當前我國城市病問題及其治理

當前我國進入工業化加速推進和城市化快速發展時期，城市作為集經濟、社會、生態于一體的復雜系統，在兩化過程中承擔著重要作用。但是，在推動經濟社會發展、創造出巨大物質財富和精神文明的同時，城市發展本身出現了一系列問題，如人口膨脹、交通擁堵、就業困難、環境污染、生態破壞、犯罪率上升等，統稱之為城市病。對此，“十二五”規劃建議明確指出，“完善城市化布局和形態，加強城鎮化管理”，“預防和治理城市病”。這是黨的正式文件中第一次正式提出治理城市病問題。城市病是隨著城市化進程相伴而生的，具有普遍性，只有厘清并牢牢把握其內在客觀規律，才能實現有效預防和治理。

一、城市病是隨城市化進程相伴而生的普遍現象

城市病不是某一國家所特有的，也不是某一經濟體制下所獨有的，它隨城市化進程相伴而生的一種發展階段性現象。盡管各國城市病表現癥狀不同，程度不一，但具有普遍性。總體來說，它在城市化不同發展階段具有不同的表現特征：

（一）城市化起步階段，即城市化水平低于30%。在這一階段，農業經濟依然占主導地位，工業化發展面臨嚴重的資金短缺，城市化進程極其緩慢。城市規模小，數量少，城市布局形態呈零星的點狀結構，且城市系統較簡單，功能較單一，總體運轉正常。因此，城市病尚未顯現。值得注意的是，由于此過程發展緩慢，歷時較長，容易導致城市管理者管理模式僵化、規劃理念落后，為以后發展留下隱患。

（二）城市化加速發展階段，即城市化水平大致在30%-50%。隨著科技進步和勞動生產率的提高，農村釋放出大量剩余勞動力，也為城市工業積累了大量資本，由此推動城市化加速發展。大量農村剩余勞動力進城，使城市人口劇增，規模驟大，而先前的城市功能無法短時間內適應城市規模急劇擴張的需求，導致交通擁堵、住房緊張、基礎設施不足等問題。同時，生態環境建設滯后導致環境污染、生態破壞問題日益嚴重。至此，城市病開始顯現。

（三）城市化基本實現階段，即城市化水平大致在50%-70%。這一時期是城市化進程中具有轉折意義的階段，它標志著傳統農業社會向現代工業社會的轉變，城市產業結構也發生重大轉向，以第二產業為主轉向以第三產業為主。此時，城市系統更加復雜化，城市功能更加多樣化，人口、資源、環境承載力接近極限，城市病癥狀集中爆發。此時有兩個問題需要高度重視：一是城市管理者囿于僵化落后的管理模式，面對集中爆發的社會問題可能會束手無策或疲于應付；二是隨著收入水平提高，城市居民消費進入追求生活質量階段，原來的城市基礎設施、住房、環境條件已遠遠不能滿足其需要。兩方面問題處理不好，就會出現各種社會問題，嚴重者甚至影響社會穩定。

（四）城市化完全實現階段，即城市化水平達到70%以上。這一階段，農村剩余勞動力已基本上被城市吸納或實現了城鎮就地轉移，城鄉發展由城鄉融合進入一體化發展階段。城市功能比較完善，經濟、社會、生態等子系統發展進入良性循環。同時，區域內大、中、小城市分散布局，相互分工，功能互補，形成以城市群為首要形態的城鎮體系。此時，城市病得以康復。

二、城市病的內涵及主要表現

城市病一詞最早發端于工業革命后期的英國。工業革命時期，英國城市迅速膨脹，出現了倫敦、曼徹斯特、利物浦等大城市，人口呈爆炸式增長，環境遭到毀滅式破壞，失業嚴重，犯罪率上升等等。當時的經濟學家哈孟德把城市發展中面臨的一系列負面問題稱為“邁達斯災禍”。學術界關于城市病的定義沒有較為統一的說法，但其內涵基本比較明確。在這里，筆者將城市病界定為：城市病是在城市化過程中，因城市管理理念與手段等落后于城市發展進程，從而使城市發展突破其自身資源環境承載能力，進而造成的一系列明顯影響到市民生產與生活的負面社會問題。

從各國發展實際來看，城市病表現各異，程度不一，但有很多相似之處。總體來看，往往表現在以下幾個方面。

人口膨脹：我國城市化快速發展，打破了原有城鄉人口布局，農村剩余勞動力大量涌入城市從事第二、三產業，城市面臨前所未有的擁擠。目前，上海浦西區的人口密度已經達到3.7萬人/平方千米，北京、廣州城區人口密度分別高達1.4萬人/平方千米和1.3萬人/平方千米，遠遠高于世界其他主要城市。

交通擁堵：雖然城市道路建設發展很快，但始終趕不上機動車輛的增加，尤其是近年來隨著收入水平的提高，小汽車已經飛入尋常百姓家，城市機動車輛呈井噴式增長。同時，公共交通發展依然滯后，滿足不了廣大市民的出行需求。另外，城市布局不盡合理，中心城區人口過度集中，郊區道路建設跟不上，造成工作地與居住地之間增加了交通量。

環境污染與生態惡化：受過去先污染后治理觀念的影響，我國城市發展始終把經濟建設放在首位，片面追求GDP總量增加，不惜犧牲環境代價。因此，絕大多數城市大氣污染、水體污染、固體廢物污染到了觸目驚心的地步。據統計，我國660多座城市中，約2/3的地下水遭到嚴重污染，有接近200座嚴重缺水，流經城市的河流中有95%以上受到嚴重污染。大城市尤其是資源型城市上空懸浮的固體顆粒、二氧化硫、氮氧化物等不但造成酸雨嚴重影響農業，而且直接威脅到廣大市民的身體健康。

另外，我國城市中還存在就業困難、住房緊張、抑郁癥、青少年犯罪、流浪乞討等問題，各種問題交織，更加大了城市病的復雜性和治理難度。

三、我國城市病的產生原因與治理對策

（一）我國城市病產生的原因。從客觀方面來看，城市病是由于城市資源環境承載能力與城市發展規模失衡造成的。城市資源供給在很多方面存在剛性約束，即城市資源環境承載能力有一個限度，這就客觀上要求人類需求與資源供給之間保持一個比較適度的、穩定度動態比例關系，一旦人口膨脹和城市的盲目擴張超過這個度，就會產生負面問題。從主觀方面看，城市病產生的根本原因在于城市管理落后于城市化進程。首先是對問題認識不足，即城市管理者追求城市規模擴張，而忽視了城市品位和內涵的提升，這種重數量輕質量的發展觀念必然會造成城市規模突破其承載能力限制；二是管理理念的落后，即城市發展缺乏具有前瞻性的、統一的科學規劃，待問題出現以后各部門又相互掣肘，往往導致問題積重難返；三是管理水平的落后，科學技術進步趕不上日新月異的城市發展需要，導致管理水平落后。

（二）治理思路與對策建議。“十二五”期間，我國城市化水平將首次超過50%，從發展規律來看，城市病將由開始顯現階段進入集中爆發階段，因此必須將大力預防和治理城市病提高到戰略高度，避免出現其他國家曾經出現過的“中等收入陷阱”。因此，“十二五”規劃建議明確提出“預防和治理城市病”。結合我國實際情況，我國城市病主要還是指特大城市病、大城市病，而總體思路應為全面治理、重在預防。

第一，樹立以人為本的城市治理理念，積極引導公眾參與社會決策。在強調以人為本的科學發展宏觀背景下，城市公共產品供給要改變以往單向的政府決策為社會公眾參與決策。提高決策的透明度，積極引導普通市民逐步參與社會決策，使政策的出臺真正體現市民的需求，以提高公共產品的使用效率，進而提高城市公共服務的滿意度和城市發展的可持續性。例如，可以參考國外經驗，設立簇狀多用途步行生態社區，即住宅建筑式樣與戶型適合于不同收入階層、不同生活方式；通過營造綠色空間來隔斷噪音和視線；利用天然河流與湖泊就勢連綴成永久性綠化帶；鼓勵步行和自行車出行方式等，從而建立一種城市與自然和諧共存的生態角落。

第二，通過科學統一規劃，合理確定城市開發邊界，強化城市系統整體功能，提高城市發展的內涵。城市是一個集經濟、政治、文化、生態于一體的復雜系統，具有整體性、開放性、動態性等特點。因此，城市發展要基于資源環境承載能力，運用系統論、控制論和計算機信息處理系統來綜合評價并合理確定城市開發邊界，通過人口、交通、環境等方面的統籌，強化城市系統整體功能，提高城市內涵。以交通為例，應綜合運用法律、行政、經濟等手段引導城市交通結構合理化。比如在城市土地開發過程中應采取公交引導的土地開發政策，在大城市外圍及周邊地區修建新的軌道或快速公交，然后在交通沿線布置新建居住用地和新的就業崗位；大力發展公共交通；運用燃油稅等經濟手段遏制小汽車過度膨脹勢頭；深入開展環保型汽車研發等。

第三，統籌城鄉發展，加大市政公用設施建設力度，并向郊區、農村腹地延伸。按照五個統籌的總體要求，打破城鄉分治局面，加強郊區及農村腹地基礎設施建設，引導各種資源和生產要素向農村配置，壯大縣域經濟，將大城市從“資源高地”的高壓態勢中解放出來，讓符合條件的農民轉變為城鎮居民，通過有效減少農民來推廣規模經營，提高農業勞動生產率，加快走出一條中國特色農業現代化道路，從而實現城市與農村的共同繁榮。

第四，轉變城市發展模式，調整城市空間結構，優化城市功能布局，構建以城市群為主要形態的城鎮體系。從城市經濟學的角度看，城市群是多中心結構，有利于防止城市功能過于集中于一個超大型城市而帶來的城市病，也可以有效避免城市過于分散而導致的重復建設和土地浪費。因此，城市群日益成為世界城市化發展的主流。比如美國五大湖城市群、大紐約地區、大洛杉磯地區、日本大東京地區、大阪神戶地區等。我國正在實施區域協調發展戰略，以長三角、珠三角、環渤海地區為代表的城市群發展模式是今后的一個方向。

(作者單位：中共中央黨校科社教研部)