轉型發展才能富民優先

一、為何轉型發展

為什么要轉型發展呢？一段時間以來，人們熱衷于追求GDP增速、做大GDP總量，而忽略經濟增長的速度、結構、質量和效益的有機統一，忽略經濟社會協調發展，忽略城鄉區域均衡發展，忽略國民收入的公平分配，忽略能源資源節約和生態環境保護。這些是傳統發展理念和發展方式的典型特征。在新形勢下，如果不能著力促進傳統發展理念和發展方式轉變，不能著力推動經濟社會發展轉型，不僅難以實現發展成果由人民共享，而且影響經濟社會可持續發展。結合實際深入分析傳統發展理念和發展方式的表現形式、深層原因，研究轉型措施，對于推動科學發展、促進社會和諧，具有重要意義。

傳統發展理念和發展方式，盡管有多方面的表現形式，但其核心是GDP優先，以加快GDP增速、做大GDP總量為目的，以為只要做大了GDP就能解決所有問題，干什么能做大GDP就干什么，怎么干能做大GDP就怎么干，不管城鄉區域差距拉大，不顧能源資源消耗浪費，不惜以犧牲生態環境為代價，等等。其結果，GDP增速快了，GDP總量大了，但卻導致經濟結構、產業結構、需求結構、要素結構不協調和經濟質量效益不均衡，帶來投入高、消耗高、排放高、生態環境代價高，造成城鄉區域發展不統籌、國民收入分配結構不合理、城鄉居民收入增長與經濟增長不同步，富民程度令老百姓不滿意。

新世紀以來，內蒙古經濟最顯著的特點是增長速度快，GDP年均增長17.3％，增速全國最快，其中2002—2009年，GDP增速連續8年居全國第1位。2010年與2000年相比，內蒙古GDP總量由1539.12億元增加到11655億元，由全國第24位前移到第15位；人均GDP突破7000美元，由全國第16位前移到第6位；內蒙古財政總收入由110.68億元增加到1738.13億元，增長了14.7倍；規模以上工業企業利潤由16.10億元增加到1688.44億元，增長了103.9倍；城鎮居民人均可支配收入由5129元增長到17698元，增長了2.5倍，農牧民人均純收入由2038元增長到5530元，增長了1.7倍。

這個時期是內蒙古經濟綜合實力提升最快的時期，城鄉面貌發生很大變化，社會建設取得很大成就，人民群眾得到很多實惠。但是從國民收入分配結構觀察，10年間，內蒙古規模以上工業企業利潤增長了103.9倍，財政總收入增長了14.7倍，而城鎮居民人均可支配收入僅僅增長了2.5倍，農牧民人均純收入僅僅增長了1.7倍。為什么這一時期內蒙古經濟能夠超常速增長，為什么經濟增長速度快而城鄉居民收入增長速度慢，為什么財政收入特別是規模以上企業利潤超常速增長而城鄉居民收入增長緩慢，對這些問題可以從不同角度作詳盡的分析。概括地講，除了宏觀環境、市場因素的變化之外，內蒙古經濟本身是在較低起點上實現了較長時間的高增長，依托富集的資源迅速做大了GDP，依托資源吸引投資必然在資源配置、分配政策上向投資傾斜，實質上沒有把城鄉居民收入增長放在第一位，沒有把保障和改善民生作為經濟社會發展的出發點和落腳點，沒有把富民擺到優先位置。

所以，新世紀的第一個十年里，內蒙古在推動經濟起飛、GDP超常速增長、做大GDP總量上取得了令人注目的成績，但是城鄉居民收入與全國平均水平的差距不但沒有縮小，反而越拉越大了。2010年與2000年相比，內蒙古城鎮居民人均可支配收入與全國平均水平的差距由1151元擴大到1411元，農牧民人均純收入與全國平均水平的差距由215元擴大到389元。

胡錦濤同志在慶祝中國共產黨成立90周年大會上的講話中指出，我們必須始終把人民利益放在第一位，把實現好、維護好、發展好最廣大人民根本利益作為一切工作的出發點和落腳點。黨的十七屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十二個五年規劃的建議》提出，要堅持把保障和改善民生作為加快轉變經濟發展方式的根本出發點和落腳點。2011年6月下發的國務院《關于進一步促進內蒙古經濟社會又好又快發展的若干意見》提出，始終把保障和改善民生作為經濟社會發展的出發點和落腳點。

這三個綱領性文獻中的三個重要論斷，都提出了出發點、落腳點問題。出發點，就是我們想問題、做事情的起點和最根本的著眼點。落腳點，就是我們想問題、做事情的目的和歸宿，概括起來就是我們為什么而出發、為了誰而發展。出發點和落腳點這個命題，其內涵的核心是正確處理目的與發展的關系，實現人民利益、保障和改善民生是我們一切工作的目的，而發展是達到這個目的的手段。現階段，我們正在思考的問題、正在做的事情，是加快轉變經濟發展方式，促進經濟社會又好又快發展。我們做好一切工作，包括加快轉變經濟發展方式、促進經濟社會又好又快發展的最根本的著眼點和最終目的是什么呢？是實現好、維護好、發展好最廣大人民根本利益，是保障和改善民生，用一個詞來概括就是“富民”！這是科學發展的要義所在。

傳統發展理念與科學發展觀的本質區別就在于以什么為發展的目的。傳統發展理念以GDP為中心，以加快GDP增速、做大GDP總量為目的；科學發展觀堅持以人為本，以富民為發展的目的。換句話說，傳統發展理念以增長為目的，為增長而增長；科學發展觀以富民為目的，為富民而發展。我們講轉型發展，就是由傳統發展向科學發展轉型，由為增長而增長向為富民而發展轉型。

二、何為轉型發展

實現轉型發展，需要準確把握轉型發展的內涵，而且必須進一步弄清增長與發展的聯系和區別。按照傳統發展理念，認為發展就是增長，就是經濟增長，就是GDP增長，并沒有搞清楚發展與增長的聯系與區別所在。其實，增長和發展是兩個概念，不能簡單地把增長等同于發展，也不能簡單地把經濟增長等同于經濟發展。過去，曾將經濟增長與經濟發展當做內涵相同的概念來理解和使用。但后來人們發現，有些地區GDP增長了，經濟社會并沒有相應發展，人民群眾并沒有同步富裕，而出現了資源浪費、環境污染、社會事業發展滯后、收入增長緩慢、貧富差距拉大、社會矛盾加劇等問題，導致了所謂的“有增長而無發展”。現在，我們要科學發展，就必須正確理解經濟增長與經濟發展的涵義，把經濟增長與經濟發展作為既有聯系又有區別的兩個概念區分開來。

經濟增長是指經濟變量的數量擴張、物質生產的發展、社會財富的增加，也就是GDP增加；而經濟發展既包括社會物質生產的發展、人們物質福利的改善等可量化因素的數量擴張，也包括支配經濟運行的制度、組織和文化以及環境質量的提高等非量化因素變化的過程。經濟發展的過程是一個地區通過經濟數量增加、經濟結構優化、經濟質量提升和經濟效益提高以及體制機制完善，實現人民群眾實際福利增長及生態環境質量提高的過程。也就是說，經濟發展比經濟增長的含義更豐富，經濟增長是經濟發展的基礎和前提，但遠不是經濟發展的全部。

今天，我們推動經濟社會轉型升級，就不能再把經濟增長等同于經濟發展，也不能為發展而發展，而必須堅持以人為本、富民優先，把富民作為我們一切工作的出發點和落腳點，為富民而出發、為富民而發展。這里，富民與發展、目的與手段的關系是明確的。毋庸諱言，盡管我們黨的根本宗旨就是全心全意為人民服務，但一個時期以來，人們把經濟增長本身當做目的、單純追求GDP增速第一，而忽略富民這個根本目的，使目的與手段錯位的現象具有一定的普遍性。隨著科學發展觀的深入貫徹落實，以人為本理念的逐步深入人心，人們日益重視富民問題。但傳統發展理念和發展方式具有很強的思維慣性、體制機制慣性和利益慣性，不會輕易退出錯位的交椅。從這個意義上講，我們正處于一個理念轉化、模式轉換、方式轉變的轉型發展階段。認清富民與發展、目的與手段的關系，確立富民第一、富民優先的理念，進而推動發展方式轉變，既有理論上的必要性，又有實踐上的緊迫性。

2010年，內蒙古黨委、政府圍繞內蒙古科學發展提出了一系列新思路。這些新思路的新意主要體現在三個方面：第一，發展不足是內蒙古的主要矛盾、堅持發展第一要務不動搖；第二，要堅持富民與強區并重、富民優先；第三，內蒙古不再刻意追求GDP增速全國第一，努力提高發展的質量和效益。這些重要論斷，其實是集中回答了怎樣認識區情、為誰發展、怎樣發展這樣三個問題，是內蒙古轉型發展的新思路。

這個轉型發展的新思路，體現了科學發展的新要求，反映了各族人民的新期待。首先，敏銳地抓住了內蒙古發展不足的主要矛盾，而內蒙古發展不足的實質是富民不足，內蒙古發展的主要矛盾決定內蒙古的發展必須以富民為出發點和落腳點，必須堅持富民優先、富民為目的。其次，實現富民的目的，必須堅持發展第一要務不動搖，必須加快轉變經濟發展方式，提高發展的質量和效益，這是實現富民的必由之路；最后，目的和手段決定內蒙古不再刻意追求GDP增速全國第一，而要實現由GDP增長為重、強區優先向富民與強區并重、富民優先轉型。

說內蒙古發展不足，不是增長速度不快，而是結構不合理，產業結構、產品結構、技術結構、企業規模結構、所有制結構、城鄉結構、地區結構、就業結構、需求結構和要素投入結構等仍然不協調，不利于富民；質量不高，經濟增長的資源環境代價過大，草原生態惡化趨勢尚未改變，能耗和污染物排放過高；資源綜合利用效率較低，經濟的市場競爭能力、自主創新能力、服務管理能力和可持續發展能力不強，不利于提高老百姓的生活質量；效益不均衡，國民收入分配結構不合理，企業利潤、財政收入增長與城鄉居民收入增長不協調，城鄉居民收入水平與全國平均水平的差距進一步拉大、農牧民收入水平與城鎮居民收入水平的差距進一步拉大的局面沒有得到根本扭轉；經濟社會發展不協調，公共產品、公共服務供給不足，人民群眾精神文化需求不能滿足，社會保障體系建設滯后、保障水平較低，實現城鄉區域基本公共服務均等化仍有較大差距，等等。這些就是內蒙古發展不足表現出來的問題。解決這些突出的矛盾和問題，轉型發展是必由之路。只有轉型發展才能富民優先。

所謂轉型發展，就是突出科學發展主題、把握轉變經濟發展方式主線，以富民為目的、堅持富民優先，轉化發展理念、轉換發展模式，強化科技支撐、調整經濟結構，節約能源資源、保護生態環境，推動產業升級、提高質量效益，增強發展的全面性、協調性、可持續性，實現經濟社會又好又快發展。內蒙古轉型發展，將是經濟社會領域的一場深刻變革，經濟社會各領域都應圍繞富民而轉型發展，而最根本的是由GDP增長為重、強區優先向富民與強區并重、富民優先轉型，核心是把富民優先原則體現在發展理念和政策措施上，落實到推動發展的具體行動上。

三、怎樣富民優先

轉型發展就是由GDP優先向富民優先轉型。優先與不優先，不僅僅是次序順序問題，而且要正確處理相關事物之間的關系。處理事物之間的關系，我們要善于把握事物之間本質的關系。在新的時代條件下，富民具有豐富的內涵，其豐富的內涵決定了我們必須正確處理富民優先與經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、黨的建設以及生態建設的關系。從富民與經濟社會發展的關系講，堅持富民優先，就要在轉型發展中始終堅持就業優先、增收優先、服務優先、生態優先。

始終堅持就業優先。《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十二個五年規劃的建議》明確提出“把促進就業放在經濟社會發展優先位置”。就業是民生之本、收入之源、增長之力、穩定之基，保障民生的第一件大事就是保障就業，改善民生的第一件大事就是通過擴大就業改善老百姓的生活。就業優先是轉型發展的重要目標，是富民優先的內在要求。就業取決于產業，取決于產業發展和產業結構。產業結構調整應堅持就業優先原則，在發展現代農牧業和先進制造業的同時，大力發展服務業，做大服務業規模、提高服務業比重，創造更多就業崗位；企業規模結構調整應堅持就業優先原則，在引進大項目、培育大集團、發展大企業的同時，大力發展中小企業、微型企業和勞動密集型企業，吸納更多勞動者就業；所有制結構調整應堅持就業優先原則，大力發展個體私營等非公有制經濟，充分發揮非公有制經濟吸納就業的主渠道作用；改革創新應堅持就業優先原則，為大力發展服務業、中小企業和個體私營經濟營造良好的政策環境、金融環境和體制機制環境；城鎮發展應堅持就業優先原則，大力發展城鎮經濟，強化城鎮發展的產業支撐，提高城鎮的輻射帶動能力，吸納更多農村牧區人口轉移就業；勞動力市場應堅持就業優先原則，建立城鄉勞動者公平競爭的平臺，提供平等就業的機會；公共服務應堅持就業優先原則，切實搞好公共就業服務，為勞動者免費提供勞動技能、職業技能和創業能力教育培訓，為勞動者提供多種形式的就業創業支持和援助，讓勞動者就業圓夢，讓創業者創業成功，以創業帶動就業，逐步實現全社會充分就業。

始終堅持增收優先。增加收入是富民的物質前提，收入不增、少增或慢增都不能使老百姓致富。收入增速要與經濟增速同步，富民優先必須增收優先。新世紀以來的10年，內蒙古城鄉居民收入與全國平均水平的差距越拉越大，就是因為內蒙古城鄉居民收入增加的速度沒有全國平均水平快。國務院《關于進一步促進內蒙古經濟社會又好又快發展的若干意見》明確要求，內蒙古城鄉居民收入2015年要達到全國平均水平，2020年要超過全國平均水平。這是中央對內蒙古的新期望，也是內蒙古各族人民的新期待。只有堅持增收優先，深入分析收入來源構成中存在的問題，有針對性地采取相應措施，不失時機地創新體制機制，才能不辜負中央對內蒙古的新期望，才能如期實現人民群眾的新期待。加快增加經營性收入，應發展現代農牧業，轉變農牧業發展方式，推動農牧民組織化，促進規模化經營，提高農牧業勞動生產率，持續增加農牧民家庭經營純收入；應形成全民創業新格局，實行支持全民創業的政策和制度，營造鼓勵人人創業的環境，為創業者提供周到有效的服務，使創業者想創業、能創業、成功創業，持續增加城鄉居民的經營性收入。加快增加工資性收入，應建立企業職工工資正常增長機制，提高職工收入水平；進一步完善機關事業單位收入分配制度，落實艱苦邊遠地區津貼動態調整機制；落實基層邊遠地區教育、衛生和農牧業技術服務人員工資傾斜政策，提高邊境一線地區干部職工工資收入水平和守土固邊農牧民的生活補助標準；提高企業退休人員養老金標準，提高老干部、老黨員、老勞模生活補貼標準，使這些標準達到甚至高于全國平均水平。加快增加轉移性收入，應建立貧困標準、城鄉最低生活保障標準、“五保”集中供養和分散供養標準、孤兒集中供養和分散供養標準等標準的動態調整提高機制，不斷提高城鎮基本醫療保險報銷比例、新型農村牧區合作醫療保險報銷比例，使這些保障標準和報銷比例達到甚至高于全國平均水平。加快增加財產性收入，應認真落實國務院《關于促進內蒙古經濟社會又好又快發展的若干意見》提出的“鼓勵農牧區集體和個人以土地、草場使用權入股等方式參與當地資源開發建設，增加農牧民財產性收入”的要求，切實維護好廣大農牧民群眾的利益，包括探索建立無礦產資源區農牧民收入增長基金，完善資源開發企業與農牧民利益共享機制，使發展成果更多地惠及廣大群眾；在“城中村”改造、老舊社區平房改造中根據原有房屋院落面積分配安置房，建設股份制門簾房等形式，使居民擁有可出租、可經營的財產，持續增加財產性收入。

始終堅持服務優先。服務優先是指基本公共服務優先。富民，要不斷滿足人民群眾日益增長的物質文化需要，不僅要使人民群眾的物質生活富裕起來，而且要使人民群眾的精神文化生活豐富起來。富民，不但要為人民群眾提供市場化的多層次的服務，而且要為人民群眾提供均等化的基本公共服務。總之，富民，既要滿足人民群眾的生存型需求，也要滿足人民群眾的發展型需求。在大多數群眾的生存型需求基本滿足的今天，應堅持富民優先，著眼于滿足包括城鄉貧困人口和弱勢群體在內的廣大人民群眾全面快速增長的發展型需求，著力推進公共教育、公共文化、公共衛生、公共就業服務、基本社會保障、基本住房保障等基本公共服務均等化。

公共教育均等化，是保障公民依法享有受教育的權利、辦好人民滿意的教育的前提。富民優先必須教育優先。應按照優先發展、育人為本、改革創新、促進公平、提高質量的要求，合理配置公共教育資源，重點向農村牧區、邊遠貧困地區、少數民族地區傾斜，盡快縮小城鄉、區域和不同社會群體義務教育資源配置、辦學水平和教育質量差距，解決好人民群眾極為關注的上學難、上好學問題。健全財政資助制度，扶助家庭經濟困難學生完成學業，使每個人掌握在經濟社會發展中發揮積極作用所需要的技能，提高每個人對機會的認知能力和抓住機會的能力，為每個人的全面發展打下堅實基礎。

公共文化均等化，是適應精神文化生活越來越成為人民群眾熱切愿望的新形勢，保障人民群眾基本文化權益的基本途徑，是解決公共文化服務體系不健全，城鄉、區域文化發展不平衡問題的重要舉措。應堅持政府主導，加強文化基礎設施建設，完善公共文化服務網絡，讓人民群眾廣泛享有免費或優惠的基本公共文化服務，保障人民群眾看電視、聽廣播、讀書看報、進行公共文化鑒賞、參與公共文化活動等基本文化權益；加快城鄉文化一體化發展，合理配置城鄉文化資源，加強旗縣文化館和圖書館、蘇木鄉鎮綜合文化站、嘎查村文化室建設，深入實施廣播電視村村通、文化信息資源共享、農村牧區電影放映、農家書屋等文化惠民工程，縮小城鄉文化發展差距。

公共衛生和基本醫療服務均等化，是滿足人民群眾健康需求的重要途徑。應以公立醫院的公益性回歸作為深化改革的核心目標，理順醫院與政府的關系，使醫院真正成為公益機構，政府履行好監管者責任；建立公立醫院出資人制度，加大財政投入，打破“以藥養醫”，構建公立醫院補償機制；改革內部治理結構，提高基本醫療衛生服務質量；保障基層醫療機構能力建設，加強農村牧區醫療體系建設，加快培養全科醫生，逐步實現基本醫療服務均等化，滿足全民日益增長的公共衛生和基本醫療服務需求。

公共就業服務均等化，是提高城鄉勞動者職業技能、實現體面就業的必要條件。應著眼于提高勞動者素質能力、提升職業技能，提供免費教育培訓，特別是對就業觀念尚未轉變、就業意向不清、勞動技能亟待提高的城鄉勞動者進行教育培訓，提供各類就業援助，還要開展好指導創業者提升創業技能、創業水平的教育培訓，為創業者創造融資擔保等有利于創業的環境條件，達到以創業帶動就業，促進城鄉更多勞動者創業、就業，逐步實現充分就業。

基本社會保障均等化，是保障人民群眾基本生活的現實需要，也是推進改革發展、保持社會和諧穩定的必然要求。應把人人享有基本生活保障作為優先目標，建立城鄉一體化社會保障制度。一是實現社會保險城鄉統一，從條件具備的地區起步，讓農牧民享受與城鎮居民相同的養老醫療保險待遇。二是提高社會保障水平，提高城鎮居民和農牧民養老金待遇；實行城鄉統一的基本醫療制度，提高城鎮居民、農牧民的基本醫療保險待遇水平。三是完善農牧民轉移進城配套政策，完善被征地農牧民養老保險政策和生態移民養老保險政策；做好養老醫療保險關系轉移接續工作。四是完善社會救助制度，實行城鄉統一的最低生活保障制度，提高保障水平。

基本住房保障均等化，是滿足人民群眾特別是貧困群眾、弱勢群體基本住房需求的需要，是富民優先的重要任務。應結合城鎮化和新農村新牧區建設，構建多層次住房保障體系，重點解決城鄉低收入家庭住房困難。在城鎮建設中，結合舊城改造、老舊社區平房改造、城中村改造，加大保障性住房建設力度，完善相關制度，加快解決低收入家庭和農民工住房困難，并按原有房屋院落面積分配安置房，為居民通過出租房屋獲得財產性收入創造條件。在新農村新牧區建設中，結合農牧民新居建設、游牧民定居、扶貧移民、生態移民、礦產資源開發區移民以及農牧民進城，充分利用相關項目資金，使農村牧區貧困戶、低收入家庭的住房條件得到切實改善，實現各族人民住有所居。

始終堅持生態優先。生態優先是建設資源節約型、環境友好型社會，堅持可持續發展的內在要求，是堅持富民優先的重要體現。人民群眾的生存型需求基本滿足之后，對生態恢復、環境保護的訴求越來越強烈。堅持生態優先，要保護好美麗的內蒙古大草原，構建國家生態安全屏障。由于草原長期超載過牧和人畜草關系持續失衡，導致草原生態難以走出惡性循環、草原畜牧業發展方式難以轉變、牧民生活水平的提高普遍滯后于農區。必須堅持生產生態有機結合、生態優先的基本方針，把草原生態保護建設作為牧區發展的切入點，加大生態工程建設力度，建立草原生態保護長效機制；堅持深化改革，穩定和完善草原承包經營制度，按照權屬明確、管理規范、承包到戶的要求，積極穩妥地推進草原確權和承包工作，保持草原承包關系穩定并長久不變；堅持保護草原生態和促進牧民增收相結合，加快轉變草原畜牧業發展方式，做好草原功能區劃工作，建立草原生態保護補助獎勵機制，實行禁牧補助和草畜平衡獎勵政策，保障牧民減畜不減收，充分調動牧民保護草原的積極性。堅持生態優先，要加快轉變經濟發展方式，把節約能源資源、減少污染物排放作為經濟結構調整的著力點，扭轉高投入、高消耗、高排放、低效率的發展模式，強化科技支撐，推動綠色低碳發展，不斷提高可持續發展能力。

推進基本公共服務均等化，滿足人民群眾的發展型需求，是富民優先的必然要求，是轉型發展的具體體現，是轉變經濟發展方式的重要舉措。就業優先反映了富民優先與經濟結構、社會發展、城鄉發展的關系；增收優先反映了富民優先與資源開發、產業發展、城鎮發展、社會保障等領域制度創新的關系；服務優先反映了富民優先與社會事業發展的關系；生態優先反映了富民優先與生態環境保護的關系。正確處理這些重大關系的過程，就是加快轉變經濟發展方式的過程。發展方式轉變，發展才能轉型，富民才能優先，富民這個根本目的才能實現。

（作者系中國國際經濟中心特約研究員、內蒙古低碳發展研究院常務副院長）