實施國家重化工業“西移”戰略 將內蒙古建設成為國家重要的能源重化工基地

一、我國現有重化工業布局存在的缺陷

改革開放以來，我國實施了沿海地區率先發展戰略，優先在沿海地區布局了一批重化工業項目，導致對能源的需求不斷增加。尤其是“十五”以來，東部部分省市再一次提出工業“適度重型化”和“重型化”戰略，在政府主導下，紛紛擴大重化工業規模，延續傳統重化工業發展道路，從西部地區調入能源的規模不斷擴大，對一次性能源的依賴度進一步提高，能源資源和環境形勢變得日趨嚴峻，成為制約東部地區重化工業發展的突出“瓶頸”。

（一）現有的重化工業布局導致能源供需格局呈“逆向分布、逆向布局”和生產力的“逆向推進”

在現有重化工業布局下，東部地區和東北地區成為能源凈輸入區域，西部地區成為主要能源輸出區域，形成了能源生產和消費空間顯著分離的格局，并且有進一步強化的趨勢。以2007年為例，東部地區煤炭、原油、天然氣產量和發電量分別占全國的11%、37%、13%和43%，而煤炭、原油、天然氣消費量和用電量分別占全國的38%、50%、36%和50%。這種依靠消耗大量能源實現經濟快速增長的模式，直接導致東部地區逐漸陷入能源困境，甚至接近資源約束邊界。長三角、珠三角、環渤海經濟區能源缺口進一步擴大，形成了“北煤南運、北油南運、西氣東輸、西電東送”能源流向格局，能源供需呈現越來越嚴重的“逆向分布和逆向布局”。長此下去，既難以緩解全國性的“煤電油運”緊張局面，煤荒、電荒周期性頻發是一種必然的結果，也會進一步加劇全國生產力布局的“逆向推進”。

（二）現有的重化工業布局導致資源的巨大浪費

首先，能源的輸入輸出直接造成鐵路、公路運力緊張。2011年1-11月全國鐵路煤炭發運量累計達到20.7億噸，占貨運總發送量的58%，其中，電煤14.7億噸，占貨運總發送量的41%，直接擠占了其它物資的運輸。以西煤東運主通道大秦鐵路為例，2010年年運輸量達到4億噸，是原設計運輸能力的4倍，而行業內公認的世界單條鐵路年運輸量的理論極限是2億噸。鐵路運力的不足，只有通過汽車運輸來彌補，一方面對公路運輸形成壓力，以G6高速為例，2011年運輸量超過規劃量的2倍以上；另一方面，汽車遠距離運煤耗費了大量汽柴油，這種用高級能源換取低級能源的方式，將難以為繼。如果再考慮煤炭運輸中的損耗，則代價更高。

其次，為保障能源順利輸入輸出，需要修建鐵路、公路、管道等通道項目，這不僅增加大量的建設成本，而且必然占用大量的土地資源。以鐵路運輸為例，增加4億噸外運量，相當于新修一條大秦鐵路，至少占用土地近5萬畝，這無疑對保障我國18億畝耕地“紅線”構成嚴重威脅。

再次，能源的輸入輸出，導致能源使用成本增加。以煤炭運輸為例，按鐵路運價0.15元/噸公里計算，將內蒙古準格爾煤運到秦皇島，每噸煤平均運輸成本近百元；按公路運費0.5元/噸公里，運輸半徑300公里計算，噸煤運輸費用高達150元。受煤炭高額運輸成本影響，華北地區發電成本比內蒙古就地發電每度高0.083元，這顯然不利于提高能源使用效率。

（三）現有的重化工業布局導致東部地區大氣、土地環境容量約束更加明顯

東部地區大量燃燒煤炭導致了嚴重的大氣污染。目前，東部單位國土面積二氧化硫排放量是西部地區的5.2倍，燃煤電廠單位二氧化硫排放造成的經濟損失是西部的4.5倍。2010年全國監測的494個市（縣）中，出現酸雨的市（縣）達到249個，主要集中分布在長江沿線及以南至青藏高原以東地區，包括浙江、江西、湖南、福建的大部分地區。目前，華東地區、華中東部四省、京津冀及沿海地區的廣東省已基本沒有剩余大氣環境容量。同時，發展火電排放大量的粉煤灰，堆放粉煤灰占用了大量的土地資源。據測算，每增加1萬千瓦火電裝機，將增加粉煤灰排放量近萬噸，每堆放萬噸粉煤灰需占地6畝左右，對于寸土寸金的東部地區，損失自然是巨大的。

二、加快國家戰略西移步伐，將內蒙古建成國家重要能源重化工基地是理想選擇

實施重化工業布局戰略西移，建設國家重要的能源重化工基地，內蒙古具有明顯的比較優勢：

一是能礦資源優勢。內蒙古擁有鄂爾多斯、呼倫貝爾、錫林郭勒等大型煤炭基地，煤炭遠景儲量約1.2萬億噸，占全國總儲量的24%左右，居全國第2位；已探明儲量7400億噸，居全國第1位。已探明天然氣儲量8600億立方米，石油資源總量30億噸左右。電力資源豐富，2010年內蒙古電力裝機達到6500萬千瓦，占全國電力總裝機的比重接近7%，居全國第3位。其中，風電并網裝機1000萬千瓦，占全國風電裝機的32%，居全國第1位。礦產資源富集，稀土儲量居世界首位，擁有大興安嶺成礦帶和得爾布干有色金屬成礦帶，已查明10種有色金屬礦產資源儲量2539萬噸，其中銅、鉛、鋅、鎢、鉬礦查明資源儲量分別居全國第4位、第2位、第2位、第10位、第6位。加之，與內蒙古相鄰的俄、蒙地區，也擁有豐富的能礦資源可為我所用，從而為建設國家重要的能源重化工業基地提供良好的后續資源基礎。

二是能源利用效益最大化優勢。實現內蒙古能源就地轉化，既可以降低運輸成本，也能夠提高能源利用效益。以煤炭為例，2010年內蒙古外運煤炭4.7億噸，按大秦鐵路653公里路段和0.12元/噸公里運價計算，每噸煤的運價約為80元，少運4.7億噸煤可減少約380億元的運輸成本。以“北電南送”為例，“北電南送”1億千瓦，每年可以減少東部地區煤炭消耗和鐵路運輸量2.5億噸。同時也可以減少煤炭損失，通過鐵路、公路運輸，煤炭損耗約為1%，按每噸煤運輸一次計算，2010年全國可減少煤炭運輸損失470萬噸。若就地進行加工轉化，煤轉電可增值2倍，煤制甲醇可增值約4倍，煤制油可增值8—12倍。

三是環境容量空間廣闊優勢。內蒙古地域廣闊，人口較少，土地面積占全國的12.5%。擁有大面積的戈壁、沙漠，環境容量大。2010年經濟總量占全國的2.67%，而二氧化硫排放量僅占6.38%，相對于國土面積來說，排污量比較小。在內蒙古優先布局重化工業項目，可以發揮環境容量優勢，緩解東部地區的環境壓力，以“北電南送”為例，送出1億千瓦，可以使東部地區少排二氧化硫326萬噸、氮氧化物73萬噸、二氧化碳1.4億噸，據此還可以統籌謀劃全國的污染物排放總量控制和碳交易市場。

四是資源型產業基礎雄厚優勢。內蒙古能源、冶金建材、化工等產業整體實力不斷增強。2010年能源工業實現增加值3960億元、冶金建材3703億元、化學工業1255億元，占全區規模以上工業增加值的66%以上，為下一步推進產業延伸提供巨大的產業和市場空間。

五是水煤組合優勢。目前，內蒙古自產水資源總量為545.95億立方米，占全國水資源量的1.9%，占我國西部地區水資源量的3.5%左右。國家分配給內蒙古黃河多年平均可利用水量58.6億立方米，通過實施一批重點水利工程和“水權轉換”項目，有助于合理配置水資源和煤炭資源，為發展能源密集型產業提供充足的水資源保障。

基于以上考慮，實施國家重化工業西移戰略，將內蒙古建設成為國家重要的能源重化工基地，充分發揮內蒙古的綜合比較優勢，應走“煤電用”一體化產業發展的路子，以煤、電為代表的包括化石能源和非化石能源發展為基礎，以“延鏈、擴鏈、補鏈”的方式發展能源密集型產業為重點，利用現代先進科技，按照“規?；?、鏈條化、園區化、循環化、高技術化、低碳化”的要求，大力發展煤炭—電力—冶金、煤炭—電力—多晶硅—光伏制造、煤炭—電力—稀土新材料、煤炭—電力—煤化工、煤炭—電力—氯堿化工和氟化工、煤炭—電力—建筑陶瓷、煤炭—電力—云計算等七條產業鏈，這是落實科學發展觀的重要體現，是調整優化空間布局的重要路徑，也是我國突破資源環境約束的重要選擇之一，最終能夠帶來良好的經濟效益、生態效益和社會效益。

一是促進節能減排。通過培育壯大以上七條產業鏈，預計2015年單位工業增加值能耗將達到2.5噸標煤/萬元，比2010年下降23%。尤其是與沿海地區相比，內蒙古擁有豐富的風能、太陽能等清潔能源，在內蒙古實施“煤電用”一體化產業項目，可以提高風能消納比例，減少環境污染。據測算，若采用非并網發電技術，可將風能利用比例提高到25%，與單一利用火電相比，可減少二氧化硫排放5.5萬噸、二氧化碳1750萬噸。

二是大幅度降低成本。在內蒙古實施“煤電用”一體化產業項目，可減少煤炭外運近4億噸，降低煤炭運輸成本640億元以上，減少煤炭運輸損失400萬噸左右。

三是緩解耕地占用壓力。在內蒙古實施“煤電用”一體化項目，可以減少占用土地9730萬畝，約占內蒙古荒漠化和沙化土地面積的6%左右。

四是提高資源綜合利用水平。用粉煤灰提取氧化鋁，每年可替代進口鋁土礦3000萬噸，相當于2011年我國全年進口鋁土礦的70%左右，可以大幅度降低我國鋁土礦對外依存度。在粉煤灰提取氧化鋁過程中，也會產生大量的活性硅酸鈣和硅鈣渣。活性硅酸鈣用于造紙行業替代碳酸鈣，每年可為造紙行業節約成本300億元；用硅鈣渣生產水泥，每年可節省煤炭9萬噸，降低成本2600萬元。

以上七條產業鏈，預計到2015年可實現工業增加值9000億元，占內蒙古“十二五”生產總值規劃目標的40%以上，將帶動就業30萬人左右。

三、幾點建議

一是加強產業政策和區域政策的有機結合。目前，我國產業政策普遍實行“一刀切”，操作比較簡單，與科學發展觀的要求不相適應，并且嚴重地制約內蒙古發展具有比較優勢的產業。建議國家實施有利于產業政策與區域政策有機結合的調控方式，根據區域資源環境承載能力、產業結構和發展特點，在不同區域實施不同的產業政策。在嚴格環保標準和市場準入的基礎上，在內蒙古發展能源密集型產業加快對這些領域項目的審批和核準進程。實施差別化的土地政策，尤其是對利用荒地、戈壁、沙漠等需要治理的土地發展能源重化工業項目，應進一步放寬土地使用限制。

二是爭取國家實施差別化的節能減排政策。我國各地區經濟發展水平不同，產業發展結構各異，能源消費總量不一。建議國家在制定能源消費總量控制政策，以及在節能減排指標測算和分解上，需要根據能源密集型產業發展特點，區別對待，探索建立以消費為基礎的排放統計體系，防止發達地區把排放和污染外部化到欠發達地區，加劇區域發展的不平衡性。

三是爭取國家加快資源收益分配體制改革。目前，從內蒙古國民收入初次分配結構看，勞動者報酬所占比重仍然偏低，政府和企業所得比重偏高。“十一五”時期，內蒙古財政收入增長了4倍（未考慮價格因素，下同），規模以上工業企業利潤增長了6倍以上，而城鎮居民人均可支配收入和農牧民人均純收入增長均不足1倍。從一般規律看，收益分配關系處理得好，能夠極大地促進國家能源重化工基地健康發展，反之，經濟發展成果就不能更好地惠及人民群眾，從而失去經濟增長的內在動力，阻礙經濟的快速發展。因此，建議國家加快推進資源收益分配制度改革，調整收益分配格局。一方面，探索推進資源資本化的有效方式，加強資源配置的市場化改革，嘗試以股份制方式參與資源收益分配；另一方面，國家應加快資源稅征收辦法的改革，全面推進資源稅由從量計征變為從價計征。

四是爭取國家支持內蒙古建設能源密集型產業示范區。2011年國發21號文件明確提出，賦予內蒙古先行先試政策，深化重點領域和關鍵環節的改革，力爭取得突破。要將內蒙古建設成為國家重要的能源重化工基地，必須加快推進資源密集型產業示范區建設，并將上升為國家戰略。因此，建議國家支持內蒙古加快資源性產品價格改革，探索和建立資源價格形成機制；支持內蒙古加快理順資源產權關系，探索資源資本化的有效方式，積極爭取開征煤炭可持續發展基金，完善資源收益分配機制；給予內蒙古發展高鋁煤炭等資源綜合利用項目政策支持，全面提高資源綜合利用水平，加快推進資源密集型產業發展。

（課題組組長：王秉軍 杭栓柱成員：楊臣華 張永軍等）