對創新內蒙古經濟發展方式轉變路徑的思考

內蒙古自然資源蘊藏豐富，是21世紀中國重要的能源與礦產資源供應基地，在國家經濟社會發展中具有突出的戰略性地位。2002年以來，依托自然資源的開發和強大的市場需求，內蒙古經濟實現了高速增長。2002-2009年經濟增長速度連續8年居全國之首，經濟總量在各省區的位次前移至第17位，人均GDP位居全國第7位（內蒙古統計局，2010）。但是，伴隨著經濟的高速增長，內蒙古產業發展不充分、地區發展不平衡、城鄉居民收入增長與經濟增長不同步、以及資源與能源消耗過大、工業排放超標等問題日漸突出。因此，調整經濟結構、轉變經濟發展方式成為“十二五”時期內蒙古經濟發展的主線。近期，國務院出臺的《關于進一步促進內蒙古經濟社會又好又快發展的若干意見》對我區做大做強特色優勢產業，加快構建多元化的現代產業體系有重要的指導意義，更為我區轉變經濟發展方式提供了難得的政策機遇。

一、對資源型經濟一般特征的認識

在工業化發展的特定階段，資源的突然發現或者資源性產品價格的上升，以及資源性產品需求的增加，會刺激資源豐裕國家或地區資源的強力開發，推動資源產業的發展，形成資源型經濟。

資源型經濟，是指通過大規模開發利用可耗竭的礦產資源所形成的經濟快速繁榮及其引發的產業結構變動等現象；其中，礦產資源的工業化是資源型經濟形成的主導型因素。資源型經濟一般具有如下特征：

（一）要素比價提高，容易導致反工業化現象

資源發現和資源繁榮，增加了資源部門對資金、技術、人才、土地等要素的需求，提高了要素價格，引起要素比價的變化。要素比價的變化抬高了其他部門，尤其是制造業的生產成本，削弱了其他產業的競爭力，導致了這些部門就業比重的下降，在國民經濟中的份額下降，繼而出現了反工業化現象。

（二）資源收益分配不公

在資源豐裕的國家和地區，面對驟然繁榮的資源產業和滾滾而來的資源財富，往往缺乏相關的制度準備和調節機制，資源收益分配不公問題嚴重。尤其在資源價格高揚的時期，巨額的溢價收益大多直接流入采礦權人，導致收入分配的嚴重不公平。礦產資源因資源的可耗竭性和信息的不完備性特點，往往難以通過市場競拍的方式一次性地發現資源的真正價值和市場價格，所以資源所有人（多數情況下是國家和政府）的合理收益也難以得到切實保障，影響資源財富的公平分配。

（三）資源型經濟抵御市場風險的能力弱，規避風險的回旋余地小

在資源型經濟體中，資源稅收——收益、采礦權價款及其他相關收益是財政收入的主體，資源產業是國民經濟的支柱，經濟發展對資源價格的波動十分敏感。世界資源價格波動直接導致資源經濟體更大幅度的波動，在“世界資源價格——經濟體資源型產業——經濟體宏觀經濟運行”的傳導機制中，資源型經濟體的自增長能力和抗周期波動能力弱，嚴重時將導致該經濟體經濟動蕩和發展衰退。

（四）投資外逃、消費外溢和產業空洞化

在資源型經濟體中，由于缺乏有效的監控和調節機制，巨額的資源收益無法得到合理使用。大量的資源財富被用于異地投資和異地置業（不動產），導致資本外逃。礦主的奢侈品消費、高檔服務消費以及旅行消費都在外地消費，出現消費外溢問題，誘發和放大了非理性消費行為。這樣的投資和消費不能給經濟發展提供必要的有效需求拉動和生產性投資支撐，不僅對當地經濟的促進作用有限，還在較大程度上攪亂了正常的經濟秩序。當資源型產業衰退時，留給當地的只有廢棄的廠房、過時的設備和失業的員工，形成可怕的產業空洞和創業荒漠。

內蒙古經濟增長實現“八連冠”主要是由工業經濟增長帶動的，工業經濟增長表現在兩極上：區域上的“呼-包-鄂“增長極”和產業上的資源能源“增長極”。就內蒙古目前的產業結構而言，能源、冶金、化工、裝備制造等六大優勢產業增加值占到全區工業增加值的80%以上，成為內蒙古經濟發展的支柱產業。但是，在規模以上工業中，能源、冶金、農畜產品加工業三大產業占77.9%，僅能源一個產業就占37%；化學工業、裝備制造業和高新技術產業之和僅占15%，資源型產業比重過高，資源型經濟特征明顯。

二、建立資源型經濟規避機制以轉變經濟發展方式

資源富集國家（地區）由于資源性產品價格的上升，以及資源性產品需求的增加實現了經濟快速繁榮。由于經濟增長依賴資源，經濟增長方式難以轉變，經濟結構難以得到調整，資源破壞、環境污染問題難以解決，經濟發展被鎖定在“資源優勢-資源開發-資源財富”的軌道，最終導致經濟增長滯緩、貿易條件惡化、反工業化、產業空洞化、收入差距擴大、區域發展的非持續性及環境污染等問題，許多資源型國家經濟發展滑向“資源詛咒”泥沼。有的國家（地區）形成了“問題區域”（德國魯爾地區、法國洛林地區、北英格蘭、美國阿巴拉契亞地區），有的國家陷入“荷蘭病”病態（荷蘭、尼日利亞）。

但是，并不是所有資源富集國家（地區）都必然經歷“資源詛咒”。國內外文獻研究表明，大多數發達國家借助于礦產資源優勢實現了從工業化初期向中期的過度（美國、澳大利亞、加拿大）;一些發展中國家利用自然資源促進本國經濟的長期增長（博茨瓦納、智利、阿曼）；一些福利國家通過出口資源實現經濟健康發展，居民收入穩定和社會福利增加（挪威）。

所以，路徑選擇對資源型經濟的發展很重要，有效的規避機制可以避免資源對經濟發展的負效應。這種規避機制，包括從資源型經濟產生的源頭進行控制，對資源開發行為進行規范；對資源繁榮進行調控，合理安排資源開發帶來的收益變化；有效利用資源開發帶來的收益，將其轉化為工業化發展的物質資本、人力資本、社會資本，變資源財富為發展能力。

《意見》提出將內蒙古建成國家重要的能源基地、新型化工基地、有色金屬生產加工基地和綠色農畜產品生產加工基地。充分發揮資源豐富、靠近市場、基礎較好的優勢，做大做強特色優勢產業，加快構建多元化的現代產業體系，把內蒙古建設成為國家戰略資源支撐基地和新的經濟增長點。就是要使內蒙古的發展避免陷入“資源詛咒”泥沼，而是通過轉變經濟發展方式，構建合理的產業體系。

三、以制度創新促進資源型經濟的合理發展和轉型

自然資源，尤其是礦產資源是工業化發展的重要動力。內蒙古的比較優勢就是資源稟賦，因此，內蒙古的經濟發展不能放棄自然資源的開發利用，但是過分倚重資源型經濟不僅不能實現區域可持續發展，也不符合科學發展觀的要求。資源的科學開發利用，關鍵在于制度創新，以制度創新促進資源型經濟的合理發展和轉型。

《意見》提出加大中央財政一般性轉移支付和專項轉移支付支持力度。推進資源稅改革，研究完善內蒙古煤炭等礦產資源領域收費基金政策。將符合條件的公益性建設項目國債轉貸資金全部改為撥款。鼓勵中央企業在內蒙古的分支機構變更為獨立法人，實行稅收屬地化管理。建立生態環境補償機制，加大生態補償力度等政策措施，對內蒙古而言，這是難得的創新資源產權安排、資源管理與資源收益分配的政策機遇。

（一）創新資源產權制度安排

在采礦權的出讓上，根據資源開發的社會效益和環境效益，而不是單純依據采礦權市場上買主出價的高低，決定出讓對象和出讓規模。科學核算資源價值，完善資源更新的經濟補償機制，建立資源價格體系。合理界定和區分資源的所有權、管理權、使用和開發權，健全資源產權有償轉讓的市場機制和市場體系。在資源有償使用制度建設中，要避免放任的市場化傾向，實行“有監管、有限定”的有償出讓方式，強化資源開發的環境責任與社會責任。

（二）完善資源環境補償制度

通過權利金來調節資源所有權人與資源開發使用方的關系，通過資源稅或資源超額利潤稅來調節不同資源使用者之間的關系，通過礦業權出讓金或礦業權有償使用費來調節國家與礦業權人之間的關系，通過具有生態稅特征的消費稅來調節資源消費者與社會的關系。

（三）創新資源財富管理制度

文獻研究表明，到目前為止，有17個國家或地區設立了財政穩定基金。這些國家或地區政府用“過剩”或“額外”（相對于法律規定的一定水平來講）獲得的資源出口收入，設立專門財政基金。基金分為兩大類型：一是穩定基金，目的是保持政府預算的長期穩定；二是儲蓄型后代基金，目的是保障子孫后代在將來資源枯竭以后“有飯吃”。通過設立長遠穩定基金的形式，將資源旺盛時期或者資源產品價格上升時期形成的“超額”收入，以基金形式存儲起來，以備在資源枯竭或者資源產品市場價格下跌的情況下，彌補政府預算收入不足，解決不同時期的財力平衡問題。

（四）創新資源收益分配制度

建立資源紅利與資源產品價格的聯動機制。當資源產品價格低于某一界限時，只收取固定的資源紅利。當資源產品價格超過某一界線時，即資源產業平均利潤明顯超過工業行業平均利潤時（如2.5倍和3倍），啟動這一機制。當資源價格超過界限，資源產業平均利潤過高（如4倍以上），啟動即期收入資本化機制，即資源超額收益自行轉化為投資或轉入社會化基金。當資源價格過低時，則采取價格補貼或其他有效辦法，幫助企業渡過市場難關。

《意見》明確指出，始終把保障和改善民生作為經濟社會發展的出發點和落腳點，著力解決各族人民最關心、最直接、最現實的利益問題，努力實現居民收入增長和經濟發展同步，勞動報酬增長和勞動生產率提高同步，使發展成果惠及各族人民。創新資源管理，不僅涉及資源型產業本身，更關系到內蒙古2400萬城鄉居民的收入和其他切身利益。以此，應把握難得的政策機遇，探索創新資源型經濟的管理。

（作者單位：內蒙古大學經濟管理學院 ）