平衡計分卡和地方稅務局績效考核體系建設探索

摘 要 本文在分析績效管理工具——平衡計分卡的基礎上，結合《稅收征管法》對稅務機關職能的相關規定，以依法治稅貫穿主線，從保障納稅人利益角度出發，對稅務機關的績效評價進行探討。

關鍵詞 稅務績效評價 平衡計分卡

中圖分類號：F812 文獻標識碼：A

本文在分析績效管理工具——平衡計分卡的基礎上，結合《稅收征管法》對稅務機關職能的相關規定，以依法治稅貫穿主線，從保障納稅人利益角度出發，對稅務機關的績效評價進行探討。首先明確了稅務機關的使命和戰略目標是在為納稅人提供優質服務的基礎上提高稅收效率；其次，用平衡計分卡的核心思想——“平衡”和“因果”分析，指出稅務機關的績效應是稅收收益最大化和納稅人滿意之間平衡的結果。然后按照平衡計分卡的財務、顧客、內部控制、學習與成長等四個層面對戰略目標進行層層分解，通過因果關系鏈，找出推動稅收收入指標（內部指標）和納稅人指標（外部指標）背后的若干要素，分析其中對實現其戰略目標影響最大的核心推動因素，據此設計關鍵績效指標體系，形成了稅務機關特定績效評價方案。

一、平衡計分卡理論

平衡計分卡（Balanced Score Card，以下簡稱BSC），是一種綜合績效管理體系。平衡計分卡的概念是由哈佛商學院教授羅伯特·卡普蘭（Robert Kaplan）和諾朗頓研究院（Nolan Norton lnstitute）的大衛·P·諾頓（David Norton）提出并發展的。它將組織經營任務的決策轉化為四大部分的指標：財務、顧客、內部過程、學習和成長，將組織戰略分解為這四個方面的考察目標，每一考察目標分別設置幾個獨立的指標，多種指標組成了相互聯系的一個系列的指標體系，這些目標和指標既保持一致又相互加強，構成了一個有機的統一體，從而達到財務指標與非財務指標、短期與長期、內部與外部、過去與未來之間的平衡。

二、基于平衡計分卡的稅務績效評價方案應用設計

將稅務機關的戰略目標按照平衡計分卡的四個層面進行分解，并對每一層面目標達成的因素進行考察，應用實例：

2010年開始，某地方稅務局開始對實施績效考核的可行性進行調研，并在通過對多個績效考核方案的論證后，吸收了國內外績效考核的經驗成果，引入了平衡計分卡Balanced Score Card，簡稱BSC和關鍵績效指標Key Performance Indicator（KPI）兩個績效管理工具，推行了全新的績效考核方案體系：

（一）主觀性考核轉向客觀性考核。

實行分類分項、加權量化分解描述性指標，實現對非客觀性內容的細化考核。該局從納稅人、財務、內部流程和學習與成長四個緯度將德、能、勤、績、廉五方面內容細化為20多項指標，實現對非客觀性內容的細化考核。

從顧客緯度即納稅人的緯度，將考核內容分為服務程度、服務質量、對服務改善貢獻度、服務及時性等細化指標；

從內部流程緯度，將考核內容細化為勞動紀律、工作能力和工作態度、工作規范流程、與他人的團隊協作等細化指標；

從財務緯度，將考核內容細化為工作質量、工作數量、工作效益和貢獻、個人工作成本大小等；

從學習與成長緯度，考核工作人員持續學習與創新、個人前途發展目標、工作滿意度和離職意向等。在將德、能、勤、績、廉分類分項地細化成各項指標后，按照各項指標的重要性程度分配不同的權重，同時給予考核人一定的分數平衡權力。

（二）定性考核轉向量化考核。

一方面，該地方稅務局各績效考核單位在市局的統一框架下，根據各自實際情況，結合IS09000標準化管理和目標考核，設計了1000多個量化考核指標，建立了覆蓋面較廣、結構相對合理、具有可操作性的考核指標體系，把執法責任制考核和行政管理質量目標考核結果直接導入到績效考核中。

另一方面，利用稅收電子征管手段自動提取關鍵績效指標。該地方稅務局依托中國稅收管理信息系統簡稱CTAIS提取有關考核數據，如申報率、處罰率、存根聯采集率、接收申報量等，既提高了考核數據的采集效率，又保證了考核數據的權威性、準確性和便捷性。避免了多重考核，提高了考核效率。

（三）統一考核轉向分類考核。

根據工作性質的不同，將考核對象劃分為綜合部門和業務部門進行考核。由于綜合部門工作內容較為復雜、工作難以準確量化，所以適當加大綜合部門主觀指標所占的比重；而業務部門具有工作相對單一、業務較好量化、客觀評這定標準較好掌握的特點，加大業務部門客觀評定的比例，減少主觀評定的比例。

以兩個代表性的做法為例：其中的一種做法是，綜合部門的客觀指標和主觀指標的比重為66%和34%，業務部門兩者的比重為80%和20%。其次充分考慮工作難度對績效的影響，根據責、權、利相統一的原則，確定每個工作職級的考核基準分和每項主要工作的難度系數。另一種做法是，規定正科長、副科長、科員的考核基準分分別為：110、102和100分。工作難度系數主要根據工作任務量化八大評價要素包括基本素質、工作經驗、工作量大小、工作復雜性、承擔責任、工作規律性、吸引力及影響范圍，確定難、中、易三個檔次，并通過計算確定每項工作的難度系數，作為計算考核結果的依據之一。通過確定工作難度系數，可以更準確地反映工作業績，也有助于工作人員更關注主要工作和重點工作。

（四）片面考核轉向立體考核。

建立了一體化考核模式，就是將原有的一次性考核分解為日常考核、季度考核和年度考核。季度績效考核的依據是各單位的日常考核結果如個人工作報告、考勤記錄、顧客滿意度等量化指標的日常記錄，而年度考核的結果，是綜合全年前三個季度的績效考核結果和年終360度考核結果計算生成，克服了一次性考核的弊端，增強年度考核結果的準確性和信服力。

引入360度考核方法，將考核面拓寬為上級、平級、下級互評窗口單位還包含顧客一納稅人的多角度評價模式，三者的評鑒各以一定的比例計入總分，實現了從多方面收集考核信息，增強考核結果的合理性。

在績效考核中導入顧客滿意度指標，以考核工作人員的服務態度和服務質量。開發推行了客戶評價系統，在該分局所有征收窗口安裝納稅人評價器，評價系統可以雙向接收評價指令，工作人員每處理完一項業務，可主動要求納稅人進行評價，納稅人也可主動進行滿意、不滿意的評價選擇。該系統重點考察納稅人對征收前臺窗口人員納稅服務的滿意率，按滿意評價次數在被評價總次數中所占的比例換算考核分數。

（五）考核結果與薪酬掛鉤。

首先，在規范原有的獎金發放辦法的基礎上，實行可浮動的績效考核獎勵。按等級分配法、系數分配法、提取部分獎勵再分配法、預發與年終結算相結合分配法、連帶責任分配法、捆綁式分配法等分數計算辦法，依托獎勵計算子系統，將每位工作人員績效考核結果轉換為績效獎勵。

其次，建立績效考核獎懲機制，工作人員如在廉政建設與違法亂紀、稅收征管與服務承諾、執法責任制、行政質量管理、遵守工作紀律等方面發生違規、違紀等行為，將按文件規定的標準扣發相應的績效獎勵，達到獎優罰劣、獎勤罰懶的目的。該地方稅務局將原來平均發放的獎金福利改為與業績掛鉤的績效獎勵，打破了分配上的平均主義。以2011年第四季度的數據為例，全局績效獎勵高于、等于和低于平均標準的人員比例分別為44%、12%、44%，其中績效獎勵最高額為平均標準的1.4倍，最低的被全額扣除績效獎勵。

三、結論

納稅人滿意和提高稅收效率是保證稅務機關戰略目標實現的兩個關鍵要素，兩者之間應達到一種平衡狀態。通過對該地方稅務局各評價指標間因果關系分析，我們發現，推動這兩個目標實現的最核心因素是人員素質。人是最根本的動力，稅務機關只有加強教育培訓，使人員素質提高、意志勃發、內部信息系統的質量和部門協調合作得力，才能提高組織的整體創新能力，從而達到在征管手段和程序上不斷創新。一方面，從稅務機關內部來說，加強征管，勢必為稅收收入的完成提供保障；另一方面，稅收服務質量的提高和程序的完善則會促使納稅人滿意度和納稅人主動納稅積極性的提高，從而更加推動稅收效率的提高，以促使稅務機關職能實現和管理的良性發展。

（作者單位：山東財經大學MPA研究中心）