“十二五”憑祥市財政支出結構優化“冷思考”

一、憑祥市財政支出結構現狀及分析

為考察憑祥財政支出結構的合理性，本文結合2007年的政府收支分類改革，將其按經濟、民生和公共服務歸類來分析。從“表中”可看出，近年憑祥財政支出結構與全國、廣西全區比較，“民生財政”態勢已很明顯，但公務、經濟兩類還有一定差距。一是民生比重已超過40%，接近全國2007年的43.1%，略低于廣西2009年的50.6%，民生比重符合國家政策；二是公務比重在40%左右，遠遠高于全國、廣西全區，應逐步向下調整；三是經濟比重在11%左右，遠低于全國、廣西全區，應逐步向上調整。但從總體來看，憑祥財政支出結構不斷趨向優化。

（一）經濟類支出總量不斷擴大

經濟類是為滿足社會服務需要的支出。主要指農林水、交通運輸、工商金融和其它4小類，憑祥是農業市，三農問題的緩解和發展依賴于經濟建設支出。

一是農林水事務支出。公共財政覆蓋農村的范圍更加寬廣，財政對“三農”的支出顯著增加。2007－2009年，該項支出總量增長較大由1201萬元增加到2263萬元，比重由3.33%增加到4.01%。

二是交通運輸支出。2007－2009年，該項支出總量增長較大由227萬元增加到430萬元，３年時間增長了約一倍。支出比重也呈上升的趨勢，由0.63%增到0.76%。

（二）民生支出穩步增長

民生類支出是為滿足公共產品需要的支出，主要包括文教科衛、社保等。2009年全市支出達25256萬元，高于同期地方一般預算收入和一般預算支出增幅，占一般預算支出的比重達44.7%。

一是社保和就業支出快速增長。從規模和比重看，2009年達到9022萬元，占一般預算支出的15.97%，比2007年增加6.18%。勞動和社保部部長鄭斯林2004年提出：將調整財政支出結構，逐步把社保支出占財政支出的比例提高到15％-20％。從憑祥市來看，2009年社保支出占財政支出約為15.97%，已接近他所說的最低水平。

二是教科文支出進一步擴大。2009年教育支出比2007年增加了999萬元，占一般預算支出的比重平均達13.06%。科技支出2007年增加了48萬元。文體支出比2007年增加了527萬元，增加1.4四倍。

三是醫療衛生支出較快增長。2009年衛生支出比2007年增加了1329萬元，3年增加0.86倍。

四是環保支出總量和比重擴大迅速。“十一五”憑祥市堅持人與自然和諧發展，強化財政政策和資金對環保的引導作用，穩步擴大環保投入。2009年環保支出2390萬元，比2007年增加了2321萬元，3年增加33.64倍，且占一般預算支出的比重也迅速上升。

二、憑祥市財政支出結構存在的主要問題

（一）財政支出越位與缺位并存

越位表現在：財政在競爭、經營領域的直接投入不能有效退出。主要表現在：一是在國企改制、轉變機制等改革中，投入了大量的改革成本；二是政府在發展經濟上介入較多，不僅在國企改造方面有一定程度的包攬，而且在經濟結構調整、發展新經濟上的直接介入也十分普遍，如為了吸引投資，減免各項收費、減免稅收分成甚至先征后返，這是一種隱性的稅式支出，直接導致地方新增財力不足，制約了結構化調整的財力基礎；三是憑祥市場經濟欠發達，經濟自主發展能力弱，導致“越位”領域難以在短期內順利退出。

缺位表現在：1.民生支出弱化。憑祥市文教科衛、社保等民生支出比重雖有上升，但仍然偏低，且總量偏小。其中：教育支出占GDP的比重3年平均為2.56％，與國家提出的4%目標和國際5.1%的平均水平還有較大差距。衛生支出占全市財政支出比3年平均為4.58%，雖略高于全國2007年的4.0%，但低于廣西2009年的6.88%，也遠低于OECD（經濟合作與發展組織）國家20％的平均水平。衛生支出占GDP的比重3年平均為0.91%，遠低于國際平均水平的2.5%。科技支出比重3年平均為0.28%，遠遠低于全國2007年的3.6%，也低于廣西2009年的1.11%。

（二）“吃飯型財政”問題普遍

主要表現在公務類支出占比較高。2007-2009年公務類支出的比重在40%以上，遠高于2009年廣西的21.27%，全國2007年的31.6%.

三、“十二五”財政支出結構優化調整的目標

對憑祥現階段財政支出結構的判斷是公務比重高了，民生由于過去欠帳較多，近年來比重上升略顯過快，經濟建設比重較低，對財政支出結構需作調整。目前國內主流觀點是：公務比重一般在18%左右，經濟類比重一般在32%左右，民生比重一般在50%左右。由于財政支出結構在不同的國家、地區和時期有很大不同，再觀察我國各省、市財政支出結構，雖然有趨同性，但一個科目或類別同一個時期常有相差5個以上百分點的，不同時間的差距就更大了，說明財政既有調整的空間，也有較重的調整“砝碼”。因此憑祥在調整財政支出結構時，應根據自己的實際情況和目前國家建立“公共財政”、“民生財政”的要求，在“十二五”財政支出調整戰略上要提倡用“民生和經濟建設雙重視”的財政支出策略來促進經濟的發展。調整目標是：經濟比重分別提高到20%左右，公務比重分別壓縮至35 %左右，民生比重先控制在45%左右，以后逐步提高。調整的辦法：一是財政支出增量主要用于經濟和民生，即通過增量達到優化結構。二是給需要增加投入的部門直接減稅讓利“還富于民”，相當對其增加支出。

四、“十二五”時期優化憑祥市財政支出結構的具體措施

“十二五”期間憑祥財政支出結構優化的基本方向：按照公共財政理念，堅持“有所為有所不為”，強化對農業、文教科衛、環保等方面的支持。

（一）調整要兼顧中央的方向和憑祥的實際

2008年底的中央經濟工作會議指出，財政支出重點應加強對“三農”、社保、教育、醫療等方面的支持力度。國家4萬億增量投資計劃中，在2009年中央第一筆應對危機的增量投資1000億元的結構中，一是對教育文化衛生基礎設施和保障性工程等，共安排資金380億元;二是對“三農”共安排資金190億元;三是對節能減排和企業技術進步等項目，共安排資金180億元;四是對一批鐵路建設和電網改造等共安排資金250億元。實際就是民生占38%，經濟占62%。以上基本精神體現了民生和經濟建設雙重視，憑祥的財政資金應參考此結構方向。

由于對一些項目實施絕對量壓縮較困難，所以財政支出結構調整要實施存量調整和增量調整相結合的方法。根據憑祥實際情況，今后財政支出增量的開支應優先考慮經濟建設和民生開支，其次是公共服務。要特別注意控制行政管理費，有些民生等福利水平要以滿足基本需求為準。 “十二五”的財政支出重點，一是保工資性支出正常增長;二是保日常運轉；三是保法定支出以及中央和自治區出臺政策落實。把“保增長”與“保民生”有機統一起來。

（二）對重點支出實行增量傾斜

財政支出應重點保證公共產品的供給，分層次、有重點地確定分配順序。當前，應對一般性支出維持零增長或小幅增減，對經濟社會發展中的“短腿”，則實行重點傾斜。在具體實踐中：一是要保持重點項目投入的平穩性和連續性，制定年度和中長期具體增幅和應達到的目標，避免因政策或其他收支因素的影響而出現年度間的大起大落；二是將各種新增財力集中投入到農業、文教科衛、社保、環保等薄弱環節，使其投入水平達到有關法律要求。

（三）優化支出項目內部結構

在加大投入的同時，必須調整支出結構，提高支出效率。教育支出方面，要重視義務教育、職業教育、城鄉薄弱學校改造、教職工素質培訓等方面。科技支出方面， 一是增加技術開發和科技普及所占比重。二是加大科技支出中基礎研究的投入，采取對重大科研項目貸款貼息等促進科技進步。醫療衛生投入，要把提高基本醫療服務的便利性、可接近性和可靠性放在突出位置，著力支持社區衛生服務機構、鄉鎮衛生服務機構的軟硬件改造，逐步提高對新型農村合作醫療和城鎮居民基本醫療保險補助水平。社保支出方面，一是在社保支出投入中，逐步增加農村社會救濟比重及農村最低生活保障。二是在城鎮要重點在拓寬社會保障覆蓋面、做實社會養老保險個人賬戶、企業離退休人員基本養老保險調待等方面下工夫；對農業支出，一是增加農業和農村基礎設施的投入，改善農業生產和農民生活條件。二是增加農業技術推廣、農民科技培訓和農業生產科技的投入，依靠科技進步促進農業提質增效。環保投入，一是增加對環境監控體系的投入。二是實施鼓勵節能減排的財稅政策。總之，在促進經濟較快發展的同時，促進人與自然和諧生存， 做到“既要金山銀山，更要綠水青山”。

（四）強化財政對基礎設施的投入力度

基礎設施是實現工業化的基礎。世界銀行在1994年發表的《發展研究報告-為發展提供基礎設施》提到，基礎設施完備與否，決定一國成功或失敗。基于憑祥市基礎設施落后的現狀，應加大對基礎設施建設的投入，發揮基礎設施對憑祥市經濟社會發展的支撐作用，為實現富民強市和建設和諧憑祥提供重要保障。在基本建設支出內部結構方面，要堅持有所為有所不為，大力壓減行政基建規模，切實加大對農村道路和水利、耕地治理、交通、環保基礎設施等方面的投入。

（五）控制行政管理支出規模和比重

應嚴格控制人員編制和經費標準，抑制行政管理費增長過快。一是要建立行政支出考評機制。在部門預算中引入行政成本效能評價制度，把行政費用占GDP、公務員人均行政費用和行政費用增長率等作為行政成本的控制指標，列入政府工作計劃和報告向人大代表和公眾公開，建立既注重行政效能，又注重行政成本的政績考核體系。二是建立控制行政成本的責任制。落實行政費用控制責任，把政府各部門的主要負責人列為第一責任人，強化政府浪費的責任主體和責任機制。

（作者單位：廣西財經學院財政與公共管理學院）