內蒙古承接發達地區產業轉移的戰略思考

《國務院關于進一步促進內蒙古經濟社會又好又快發展的若干意見》（以下簡稱《意見》）明確提出，要促進內蒙古加快國內外區域合作步伐，建立健全合作機制，拓展合作領域，支持建設承接產業轉移示范區。以此為背景，本文以區域經濟和產業經濟理論為指導，在分析內蒙古產業發展現狀、面臨突出問題的基礎上，從戰略高度提出了內蒙古承接發達地區產業轉移的總體思路、戰略重點和政策建議。

一、內蒙古產業發展現狀與面臨的主要問題

（一）內蒙古產業發展現狀分析

“十五”以來，內蒙古經濟持續保持較快的發展態勢，2002-2009年地區生產總值增速連續8年保持全國第一，2010年全區GDP總量為11620億元，是2001年的6.78倍。從產業結構方面考察，三次產業結構比例已經由2001年的20.9:38.3:40.8演進為2010年的9.5:54.6:35.9，產業結構呈現“二、三、一”結構的特點，初步實現了農牧業主導型向工業主導型的轉變。三次產業結構中，第二產業增加值年均增速均超過22%，2010年突破6000億元，工業增加值達到5618.40億元，成為內蒙古經濟發展的主要支撐（數據來源于2001-2010年內蒙古國民經濟和社會發展統計公報）。從2001-2010年內蒙古三次產業生產總值及其比重關系看，主要呈現以下兩個基本特征：一是三次產業及其結構變化趨勢符合產業發展和產業結構演進的一般規律；二是第二產業是拉動內蒙古經濟快速增長和推動產業結構演進的主導力量，并在“十二五”乃至更長一段時期內仍將處于快速發展期。

（二）內蒙古產業發展面臨的突出矛盾與問題

1.產業結構演進方面，農牧業經濟基礎薄弱、工業經濟中“資源型產業獨大”和現代服務業發展不充分問題十分突出

（1）農牧業基礎十分薄弱，現代化進程緩慢。一是農牧業基礎設施薄弱，抗風險能力十分低下。二是農牧業產業化和農牧民組織化程度低，粗放型農牧業發展方式沒有根本改變。農牧業產業化發展面臨著地區間和領域間發展不平衡，龍頭企業數量少、規模小，輻射帶動力弱，精深加工程度和產品附加值低等突出問題。各類農村牧區經濟合作組織發展仍然處于起步階段，龍頭企業與經濟合作組織和農牧民之間的利益分配機制不完善，農牧業現代化進程緩慢。

（2）工業經濟中資源型產業比重居高不下，制造業比重下降趨勢明顯問題十分突出。“十一五”期間，內蒙古工業化進程進一步加快，工業增加值占GDP比重也快速提高。與此同時，工業經濟內部資源型產業比重快速上升而制造業比重快速下降。這種變化，一是反映了資源型地區工業內部結構變化的一般規律，即采礦業比重變化與國內外市場環境變化密切相關。近年來內蒙古采礦業比重快速上升的一個重要原因在于國內煤炭和各種礦產資源市場需求量的大幅度增加。二是反映了工業結構合理化和高度化的制造業在資源型地區中一般都處于發展的“劣勢”，長期得不到應有的重視和政策支持。因此，從產業結構優化升級角度看，高度關注制造業和非資源型產業發展應該成為內蒙古未來產業發展的戰略重點。

（3）服務業總體規模較小、發展不充分且內部結構不合理。一是服務業總體規模較小，比重低。二是現代服務業發展不充分，服務業結構有待進一步優化升級。從內部結構看，傳統服務產業占較大比例，新興服務業發展相對不足。2009年內蒙古服務業中，增加值規模最大的是批發和零售業，為915.89億元，其次是交通運輸、倉儲和郵政業為773.29億元，加上住宿和餐飲業294.73億元， “兩通”（流通、交通）增加值合計所占比例達到53.67%。傳統服務業大多位于產業鏈的低端環節，而占據產業鏈高端的金融業、信息傳輸、計算機服務和軟件業，科學研究和技術服務業、租賃和商務服務業等技術密集和知識密集型服務業在內蒙古還處于初期發展階段，發展不充分，比重偏低。與此同時，服務業優勢主要集中在交通運輸、批發零售和住宿餐飲等傳統服務業，使得服務業在推動產業結構優化升級中的動力嚴重不足。三是“十一五”期間，內蒙古服務業雖然有了長足發展，但服務業企業大多為中小企業，整體呈小、散、亂狀態；特別是一些新興行業，不但整體規模小，占服務業的比重低，更缺乏龍頭企業帶動，市場競爭力不強。由于企業規模小，資金、技術、人才等制約因素難以得到有效解決，面對日益激烈的市場競爭，部分企業“朝開夕閉”，難以發展壯大。

2.優勢特色產業發展方面，六大優勢特色產業未來發展面臨著各自需要迫切解決的難題

（1）能源工業。煤炭—電力產業處于高速增長階段，煤電產業鏈基本形成，但是資源和環境壓力不斷增大，因此需要不斷優化能源產業結構，大力培育和發展風電、光伏發電和生物質能等新能源產業。新能源產業發展中風電裝機容量雖然居于全國首位，但還存在著風電產業鏈條短、風電成本高、電力輸送難度大等突出問題；天然氣作為清潔能源雖然發展潛力十分巨大，但是目前還處在產業鏈的上游，沒有向中下游產業進行有效地延伸，市場競爭力不強，也缺乏相關政策和規劃的支持。

（2）冶金工業。目前，內蒙古冶金產業發展中處于產業上游和低附加值環節的金屬冶煉業已經進入到成熟階段，并在冶金產業中占據主導地位。2009年內蒙古生鐵和鋼產品的產量達到2699.01萬噸，占鋼鐵企業產品總量的62.39%，而處于下游環節的鋼材和鐵合金的產量只占鋼鐵企業產品總量的37.61%。此外，銅、鉛鋅和稀土等有色金屬產業也仍然停留在提供初級產品階段，加工轉化率十分低下。因此，從適應國內外市場需求變化、提高產品附加值和市場競爭力的客觀要求出發，內蒙古冶金產業需要在不斷提高自主創新能力基礎上，繼續向深加工和新材料環節邁進。

⑶農畜產品加工業。目前，內蒙古農畜產品加工產業市場盈利狀況良好，主要農畜產品的人均占有量在全國處于前列，主要農畜產品加工業在全國處于領先水平，產生了蒙牛、伊利、小肥羊和鄂爾多斯等全國知名品牌。但是，總體來看，內蒙古農畜產品加工業仍然處于較低水平。一是除幾家大型企業外，加工業企業多為中小企業和家庭作坊，產業集約化程度低、規模小，與世界上大型農產品加工企業相比，國際競爭力較弱。二是加工技術普遍落后、創新能力差。目前發達國家農產品加工已經不是傳統意義上的農產品的延伸和繼續，而是具有制造工業性質，將高新技術如擠壓成型技術、微電子技術、材料和力學技術、生物工程技術、微波技術、遠紅外技術等廣泛應用在綜合利用和深加工中，生產工藝先進、管理科學嚴格、產品質量優良、花色品種豐富。內蒙古當前的農產品加工業除少數企業經過技術改造，技術裝備接近發達國家水平外，大多數企業規模小、技術水平落后，新技術、新工藝采用率很低，深精加工很不充分，大多數企業還處在國外20世紀90年代末或21世紀初的技術水平。三是農畜產品加工轉化率低。發達國家農產品深加工(二次以上加工)占到80%左右，內蒙古只有30%左右。從其發展的規模和水平來講，還處于低水平、淺層次、初級加工階段。同時，農畜產品加工產品仍然停留在生活日用品方面，用于工業用途的深加工和高附加值的產業還未形成，食品方面的精細加工業也還處在起步階段，需要向更高層次和更深領域延伸和拓展。

⑷建材業。內蒙古建材產業的產能較大，其中水泥行業已經形成年500萬砘左右的產能，陶瓷建材和高嶺土生產也形成了相當的規模。但是，內蒙古建材產業未來發展中，還迫切需要解決好以下問題：一是在實行總量控制前提下，需要突出重點，不追求數量增長，重在調整結構，努力發展技術先進、上檔次、上水平和成規模的生產線，滿足經濟建設和人民生活對性能優良建材產品的需求；二是努力推進技術進步，重點圍繞環保、節能、節地、提高產品質量、開發新品種、提高效益和替代進口，推進企業技術改造，發展高新技術產業，促進產品更新換代和企業結構升級；三是對不同類型的鄉鎮建材企業，實行分類指導，促進鄉鎮建材企業技術、規模和結構升級；四是空間布局方面，產業發展要重點布局在建設規模集中和有條件的中西部地區，本著經濟建設型建材工業先行原則，加大對建材工業投資需求的力度，實行重點傾斜。

⑸化學工業。內蒙古豐富的煤炭資源、電石資源和鹽堿資源為發展煤化工、鹽堿化工和氟化工提供了豐富的條件。從發展現狀看，內蒙古化工產業仍然處于產品初加工階段，需要進一步增強技術研發能力，不斷向下游產品延伸，構建循環經濟產業鏈，實現集群化發展，不斷提高產品附加值。

⑹裝備制造產業。近些年來，內蒙古裝備制造業雖然取得長足發展，但與全國尤其是裝備制造業大省相比，裝備制造業結構性矛盾依然十分突出。主要表現為“三弱一滯后”：一是產業總體規模小，整體競爭力弱。二是產業鏈條短，零部件配套能力較弱。產品結構中技術含量和附加值低的產品多；普通設備多，高技術含量和特色產品少；單項設備多，成套和大型設備少。一方面，缺乏一批市場份額大、代表行業先進水平、具有系統集成和工程承包能力的大企業集團；另一方面，生產社會化協作網絡尚未形成規模，眾多小企業“全而不專”，主要企業缺乏本地配套產業群的有效支撐。三是主要工藝裝備落后，自主創新能力弱。由于研發投入嚴重不足，多數企業新產品開發滯后，生產工藝裝備落后。四是國有企業比重高，改革步伐滯后。我區裝備制造企業尤其是主機企業大多數為國有企業，企業體制和機制不活，企業整合重組、結構調整面臨較大困難。總體來看，內蒙古裝備制造業還處于快速成長時期，產業競爭力較弱，但是發展潛力十分巨大，未來發展需要立足自主創新、發揮特色、面向市場，做好“四個”結合：一是近期與遠期相結合，圍繞國家振興裝備制造業戰略部署，結合當前擴大內需的相關工作，既重視解決當前的突出矛盾和問題，又注重產業結構的優化升級；二是技術引進與自主創新相結合，以技術創新為動力，鼓勵企業積極引進先進技術，進行消化吸收再創新，不斷增強企業自主創新能力；三是重點突破與全面提升相結合，圍繞比較優勢，從重點行業、重點企業、重點產品、重點項目入手，突出抓好骨干企業、關鍵配套企業，以點帶面，推動全區裝備制造業水平全面提升；四與其它產業發展相結合，充分與黑色、有色、化工及能源、交通等產業發展相對接，并依托重點建設工程和重大技術改造項目，加快推進裝備制造業轉型升級。

3.產業發展的企業規模結構方面，集群化發展面臨諸多矛盾和問題

這突出表現在：第一，企業規模比較小，帶動能力弱，經濟效益有待進一步提高。2009年內蒙古規模工業企業戶數為4465戶，其中大型企業65戶，中型企業536戶，小型企業3864戶。可以看出，內蒙古規模工業企業的戶數雖然不少，但大中型企業戶數只占到企業總數的13.46%。第二，從組織結構來看，與典型產業集群的組織特征相比，內蒙古產業集群的內部組織結構不合理，單一化、同質化和封閉化的問題比較突出。一是雖然小企業數量較多，但是由于產業發展方向同構化現象非常嚴重，因而相互支援、相互依存的專業化分工協作網絡尚未形成，企業之間難以實現模塊化分解和業務外包，難以形成供應商隊伍、各種投入品市場和產品銷售市場，企業難以從共享的市場中得到好處。二是缺少足夠的相關企業和機構來聚集，這使得產業集群的企業群不能成“片”，缺少真正意義上的集群特點，也不能形成很好的發展氛圍。三是“產學研”合作機制不完善，產業集群的創新能力比較弱。由于產業集群內企業和科研院所及大中專院校的互動機制不健全，高素質人才缺乏、科研力量不足、企業科研能力弱等原因，集群缺乏發展后勁。不僅自主研發能力弱，而且作為技術創新基礎的勞動力技能也普遍低下，制造業集群出現嚴重的“技工荒”，不少企業存在“一流設備、二流管理、三流產品和四流勞動力”的現象。四是企業之間缺乏基于共同的地域文化背景之上的相互認同和協作關系，也沒有形成上下游產業及支撐產業之間的關聯效應，更缺乏既競爭又合作的創新動力。第三，從產業集群內部的產業結構分析，普遍存在著結構與比例不合理的問題。一是產業集聚區內普遍存在重工業比重較大，輕工業比重較小的現象。由于一些該發展起來的輕工業沒有發展起來， 這勢必會導致產業集群的適應性較差，在重工業發展缺少相應加工工業相配套的情況下，當市場需求出現變化時，經濟缺乏轉換能力， 難以保持產業集群的快速、穩定和健康發展。二是二、三次產業比重不合理。總體而言，第二產業發展較快，第三產業落后。第三產業發展滯后導致了與第二產業發展相適應的交通運輸、物資供應、金融保險等產業比較薄弱， 致使產業價值鏈脫節， 主干企業生產能力得不到充分發揮， 嚴重影響區域產業集群的整體競爭力。三是產業演進斷層，新產業比重低，高新技術產業比重較小。不僅如此，高新技術產業與制造業的聯系也不夠緊密，對傳統產業帶動力不足， 無法使現代的知識性要素滲透到傳統的生產要素中去，這樣既不利于傳統產業集聚區的升級改造，也不利于新興產業集群的培育和發展，很難實現地區產業集群的可持續發展。最后，從產業集群發展的外部環境看，內蒙古還存在著市場化程度較低、中介機構發育緩慢、信用和融資環境不容樂觀等突出問題。

4.產業發展的環境承載力方面，生態環境治理壓力不斷增大

內蒙古是一個典型的資源和能源大量消耗型區域，近年來，重化工業大發展是其經濟快速增長的核心內容，產業結構的特點決定了內蒙古在資源節約和環境治理方面任務十分繁重。盡管內蒙古節能減排工作取得了顯著成效，但是與國家的要求相比，用“兩型”社會建設目標相衡量，還有較大的差距和不足。這突出表現在：一是節能意識有待提高，廣大居民和企業仍然停留在被動階段，主動節能意識不強；二是相關配套法規制度和統計標準有待進一步完善，缺乏可供具體操作的配套法規體系；三是節能監測、統計、計量等基礎工作滯后，能力建設亟待加強；四是企業節能技術的開發和推廣應用的力度不夠，缺乏有效的激勵措施；五是企業節能改造資金投入嚴重不足，資金投入和節能任務不相匹配；六是能源統計考核，節能指標評估體系有待完善。

近幾年內蒙古經濟在高速增長的同時，環境治理形勢十分嚴峻，表現為主要污染物排放量基數比較大。雖然環境污染治理能力在不斷提高，但是環境治理的壓力仍然十分巨大，既要償還環保歷史欠賬，又要做好當前環境治理工作。同時，循環經濟發展方式尚未真正形成，經濟發展和人口增長又帶來新的環境壓力，資源環境的約束日益增強。因此，從總體上看，雖然內蒙古經濟發展中“好與快”的協調度在不斷提高，但是經濟高速增長也付出了相當沉重的資源和環境代價，如何將產業結構的優化升級與生態文明建設有機結合，是內蒙古未來發展中需要重點關注的問題。

5.產業發展的空間布局方面，一些突出的矛盾和問題亟待解決

首先，基于地區間專業化分工與協作的區域競爭與合作關系還沒有真正形成。目前，內蒙古各旗縣（市區）各類園區空間布局比較分散，相互分割、產業同構、惡性競爭現象比較嚴重。一是形式上重視園區發展規劃，但是園區發展規劃貫徹不到位。在各旗縣區黨委和政府政策指引下，各園區都制定了較為詳細的發展規劃，基本上包括了園區定位、主導產業和基礎設施建設等方面。但是，在操作層面由于各園區或各旗縣區為了追求投資、上繳稅收、解決就業等方面的利益，在項目引進上往往與原有的產業定位相背離，使得規劃成了“紙上畫畫、墻上掛掛”的形式主義。在地方利益驅動下，園區間相互惡性競爭難以避免，園區空間布局和產業分工很難與自治區整體的產業規劃、城鎮發展規劃實現有效對接，這直接影響了內蒙古產業結構戰略性調整步伐，阻礙著產業核心競爭力的提升。二是各旗縣（市區）園區間產業同構、惡性競爭現象較突出，沒有形成基于產業鏈的分工與協作網絡，園區核心競爭力較弱。園區產業同構現象，必然產生兩個直接的后果：一方面，使各園區在招商引資上引發各園區在資源、項目、資金、政策優惠等方面的無序競爭；另一方面，惡性競爭又會使得業已存在的低層次產業同構現象在更多的園區范圍內蔓延。這兩種現象的存在都容易引起趨利為動力的園區企業目光短視，不重視科技投入，使得園區高新科技含量低，從而降低園區核心競爭力。三是園區基礎設施相對完善，但公共服務平臺嚴重短缺。理論上而言，企業、尤其是中小企業集聚的各種類別的高新科技園區、經濟開發區的主要功能之一是為所集聚的企業在研發、生產、銷售與服務過程帶來成本節約，只有企業享受到集聚過程中公共成本的減少和集聚效益的增加，才能增強企業常駐園區的向心力。事實上，公共服務平臺建設嚴重短缺，公共服務平臺建設的缺失會成為內蒙古工業園區進一步發展的“軟肋”。其次，開發區、工業園區與行政區之間的矛盾日益突出。隨著內蒙古工業經濟快速發展、園區面積的不斷拓展，工業園區與行政區劃之間相互交錯重疊，由此引發的各種矛盾也開始不斷顯現，突出表現為實際操作中面臨著如何與相關的鄉鎮在行政隸屬關系、財政體制、土地管理、市政建設等方面協調好關系的現實難題；多層重疊交叉的管理體制在同一地區同時并存，這嚴重加大了統一管理和協調的難度，提高了行政管理成本，并給市政基礎設施建設和區域協調發展帶來一定難度，從而束縛著工業園區和經開區的健康和快速發展。

（三）未來內蒙古產業結構優化升級的戰略取向

在國內外發展環境發生重大變化背景下，“十二五”以至更長時間范圍內，內蒙古產業結構優化升級的基本戰略思路是：在做強做優采礦業和電力生產業前提下，選擇延伸產業鏈和培育戰略性產業、新興產業等多種方式同時并舉的多元復合路徑。也就是說內蒙古的產業結構優化升級應該走強化薄弱環節和補足“短板”為主要內容的功能性調整之路，而不是走資源枯竭型地區的產業轉型之路。

為此，內蒙古產業結構優化升級的戰略取向是：推進產業結構戰略性調整，加強農牧業基礎地位，發展現代農牧業；鞏固提升能源、冶金建材和農畜產品加工業的支柱地位，把新型化工、有色金屬加工和裝備制造業發展成為新的支柱產業，積極培育新能源、新材料、新醫藥等戰略性新興產業；將推動服務業，特別是現代服務業的快速發展作為結構優化的戰略重點，實現服務業發展提速、比重提高，加快轉變經濟發展方式，初步構建多元發展、多級支撐的現代產業體系。

二、內蒙古承接發達地區產業轉移的總體思路與戰略重點

（一）總體思路

承接發達地區產業轉移，是加快內蒙古產業結構優化升級步伐、加強內蒙古與發達地區產業分工與協作以及不斷擴大對內對外開放水平的客觀要求。要以科學發展觀為指導，進一步解放思想，牢牢把握國家實施新一輪西部大開發戰略和東北地區等老工業基地振興戰略以及推動沿海地區產業轉移和支持中西部地區承接發達地區產業轉移的戰略機遇，充分發揮內蒙古產業基礎、區位條件、資源稟賦、土地和人力資源等優勢，著力加強與發達地區在發展空間、產業功能、資源要素、基礎設施和產業政策等方面的對接合作。以提升綜合經濟實力、推動產業結構優化升級和促進區域協調發展為總體目標，以“政府引導、市場運作、優勢互補、互利共贏”為基本原則，按照“布局優化、高端帶動、自主創新、重點突破、功能提升、進退有序”的基本思路，創新體制機制和承接模式，高起點、規?；⒂嗅槍π缘爻薪影l達地區產業轉移。積極改造提升傳統產業，進一步做大做強做優具有比較優勢的支柱產業，加快培育發展戰略性產業和新興產業，大力發展現代服務業和現代農牧業，促進產業基地化、集群化、高端化發展。構建特色鮮明、多元發展和多級支撐的現代產業體系，發展成為優勢特色產業的集聚區、集約節約利用土地和保護生態環境的示范區、開放型經濟和體制創新的先行區。

（二）基本要求

新的歷史時期，內蒙古承接發達地區產業轉移，在充分考慮國內外環境變化和內部條件基礎上，需要滿足以下基本要求：一是把承接產業轉移與調整區域經濟結構、優化空間布局有機結合起來；二是把承接產業轉移與推進開發區和工業園區轉型升級、打造承接產業轉移示范區有機結合起來；三是把承接產業轉移與產業結構優化升級、推進自主創新有機結合起來；四是把承接產業轉移與加快推進生態文明建設、實現可持續發展有機結合起來；五是把承接產業轉移與加強區域分工協作、實現區域聯動和互動發展有機結合起來；六是把承接產業轉移與開展先行先試、創新體制機制有機結合起來。

（三）承接重點

根據《國務院關于進一步促進內蒙古經濟社會又好又快發展的若干意見》和國家以及自治區主體功能區規劃的國土空間開發格局總體安排，內蒙古承接發達地區產業轉移的方向將主要集中在能源、資源深加工、傳統優勢特色產業、先進裝備制造業、戰略性新興產業和服務業等領域，重點承接為自治區特色產業配套和延伸加工的項目、大型裝備制造項目、勞動和資金技術密集型項目和有自治區特色的高新技術項目，不斷壯大優勢特色產業集群?？臻g布局要按照點（中心城市、重點鄉鎮與開發區、工業園區）、線（鐵路、公路、水路等重要交通軸線）、面（產業集聚區）的空間格局來展開，通過承接產業轉移集中區建設、承接產業轉移的梯級擴散和地理軌跡的有序轉移，在全區形成各具特色、相互聯系、具有明顯集聚效應的塊狀經濟新格局。

1.推進能源產業優化升級和國家能源基地建設

以國家建設重要能源基地為重要契機，充分發揮內蒙古煤炭、石油、天然氣等能源資源優勢，加快四大戰略區域的能源合作步伐，通過引進先進技術和企業資產重組，推進資源整合，建設一批現代化露天煤礦和千萬噸級安全高效礦井，建成一批年產5000萬噸以上的大型煤炭生產礦區，建設呼倫貝爾、錫林郭勒和鄂爾多斯等重點煤電基地。重點發展大型風能、太陽能項目，適度發展生物質能發電項目，打造蒙西、蒙東兩個千萬千瓦級風電基地，在太陽能資源富集地區建設一批兆瓦級并網太陽能光伏和太陽能熱發電基地。鼓勵城市發展背壓機組實現集中采暖，允許符合條件的地級城市發展大型熱電聯產，合理安排工業園區熱電建設，在特大型洗煤廠周邊優化布局煤矸石資源綜合利用電廠。

2.延伸產業鏈，大力發展資源深加工產業

充分發揮煤炭、有色金屬、農畜產品等資源優勢，提高開發和深加工水平，努力打造國家新型化工、有色金屬生產加工和綠色農畜產品生產加工基地和產業群。

3.改造提升傳統產業

利用高新技術改造提升冶金、建材、輕紡等傳統產業，提高企業技術裝備水平和產品競爭力，全力打造鋼鐵產業集群、新型建材產業集群、服裝紡織鞋帽小五金產業集群等。

4.努力發展裝備制造業

依托現有產業基礎，積極引進優勢企業和先進技術，做大做強裝備制造業。進一步提升工程機械、礦山機械等優勢制造業發展水平，培育發展風電設備、輸變電設備、化工裝備、冶金裝備、環保及綜合利用裝備和農牧業機械，扶持發展乘用車、新型商用車和新能源汽車，推進通用飛機制造項目建設。加快模具、關鍵零部件生產，發展配套產業，加強政策扶持和產業引導，推動形成一批先進裝備制造業基地。當前，一是重點承接乘用車、載貨汽車、新能源汽車整車裝配及發動機、變速箱等零部件配套生產項目，打造汽車及配套產業集群。二是重點承接火力發電設備、風力發電設備、煤炭機械、化工機械、農牧業機械及其配套零部件生產項目，打造專用機械設備制造及配套產業集群。

5.積極培育戰略性新興產業

積極有序發展新材料、新醫藥、新一代信息技術和節能環保等戰略性新興產業。一是重點承接高性能技術成熟的稀土永磁、稀土發光、稀土儲氫、稀土催化材料及元器件生產項目，發展稀土新材料及其應用產業。二是圍繞打造“多晶硅—單晶硅—電子級硅片和太陽能級硅片—太陽能電池和組件”產業鏈，重點承接硅材料應用項目，發展硅材料及其應用產業。三是重點承接重水堆、壓水堆、氣冷堆系列民用核電燃料組件以及釷資源開發利用，高純鍺及光纖通訊等項目，發展鍺、鈾新材料及其應用產業。四是重點承接超高功率石墨電極、高純石墨碳塊、石墨復合材料以及鋰離子負極材料、動力鋰電池、石墨乳、柔性石墨、石墨制品等石墨深加工項目，發展石墨、碳素深加工產業。五是重點承接動植物蛋白提取、微生物制劑、農畜產品有效成分提取、新型藥物制劑、生物藥用原料等現代生物制藥項目，發展生物科技產業。六是圍繞壯大電子信息產品制造業和信息服務業，重點承接高清晰度彩電、光存儲設備、液晶顯示器、高性能計算機以及配套元器件，石英晶體諧振器、發光二極管、高能電池等電子元器件、軟件開發、服務外包等項目，發展電子信息產業。七是鼓勵發展生物制藥、現代中蒙藥、生物疫苗和生物育種，加強生物發酵技術研發及產業化。大力發展節能環保產業，提高技術水平，培育壯大一批節能環保企業。推進鄂爾多斯、呼倫貝爾等地可再生能源產業園區建設。

6.積極發展現代生產性服務業

一是圍繞服務工業生產，重點承接信息服務、技術研發、工業設計和技術成果轉化、質量體系認證等現代生產性服務業項目，以及大型物流中心、集散基地和專業化市場建設項目，打造現代生產性服務業產業集群。二是培育壯大金融業，進一步發展銀行、證券、保險、信托、期貨等金融服務，加快建設現代金融服務體系。三是建設草原文化旅游大區，提升草原、森林、沙漠、地質奇觀等重點旅游景區水平，扶持發展休閑農業和鄉村旅游，大力發展紅色旅游和邊境旅游，推動開展特色景觀旅游名鎮（村）示范建設；發展特色專項旅游、沙漠探險旅游和生態休閑旅游，打造精品旅游線路；加強旅游公路、景區公共服務等基礎設施建設，提升城市旅游集散中心功能。

四、內蒙古承接發達地區產業轉移的政策建議

（一）加強規劃統籌，促進承接產業集中布局

加強規劃統籌，優化產業布局，引導轉移產業向園區集中，促進產業園區規范化、集約化、特色化發展，增強重點地區產業集聚能力。一是引導轉移產業向園區集中；二是統籌規劃產業園區建設，合理確定產業定位和發展方向，形成布局優化、產業集聚、用地集約、特色明顯的產業園區體系。支持符合條件的產業園區擴區升級。支持發展條件好的產業園區拓展綜合服務功能，促進工業化與城鎮化相融合。因地制宜發展特色產業園區，大力推進園區整合發展，避免盲目圈地布點和重復建設，防止一哄而起；三是按照推動形成主體功能區的要求，合理調整產業布局，在中西部地區著力培育和壯大一批承載能力強、發展潛力大、經濟實力雄厚的重點經濟區（帶），促進產業集聚發展，發揮規模效應，提高輻射帶動能力。

（二）改善承接產業轉移環境

完善基礎設施保障，加強公共服務平臺建設，打破地區封鎖，消除地方保護，為承接產業轉移營造良好的環境。一是完善承接地交通基礎設施。加強區域間交通干線和區域內基礎交通網建設，加快發展多式聯運，構建便捷高效的綜合交通運輸體系。促進物流基礎設施資源整合和有效利用，完善現代物流體系，進一步降低物流成本。二是強化公共服務支撐。發展跨區域產業技術創新戰略聯盟，建立完善公共信息、公共試驗、公共檢測、技術創新等服務平臺，規范發展技術評估、檢測認證、產權交易、成果轉化等中介機構。加快社會誠信體系建設，建立區域間信用信息共享機制。三是改善招商環境。規范政府特別是地方政府行為，防止越位和錯位，不得采取下硬性指標等形式招商引資，清理各種變相優惠政策，避免盲目投資和惡性競爭。整頓和規范市場秩序，促進投資貿易便利化。推進依法行政，加強知識產權保護，完善法制環境，保障投資者權益。

（三）加強資源節約和環境保護

將資源承載能力、生態環境容量作為承接產業轉移的重要依據，加強資源節約和環境保護，推動經濟發展與資源、環境相協調。一是嚴把產業準入門檻。產業承接必須符合區域生態功能定位，嚴禁國家明令淘汰的落后生產能力和高耗能、高排放等不符合國家產業政策的項目轉入，避免低水平簡單復制。全面落實環境影響評價制度，對承接項目的備案或核準嚴格執行有關能耗、物耗、水耗、環保、土地等標準，做好水資源論證、節能評估審查、職業病危害評價等工作。加強承接產業轉移中的環境監測。二是推進資源節約集約和綜合利用。加強耕地資源保護，防止在承接產業轉移中侵占基本農田。制定相關行業建設用地控制標準，推廣多層標準廠房建設，提高土地投資強度和用地密度。加強水資源保護和合理利用，建立和推行用水定額管理制度，大力提高廢污水處理回用率。鼓勵企業采用節能、節水、節材、環保先進適用技術，改造生產流程及實施相關項目建設，降低單位產出的能源資源消耗。鼓勵和支持承接產業轉移園區發展循環經濟。三是加大污染防治和環境保護力度。加強產業園區污染集中治理，建設污染物集中處理設施并保證其正常運行，實現工業廢棄物循環利用。大力推行清潔生產，加大企業清潔生產審核力度。嚴格執行污染物排放總量控制制度，實現污染物穩定達標排放，完善節能減排指標、監測和考核體系。加強對生態系統的保護，著力改善生態環境。

（四）完善承接產業轉移體制機制

完善政府管理與服務，提高行政效能，深化經濟體制改革，推動區域合作向縱深發展，創新產業承接模式，探索建立合作發展、互利共贏新機制。一是深化行政管理和經濟體制改革。加快轉變政府職能，減少行政審批，簡化辦事程序，提高服務效率。推動相關行政許可跨區域互認，做好轉移企業工商登記協調銜接。繼續推進國有企業改革，大力發展非公有制經濟，進一步放寬市場準入，擴大民間投資的領域和范圍。發展和完善土地、資本、勞動力、技術等要素市場，促進生產要素優化配置。加快資源型產品價格和環保收費改革。二是創新園區管理模式和運行機制。鼓勵通過委托管理、投資合作等多種形式與東部沿海地區合作共建產業園區，積極探索承接產業轉移新模式，實現優勢互補、互利共贏。支持中西部毗鄰地區之間合作共建產業園區，創新管理體制和運行機制，實現資源整合、聯動發展。三是加強區域互動合作。推動建立省際間產業轉移統籌協調機制、重大承接項目促進服務機制等，引導和鼓勵東部沿海地區產業有序轉移。充分發揮行業協會、商會的橋梁和紐帶作用，搭建產業轉移促進平臺。提升各類大型投資貿易會展活動的質量和水平。在條件較好的地方設立承接產業轉移示范區，充分發揮其典型示范和輻射帶動作用。

（五）加強政策支持和引導

為進一步改善地區投資環境，引導和支持產業有序轉移和科學承接，建議國家和自治區在財稅、金融、投資、土地等方面給予必要的政策支持。

1.國家層面。一是中央財政應該通過加大轉移支付等政策，支持中西部地區改善民生和促進基本公共服務均等化，優化產業承接環境。二是鼓勵和引導金融機構對符合條件的產業轉移項目提供信貸支持。三是修訂產業結構調整指導目錄和政府核準投資項目目錄，強化對產業轉移的引導和支持。四是在堅持節約集約用地的前提下，進一步加大對中西部地區新增建設用地年度計劃指標的支持力度，優先安排產業園區建設用地指標。五是支持在條件成熟的地區設立與經濟發展水平相適應的海關特殊監管區域或保稅監管場所。六是鼓勵東部地區轉讓先進技術，大力發展跨區域產業技術創新聯盟，促進中西部地區完善產業技術創新體系。

2.自治區層面。一是下放項目行政審批權限。凡是國家限制以外的非資源型產業項目，除國家明確不允許下放審批權限外，其它由自治區發展改革委、經濟和信息化委審批的一律下放到盟市發展改革委、經濟和信息化委審批。屬于自治區環保廳審批的項目環評，在園區規劃環評下簡化審批手續，優先配置污染物排放總量。建立非資源型產業項目審批通道，提高審批效率。二是制定稅費優惠政策。三是財政政策方面，自治區設立承接產業轉移專項資金，整合各類支持產業發展的專項資金，集中支持非資源型產業項目建設和重點行業投資引導；支持承接產業轉移園區加強交通、通信、供水、供氣、供電等配套基礎設施建設，增強園區綜合配套能力。自治區資源勘探資金要重點投向非煤礦產資源勘探勘查。四是金融政策方面，對承接產業轉移項目，加大貸款支持力度。五是土地政策方面，非資源型產業項目用地，自治區和各盟市在年度用地計劃指標內可適當傾斜。六是電力政策方面，鼓勵我區已建成投產但不能滿發滿送的火電機組和相對集中的風電場，采取股份合作等多種形式，與自治區達到規模化標準的優勢特色產業及承接落地的重點加工項目聯合重組，降低運營成本，提高企業核心競爭力。七是資源配置政策方面，加大資源配置政策實施力度，重點向符合國家產業政策和環保要求，投資規模大且技術含量高的深加工轉移項目、大型裝備制造和高新技術產業化項目配置煤炭資源。八是企業重組政策方面，各級地方政府要組織上下游企業，圍繞產業鏈條重構，進行聯合重組，鼓勵源頭企業與深加工企業就地配套、就地協作，促進企業規模化發展。

（作者單位：內蒙古黨校經濟學部）