構建產業用地的分類體系研究

摘 要 隨著我國經濟的快速發展，現行土地利用分類體系由于過分強調農用地的分類類型，已不能滿足產業經濟的發展。本文通過研究國內不同時期土地利用分類體系，指出我國現行土地利用分類體系中存在的不足；結合我國現行三次產業分類的特點，構建了基于產業結構的土地利用分類新模式，其中包含4個一級類、14個二級類和64個三級類；該體系的構建考慮了土地利用數據的可獲取性，因而在實際應用中具有較強的可操作性。

關鍵詞 土地利用 分類體系 產業結構

中圖分類號：F121.3 文獻標識碼：A

土地利用分類是指在一定區域內，根據土地用途、土地利用方式等將土地劃分成不同的利用類別。合理的土地利用分類是土地調查和管理的基礎，是調整土地利用結構、優化產業用地布局的重要依據。

一、我國土地利用分類體系研究進展

我國對土地利用分類研究最早的是1937年金陵大學教授卜凱在其發表的《Land Use in China》一書中提出來的，他通過匯總各地農業報告構建了以農業分類為主的土地利用分類體系。其后，任美愕教授于1942年提出了將土地分為6大分類的體系。目前國內影響較大的分類體系主要有以下幾種：

1、1984年國家農業區劃委員會制定頒布的《土地利用現狀調查技術規程》，其中包括耕地、園地、林地等8個一級類、46個二級類；

2、1989年原國家土地管理局依據土地用途差異制定的 《城鎮地籍調查規程》，其中包括農用地、商業金融用地、工業倉儲用地等10個一級類、24個二級類；

3、1993年原國家土地管理局頒布的《城鎮土地估價規程》中規定的用于評估基準地價的土地分類體系；

4、1998年《中華人民共和國土地管理法》規定的3個一級類，12個二級類的土地分類體系。

在上述四個土地分類體系中，應用最為廣泛的體系有兩個，一個是1984年頒布的《土地利用調查技術規程》，另一個則是1989年頒布的《城鎮地籍調查規程》。這兩種土地分類基本滿足了當時土地管理的要求，符合了經濟發展的要求。但是隨著市場經濟的進一步開放，第三產業得到迅猛發展，原有的土地分類體系已不能滿足城市用地發展的需要，因而2001年國土資源部在上述兩種分類體系的基礎之上，對其進行了統一歸并，制定了試行版的《全國土地分類》，以便于對城鄉土地實行統一管理。但是由于新的《全國土地分類》實施必須以城鎮和村莊地籍調查工作的全面完成為前提，對于尚未被打開的城市、建制鎮和村莊則需要一個過渡期，因此針對這種情況2002年國土資源部發布了過渡期適用的《全國土地分類》，該分類體系中依然采用三級土地分類體系，但是二級地類由原來的13個減少到10個，三級地類由71個減少到了52個。

二、我國土地利用分類存在的不足

隨著我國經濟和城市化發展的不斷加快，土地需求急劇增加與土地稀缺的矛盾日益突出，為了合理利用每一寸土地，保障國家用地安全，2007年我國開展了第二次土地調查，并于8月10日發布了新的《土地利用現狀分類》，該分類體系根據土地管理的需要，對原土地利用分類進行了歸納和劃分，形成了包括12個一級類、57個二級類的分類體系。該分類體系由原來的三個層次變為二個層次，并增加了如商務金融用地、文體娛樂用地、科教用地等與第三產業有關的用地類型，使土地利用分類逐步趨向合理完善。但仍然存在一些不足：

1、分類界線模糊化。現行分類體系取消了農用地、建設用地和未利用地的三大分類結構，不利于識別各種用地的屬性，如坑塘水面、水工建筑用地等用地應劃為農用地還是建設用地不能明確的指出；

2、重農業而輕二、三產業用地。現行分類體系中農業用地分類依然比較詳細，而二、三產業用地分類卻比較粗糙，目前在城市中出現的“底層商鋪+上層住宅”等用地情況，在現行的土地分類中無法找到合適的用地類型，這不利于對產業用地的劃分，不利于產業用地的合理規劃與布局；

3、分類標準不協調。該分類體系由于主要用于土地調查，服務于土地管理部門，因而缺乏與農業、林業、經濟、統計等部門分類標準的協調統一，從而容易造成數據應用中數據統計口徑不一的尷尬局面。

綜上所述，雖然現行土地利用分類體系比以往的有了很大的進步，但是由于過分強調其在土地利用調查中的作用，而忽視了其在產業經濟發展中的應用，因而仍有很大的局限性。

三、產業用地分類體系構建

改革開放以來，我國城鎮化以及城市經濟發展速度不斷加快，城市建設用地不斷擴張、產業結構進一步優化調整，使得建立與產業結構相適應的土地利用分類體系已非常迫切。目前我國產業采用三次產業的分類方法，與國際分類方法比較統一，因而本文產業用地分類體系的構建仍以此為基礎，結合我國曾經使用及現行的土地分類方法，構建了基于產業的土地利用分類體系（見表1）。

該分類體系從我國土地利用的現狀出發，將不同的土地利用類型加以分解和歸納，構建了包含第一產業用地、第二產業用地、第三產業用地和備用產業用地的產業用地分類體系。其中該分類體系將農村居民點和建制鎮從住宅用地中分解出來，將農村道路從交通運輸用地中分解出來，一起歸并到了第一產業用地；將獨立工礦用地和鹽田劃為第二產業；將未利用地分成可開發土地和不可開發土地兩類，作為備用產業用地；而其他的土地利用類型則作為第三產業用地。

四、結論

從產業結構的角度構建新的土地利用分類模式，符合了我國經濟發展的要求，為研究產業結構與城市土地利用結構的互動關系提供了理論依據，但是由于不同時期我國土地利用分類體系的差異，造成有關土地數據的統計口徑不一，使得獲取存在一定的難度，導致該體系分類還存在一定的不足，這將作為今后進一步研究的重點和難點。

（作者單位：華中農業大學土地管理學院土管研究生0904班）

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