材料加工而成的制成品，則在行政操作上難度極大。再者如果邊境稅收調節措施的目標國家的出口企業能夠輕易規避，而騰出的市場空間又被非目標國家出口產品所填補，也達不到保護國內企業的目的。

（二）邊境調節稅與WTO規則的兼容問題。

碳邊境調節稅是否符合WTO規則，可以在WTO規則下直接適用，由于涉及到制造過程，在WTO下尚存爭議。臺灣學者施文真（2009）認為被征收邊境稅的對象如果是礦物燃料等能源產品，因為不涉及制造過程問題，所以無論對于進出口收稅，只要不違反國民待遇原則且注意調整幅度不造成補貼，便沒有太大問題；但是如果征收對象是非礦物燃料類的能源產品，那么是否可以對于進口時依據其制作過程中使用的能源，對其最終產品征稅，此部分在WTO下尚無定論；而能否在本國產品出口時實施邊境稅調整，依據邊境稅工作小組的判定，必須符合“該生產要素是物理上構成出口產品的一部分、或在制作過程中使用且在物理上呈現在出口產品上”，才可以在出口時退稅。據此，邊境調節稅在WTO下并非完全不可適用，仍有可適用的幅度和空間。

（三）碳邊境調節措施違背《氣候變化框架公約》并存在實施困難。

新加坡2011年3月份向WTO下貿易與環境委員會提交的文件指出碳邊境稅違反《聯合國氣候變化框架公約》，及其實施困難。新加坡提案簡述：在《聯合國氣候變化框架公約》（United Nations Framework Convention on Climate Change，UNFCCC，以下簡稱公約）下，各國有不同責任和彈性去規劃其氣候變化應對措施。各國可自行決定使用不同的碳減排措施，然而實行碳邊境稅，則意味著會員國需要采取類似的碳減排措施，新加坡認為這并不符合公約的彈性；并且如果要求會員國需要采取同等強度的碳稅措施和強制性碳邊境稅，則不符合公約規定的氣候變化應對措施應建立在平等、“共同但有區別責任”和不同能力的基礎上。此外，新加坡也認為通過實施碳邊境稅，等同于懲罰那些因缺乏替代能源而無法棄用化石燃料的國家，這也是不公平的現象。有效執行碳邊境稅需要先確立其征收標準并具備測量產品碳含量的能力，在實際執行上目前仍有難度。征收碳邊境稅的前提是先確立碳稅征收的辦法和標準，但目前碳稅征收也難有統一標準；另外，界定其他國家產品中碳或能源的多少也并不容易，并且各國測定碳含量設施的先進程度也不相同，所以如果碳邊境稅想要實施仍有許多問題。

五、碳邊境調節措施對我國的可能影響及其應對

碳邊境調節措施，主要影響的行業包括水泥、鐵、鋼、鋁、紙漿和造紙，煉油和化肥。一份由世界銀行和美國彼德森研究所專家撰寫的研究報告顯示，一旦實行碳關稅，中國制造業出口額較之目前規模將削減五分之一。

我國應對碳邊境調節措施，應從以下幾個方面入手。首先，由于碳邊境調節措施由先期針對美國，轉變為主要針對中印等發展中大國，我國應重視可比性問題。《聯合國氣候變化框架公約》提出的巴厘行動計劃中，強調針對《京都議定書》附件一中的發達國家而言，減排目標具有“可比性”。目前，歐盟和美國在碳邊界調節提議中認為應該對和本國減排措施非可比的國家實施邊界調節措施，相當于把可比性原則向發展中國家擴展，與《聯合國氣候變化框架公約》的規定完全不符。我國應該注重這種趨勢， 應繼續強調“共同但有區別的責任原則”，對本國的減排舉措進行更清晰的表述，同時重視減排措施的可比性問題以及發達國家強調的減排行動的可衡量、可報告、可核實原則。

其次，我國應在氣候變化談判中堅持消費者責任原則，由進口國而不是生產國承擔減排成本。美國、歐盟提出碳邊界調節措施的主要依據是減排的“生產者責任原則”。故而，如果碳邊境調節措施開始實施，我國的一個補償性應對政策可以是要求發達國家在實施碳邊境調節措施的同時，進行資金和技術轉移的配套措施。只有這樣，利益鏈條才具有合理性，才真正既解決了競爭力問題，又有助于全球的減排。

（作者:中國政法大學民商經濟法學院2010級法學碩士，研究方向：環境與資源保護法）

參考文獻：

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