國有企業對外投資管理中的問題及改進建議

摘 要 本文將國有企業對外投資劃分為三個階段，并指出對應于這三個階段的六大問題。本文認為問題的根源在于國有企業內部制度設計的缺陷，提出應在改革國有企業內部制度設計的基礎上，吸收相關企業先進經驗，并加強各個階段的監管，以保證國有企業對外投資順利運行。

關鍵詞 國有企業 投資管理 制度設計

中圖分類號：F276.1 文獻標識碼：A

1978年十一屆三中全會確立改革開放總路線以來，傳統的以高度集權為特點的計劃經濟體制開始了市場化改革進程，與此同時，國有企業也要向自主經營、自負盈虧的市場經濟主體轉變，這意味著國有企業要與外資企業、民營企業在自由市場中競爭，盡可能地合理利用自身擁有的資源，以獲取最大利潤。由于歷史遺留原因，國有企業較一般企業而言擁有更多的資金、勞動力及土地等資源的使用權，這雖然使其在與其他商業企業的競爭中有較高的起點；但另一方面，過多的勞動力往往使國有企業不堪重負，而富余的資金若不加以合理利用也只能成為其負擔。鑒于此，國有企業在20世紀80年代和90年代興起了對外投資 浪潮，將富余資金投資于其他市場經濟主體，在合理運用富余資金的同時，解決一部分閑置勞動力的安置問題。

國有企業作為市場經濟主體，其對外投資的首要目的自然是獲取投資收益。然而，由于國有企業的對外投資管理上存在一些問題，導致國有企業并未如一般商業企業那樣取得顯著的投資收益，甚至由此衍生出國有企業資產流失等相關問題。關注國有企業對外投資管理中存在的問題，并通過對問題產生根源的分析，據此提出一些改進建議，非常具有現實意義。

一、國有企業對外投資管理中存在的主要問題

國有企業的對外投資過程可以分為投資決策、融資支付以及運作調整這三個階段，在每個階段的管理中都有或多或少的問題存在：

（一）投資決策過程。

投資決策過程主要包括“是否要進行對外投資”以及“如何選取對外投資項目”這兩個問題，在對這兩個問題進行決策的過程中，可能會出現兩類問題：

1、過度投資。

這是在對“是否要進行對外投資”這一問題進行決策時容易出現的現象。有些國有企業可能在本身實力不足的情況下，急于對外進行投資擴張，可能主要以流動資產進行對外投資，這導致企業自身的短期償債能力大幅下降；甚至有些國有企業一味追求“多元化投資”，采取從外部借款融資的手段籌集資金投入投資項目，這種做法雖然解決了一時的資金需求問題，但卻使國有企業資產負債率大幅提高，從而抵御風險能力下降，甚至可能因無法抵御自身業務或者投資項目后續運行過程中的一些小風險、小波動而遭致巨大損失。

2、盲目投資。

在確定要進行對外投資之后，還應對具體的投資單位或投資項目進行考察，這一階段稍有不慎就會投資于不適合的項目。一方面表現為一些國有企業通過“裙帶關系”與一些實力弱的單位合作，或是投資一些不具有盈利性的項目，這樣做只是使少數人獲利，但付出的代價卻是國有企業的虧損；另一方面，有些國有企業選取投資項目前并未進行可行性分析，投資了一些看上去前景很好的項目，結果在實踐中問題不斷，企業因此蒙受損失。

（二）融資支付過程。

這一過程是指國有企業以現金或資產出資，對目標企業或目標項目進行投資。在進行海外投資時，匯率風險需引起足夠重視，如果投資的是國內的企業或項目，這一過程看起來并無太大風險，但由于我國處于特殊的改革階段，各種制度規范尚未形成，很多借“對外投資”之名進行其他資金運作的現象就出現在這一階段，大致分為以下幾類：

1、國有資產流失。

這種現象一般出現在以國有企業資產進行出資的情況，雖然《企業國有資產監督管理暫行條例》《國有資產評估管理辦法》等相關條例對國有企業資產轉讓時進行評估有較為嚴格的規定，但我國的資產評估機構發展尚未健全，加之一些地方政府的行政干預，資產評估對于一些國有企業而言只是走過場，往往導致國有資產以低于其實際價值的價格流出國有企業，使少數人獲益。

2、逃避銀行債務。

一些銀行債務較重的國有企業通過對外投資，將企業資產轉移到另一經濟體，即組建一個新企業。這種做法違背了市場經濟中的公平性原則，阻礙了市場競爭的正常進行，還造成金融體系大量的壞賬無法收回，嚴重擾亂了國家金融秩序。更為惡劣的后果是，一些成功的先例會使得越來越多的企業在面對經營效益不佳無法還賬時，會把精力集中在如何逃避債務而不是努力改善企業經營業績上，這對于整個經濟的發展是不利的。

3、企業非法借貸。

我國《貸款通則》中指出：“各級行政部門和企事業單位不得經營貸款業務” 。但一些國有企業為獲取收益，借對外投資之名進行資金借貸。這種非法資金借貸，容易引起企業間的糾紛，也與間接融資體制下的風險分析相違背，容易給企業帶來不必要的經濟損失。分辨是否進行對外投資，重點是看回報的獲取是否與被投資企業或項目的經營情況正相關，是否與被投資企業或項目做到了風險共擔。

（三）運作調整過程。

大部分國有企業在完成了前兩個階段以后，認為對外投資已經完成，對投資資金的具體去向毫不關心，卻忽視了市場化經濟中的對外投資是風險共擔、利益共享的。也就是說，如果合作單位資金運用不當致使項目虧損，國有企業也要遭受損失。這一階段的問題集中體現為后續管理不到位。

如有些國有企業投入資金后便對項目不管不問，任由合作單位或職業經理人進行管理，此時很容易產生“委托-代理”沖突。而在對項目進行跟蹤管理的國有企業中，由于大部分國有企業機構設置冗雜，可能有多個部門同時對投資項目進行管理，一方面在日常管理意見上很難達成一致，另一方面出了問題容易相互推諉。

二、問題根源分析

其實縱觀這六大問題，其所導致的后果基本是一致的，就是使國有企業利益受損。雖然“企業間非法借貸”“逃避銀行債務”等做法看起來會使國有企業獲利，但這些行為擾亂了正常的經濟金融秩序，使國有企業為獲取有限的收益而承擔了不必要的風險，不利于國有企業的長久持續發展。再者，以對外投資的名義從事這些違法違規行為，需要各方面利益集團的相互配合，其收益很有可能在利益相關者之間被瓜分，而國有企業只是白白承擔了風險。

對外投資本是使企業閑置資金達到最大化利用，從而為企業創造利潤的一種方式。為何國有企業運用這一方式不僅達不到預期效果，反而為個人侵吞國有企業資產這種不正當行為創造了便利條件？要回答這個問題，要從國有企業的制度設計找原因。

在經歷了三十余年改制進程之后，國有企業在制度設計方面與一般商業企業仍有很大不同。一方面，國有企業內部機構設置上層級繁雜，指令的傳達需經過很多級別，信息在多次傳遞中容易被損耗或扭曲。當國有企業領導層下達進行對外投資決策或相關管理制度時，很難將精神完整地傳遞到各部門，而各部門在不了解企業領導層的本意或企業自身運行狀況的情況下，進行對外投資決策選擇就容易產生過度投資和盲目投資的問題。

另一方面，國有企業內部員工很多是子承父業，且形成了較為松散的工作環境，這導致國有企業內部財務制度極為不健全，在這種情況下，打著“對外投資”的旗號，通過財務造假等手段將企業財產轉移到個人手中就非常容易。加之國有企業內部仍沿襲高度集權制的領導階層，部門領導往往具有絕對權利，這就削弱了內部職工監督的作用。即使有少數敢言之士指出來，國有企業內部信息的不流通也使問題很少得到關注，因此國有資產流失、逃避銀行債務以及企業間非法借貸等現象層出不窮。

再者，由于國有企業內部各部門直接并無明確的權責界限，這導致對外投資沒有明確的負責部門，投資項目運作好壞只與整個企業相關而與單個部門無關，自然不會有部門盡力推動項目順利發展。且投資項目出現問題后，在向上級反饋的過程中需要耗費很長時間，各部門之間相互推諉進一步降低了問題得到解決的可能性，這就使國有企業的對外投資在后續運作過程中管理極為不完善。

三、改進建議

國有企業內部制度的改革要從兩個方面下手，首先是精簡機構設置，其次是完善問責制度。但再完善的制度設計也不可避免地存在缺陷，因此還需在改革內部制度設計的基礎上，吸取一些對外投資效益突出企業的成功經驗，并加強監管以保證各項措施順利落實。分別論述如下：

1、精簡機構設置。國有企業冗雜的機構設置源于高度集中計劃經濟體制下森嚴的等級制度，但卻不適合市場經濟制度的要求。市場經濟制度下，很多商業企業實行扁平化管理，較少的層級設置便于信息的傳遞和反饋，也利于指令下達；一般商業企業內部機構設置上權責明確，如財務部和項目執行部門分離，這就增加了別有用心人士侵吞企業資產的難度，也避免了各部門在出現問題時相互推諉的現象發生。

2、完善問責制度。對外投資項目的責任要落實到各部門、甚至項目負責小組，相關人員的收入與投資項目效益掛鉤。這一方面便于相關項目出現問題時可以盡快向決策者匯報，避免出現問題無人解決的尷尬局面；另一方面也使相關部門或小組有動力推動項目順利進行，國有企業可以從中獲取盡可能多的投資收益。

3、制定管理制度。很多商業股份制企業在企業內部制定對外投資管理制度，國有企業也可以根據自身業務發展狀況、資金盈余狀況制定合適的對外投資管理制度。從公司領導層角度分析當前經濟熱點，有利于發揮國有企業優勢，領會政府部門產業政策趨勢，以制定更具發展前景的投資戰略。

4、不斷調整投資。中國南方航空工業集團自2000年以后，對一些效益較差、無發展前景的投資企業實施“關停并轉”，收回大量資金；同時結合國家相關產業政策，積極調整企業戰略結構，大力發展國家政策扶持產業。此舉無疑有利于優化企業對外投資結構，保持對外投資項目盈利的可持續性，值得國有企業根據自身情況學習發揚。

5、加強相關監管。各項措施能否有效關鍵在實施，一項好的措施，實施不力或實施過程中發生扭曲都不會達到預期效果，因此在根據以上四點建議采取相應措施后，嚴格監管以保證其順利實施也就尤為重要。強有力的監管要做到內部監管和外部監管并進，企業在做好內部自我監管的基礎之上，應大力配合外部公共監管；而國有資產管理部門、財政部、審計稅務部門、資產評估機構等都應強化對國有企業相關業務的監管，對國有企業和一般商業企業一視同仁，打造一個真正公平的競爭性市場。

（作者單位：廈門萬銀投資發展有限公司）

注釋：

從相關文獻看，對外投資有兩種不同的界定：一種是指境外投資；另一種是指對除本企業以外的境內外其他單位進行投資。本文采取第二種界定方式。

張福康.國有商業企業對外投資管理中存在的問題及對策.

參考文獻：

[1]張福康.國有商業企業對外投資管理中存在的問題及對策.貴州商專學報， 1998(12)

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