農村土地征用后安置保障問題研究

一、黃河海勃灣水利樞紐工程淹沒區居民搬遷安置情況

黃河海勃灣水利樞紐工程水庫在烏達區淹沒范圍包括烏蘭淖爾鎮和濱河西區部分區域，涉及1948戶、5702口人。建設水利樞紐工程是利國利民的重點工程，是公益事業。涉及移民搬遷的政策性強、時間緊、任務重，總體按照《烏達區城鄉一體化及黃河海勃灣水利樞紐工程烏達段征遷安置實施方案》中的各項補償標準和操作辦法開展淹沒區居民搬遷安置工作。

2011年將投資1.45億元，開工建設農區居民搬遷安置樓20萬平方米、2002戶。目前開工建設安置樓48棟，其中38棟已完成基礎驗收，正在進行砌筑主體。在推進庫區征地拆遷工作中，去年完成拆遷673戶，今年截至目前，共拆遷房屋240戶，征地2934.7畝。

二、烏達淹沒庫區農村移民過程中存在的問題

在拆遷動員工作中存在諸多問題，主要是由于不同年齡段居民、不同從業結構居民、不同種植結構居民各自的需求。調查過程中，群眾普遍表示雖然這是有利于地區發展的惠民工程，表示支持搬遷工作，但是也涉及到自身及家庭利益，會有一定的顧慮，在此列舉出本地區農民反映的一些現實問題：

（一）思想問題

農村失地農民作為一個特殊的群體，其產生的心理變化有其特殊性，存在的問題主要是對農場土地的留戀，對原有淳樸生活方式的習慣，對新的環境、新的生活方式存有疑慮心態，具體表現為：一是移與不移的矛盾和戀鄉心理；二是好與不好的對比心理；三是公平與不公平、富與不富的焦慮心理；四是部分群體不主動謀求新的就業和生活方式，存在等、靠、要的心理；五是期望值過高。

（二）補償問題

各地拆遷消息傳播較快、較廣，村民們與阿盟征用土地補償、與濱河區征用土地補償的攀比；房屋搬遷中的攀比；蔬菜地與大田作物耕地的攀比甚至是街坊鄰居間的攀比。搬遷居民提出要求公平公正、補償標準要統一。

（三）生活、生產安置問題

大部分群眾提出生活安置區就地安排，減少過渡環節，一次性搬遷安置；生產方面，搬遷后農機具閑置，需要折價處理掉，會損失一部分個人經濟利益，務農人員提出能否按新舊程度給予補貼。“4050”人員普遍反應除種地之外無專長，文化水平低，學習新技術的能力差，就業和崗位選擇存在歧視。

（四）生活水平問題

烏達區很多搬遷農民擔心失地后找不到工作、無收入，住進樓房后生活費用成本增加，生活水平下降或難以維持基本生活，即收入來源不穩定，預期消費支出增加的問題。關鍵所在是農民是否會陷入失地—輸血型補助—生活水平下降—貧困的惡性怪圈中，成為新的弱勢群體。

（五）參保問題

根據鄉鎮政府統計，至2010年參加合作醫療人數占總人數59%，參加養老保險人數占總人數14%，既無退休金也無低保的老人20%，根據層級劃分退休金有600元或1000元左右，低保在100-200元之間。

（六）宣傳不足問題

群眾反映從2009年開始宣傳搬遷，工作人員傳達的信息不同，不但影響生產生活進程的安排，而且對群眾心理上造成一定的思想負擔；政策信息沒有統一標準，在搬遷費、補償費方面不能做到公開、透明的運行，難免會引起群眾諸多疑慮。

三、烏達區搬遷移民保障安置工作的對策

烏達區農村移民搬遷是水利樞紐工程建設所要面對的重大問題，思想問題不加以重視或解決措施不當，個別地方群體性事件產生不可避免。如烏達區最近上訪、鬧訪事件的頻發，說明群眾不滿情緒已經存在，必須及時捕捉思想問題苗頭并加妥當處理。如若政府不能在注意移民群眾物質利益的同時做好思想政治工作，好的政策不能被理解和接受，好的條件還要去攀比，勢必會影響移民政策的全面落實和移民工作的順利進行。

（一）幫助失地農民糾正心理失衡

一部分農場拆遷的農戶由于不能正確認識保障及物質補償問題，會產生嚴重的不平衡心理。因此，要正確地加以教育和引導，注意幫助烏達淹沒區農民理清思想，增強心理承受能力。對失地農民運用正確的方法進行利益比較，不要盲目同阿盟及濱河區進行攀比，幫助他們糾正心理失衡。對此，一方面要對失地農民的說服教育，另一方面鼓勵自謀職業與促進再就業相結合，幫助他們形成正確的前途觀，切實解決失地農民的物質賠償問題，為他們謀取應得的實際利益，才能從根本上化解最近幾個月由于搬遷而頻發的社會矛盾。

（二）確保失地農民的表達渠道

本地區進行拆遷安置工作時，既不能粗暴地以強制性手段壓制村民的意識，也不能以犧牲法律精神為代價，放寬政策界限來變通解決。讓淹沒區失地農民充分表達自己的意愿，對失地農民認為比較關鍵的內容上進一步提高工作透明度，有利于農民主動配合政府的征地和拆遷行為，使黃河水利樞紐工程建設及早順利進行。

（三）擴展補償項目的范圍

從國際一般規律來看，土地征收補償范圍通常包括土地補償、地上物補償、搬遷費、鄰接地損失補償、離職者或失業者補償、簡介可得利益損失補償項目。而具體到本地亦要結合中國土地補償項目，包括土地補償費、安置補助費、青苗和地上附著物補償基礎上擴大到相鄰土地補償、水利樞紐工程基礎設施投入補償和遷移費補償。這些作為補償的一般標準，一則說明對于土地的補償不單純只包括土地面積的價格補貼；二則反映出土地與農民的生活息息相關，必須切實保障農民各項權益。

（四）促進補償的橫向公平性

為了切實保護農民利益，征地補償必須以土地的市場價值為依據，不能以侵害農民利益為代價降低建設成本，即要以土地市場價格為依據結合本地土地補償和保障性住房相結合實際標準等原則，對農民實行公平補償。當然還要做到尊重少數民族的風俗習慣，適當給予政策照顧，為他們的生產生活提供方便。

（五）社會保障實現方式綜合化

從長遠、規范的方向看，為烏達淹沒區失地農民建立綜合型的社會保障是保障失地農民利益的根本途徑。在保障資金籌集方面，改變一次性貨幣安置為主的做法。征地地價一部分發放給失地農民，保障其當前的生活需要，一部分要作為失地農民的社會保障基金。確保水利工程建成后，將水能發電所帶來的經濟效益中按一定比例注入失地農民社會保障基金，封閉運營，達到失地農民基本生活得到長期保障的目的，保障水平不低于本地城鎮居民最低生活保障水平。

（六）實施彈性退出機制

農民失地后進城居住實際上算一種強制的城市化進程，并不是出于農民的自主選擇。大多數失地農民缺乏種地之外的勞動技能，在被迫成為城市居民后，沒有可靠的收入來源，加上政府對征地的補償偏低，這部分新的城市人口的生活得不到可靠的保障。因此只是給予他們同等的市民待遇是不夠的，還要讓他們在土地上的合理利益加以轉化帶走，實現有過渡、有階段性的改善。

（七）廣開渠道促進失地農民就業 建立健全失地農民再就業培訓機制。失地農民普遍認為失去作為生產資料的土地是他們面臨的最大問題，在失去土地后客觀上需要從農業轉向其他行業，除了支付合理的貨幣補償外，還應考慮到失地農民的長遠利益，在勞動就業方面給予就業指導、組織勞務輸出，加大培訓力度，提高勞動者素質和技能，為失地農民再就業創造良好的條件。截止到今年3月底，烏達區農村整體上已經完成農區勞動力轉移培訓1362人，就業278人。還要繼續加大力度開展淹沒庫區的農場居民就業轉移工作，積極引導農區居民向二、三產業轉移就業。如此，才能保證社會穩定。

（作者單位：內蒙古師范大學經濟學院）