快速城市化背景下我國城市可持續(xù)發(fā)展面臨的問題及對策建議

一、我國城市化進程及現(xiàn)狀

（一）我國城市化發(fā)展歷程

新中國成立以來，我國的城市化發(fā)展歷程基本上可以劃分為以下三個階段。

1.1949年—1960年 政府主導的城市化穩(wěn)步發(fā)展階段

新中國成立之后，1953年開始實施“一五”計劃，政府推行優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的戰(zhàn)略。國家主導的大規(guī)模工業(yè)項目建設，引發(fā)了農(nóng)村人口大規(guī)模轉(zhuǎn)移，誕生了一批新型工業(yè)城市，推動了我國城市化穩(wěn)步發(fā)展，到1960年城市人口占總人口比重上升到19.8%。

2.1961年—1978年 城市化基本停滯階段

1961年開始，中央提出“調(diào)整、鞏固、充實、提高”八字方針，對國民經(jīng)濟進行調(diào)整，撤并了一些市鎮(zhèn)，壓縮城市人口，人口從城市向鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)移，出現(xiàn)了城市化率的首次下降。1966后城市化率逐年下降，1976年下降到17.4%，出現(xiàn)了第二次“逆城市化”現(xiàn)象?？傮w上看，這一階段我國城市化發(fā)展基本處于停滯的狀態(tài)。

3.1979年至今政府與市場雙重推進的快速城市化階段

十一屆三中全會召開后，隨著經(jīng)濟建設步伐的不斷加快，城市化發(fā)展加速，但改革開放初期，由于實行嚴格控制大城市的發(fā)展方針，城市化發(fā)展還主要靠政府推動。隨著改革的不斷推進，市場經(jīng)濟逐漸成為了推進城市化發(fā)展的重要力量，1998年城市化率突破30%以后，進入了快速發(fā)展階段，僅用了6年時間就跨越了40%，2010年底，城市化率已將近50%。

（二）我國城市化現(xiàn)狀及特點

1.規(guī)模大、速度快

諾貝爾經(jīng)濟學獎得主斯蒂格利茨曾把我國的城市化稱為深刻影響21世紀人類社會進程的事件之一。在不足100年的時間里，我國要實現(xiàn)約5億勞動力從農(nóng)村向城市的轉(zhuǎn)移，相當于西方世界在160年的時間里才能達到的規(guī)模。過去30多年里，我國是世界上城市化平均速度最高的國家之一；其中，1975-2009年間，我國城市化率平均每年提高0.84個百分點，是世界平均水平的2倍多、日本的3倍、俄羅斯的4倍。由于我國正處于城市化快速推進的進程之中，未來一段時間城市化速度仍會快于世界平均水平。

2.人口城市化速度慢于土地城市化

由于長期的非均衡發(fā)展戰(zhàn)略以及在城市化發(fā)展過程中過于重視城市空間的拓展，我國城市化發(fā)展呈現(xiàn)人口城市化慢于土地城市化的特點。1996年以來，我國城鎮(zhèn)建設用地面積增長了3.38倍，同期城市人口僅增長了1.08倍。當前，我國統(tǒng)計的城鎮(zhèn)人口中包含了1.67億農(nóng)民工，絕大多數(shù)的農(nóng)民工沒有實現(xiàn)真正市民化，仍然大規(guī)模定期往返于城鄉(xiāng)之間。

3.城市集中度低

一是經(jīng)濟集中度低。例如，上海和北京2010年GDP占全國比重分別為4.3%和3.5%，遠低于世界其他大城市水平。二是城市人口集中度較低。中國百萬人口以上城市占比為54%，低于日本和韓國72%和63%的水平，而且人口超千萬的城市占比僅為9%，遠低于發(fā)達國家。2010年世界最大的30個城市中，中國雖然有5個城市上榜，但重慶、廣東和深圳的排名幾乎在最后面。

4.區(qū)域分布不均衡

建國初期，東北地區(qū)是工業(yè)化建設的重點地區(qū)，也成為了全國城市化最快的地區(qū)。改革開放后在經(jīng)濟發(fā)展的推動下，各區(qū)域城市化速度均有大幅度提高，由于經(jīng)濟增長的重心一直在東部沿海地區(qū)，東部地區(qū)城市化發(fā)展速度也長期領先于中西部地區(qū)。按地級及以上城市的年末人口數(shù)計算，2010年，東、中、西部的城市化率分別為：41.6%、22.7%、25.1%，發(fā)展很不平衡。

二、我國城市可持續(xù)發(fā)展面臨的問題

伴隨著城市規(guī)模的不斷擴大和城市人口數(shù)量的快速增長，我國的城市化發(fā)展面臨著城市擴張模式粗放、生態(tài)環(huán)境日益脆弱、管理方式落后和城鄉(xiāng)公共服務體系失衡等方面的挑戰(zhàn)，日益影響我國城市的可持續(xù)發(fā)展。

（一）粗放的城市擴張模式難以持續(xù)

一是城市無序發(fā)展問題嚴重。我國城市發(fā)展普遍缺乏長遠規(guī)劃，一些城市甚至存在一屆政府換一個發(fā)展規(guī)劃的現(xiàn)象。在城市發(fā)展過程中，片面追求經(jīng)濟增長，有些地區(qū)不顧客觀條件，熱衷于“造城運動”，大量圈地占地，擅自變更規(guī)劃，盲目引進項目，缺乏對城市功能的合理布局，造成城市的無序發(fā)展。二是資源供需矛盾日益加劇。城市擴張的沖動，產(chǎn)生了對土地資源的大量需求，使地方政府加大對土地的征用，但由于土地資源的有限性以及土地閑置浪費和利用效益低等問題，供需矛盾日益加劇。此外，土地管理制度和交易市場的不完善，造成了政府對“土地財政”的依賴，并引發(fā)了強制拆遷等社會問題。從水資源方面來看，一方面，城市普遍缺水，國家發(fā)改委有關數(shù)據(jù)顯示，全國655個城市中，有近400個城市缺水，其中約200個城市嚴重缺水；另一方面，粗放的利用方式和水資源浪費更加加重了短缺。

（二）脆弱的城市生態(tài)環(huán)境難以持續(xù)

一是城市空氣污染加重。2011年世界衛(wèi)生組織發(fā)布的世界城市空氣質(zhì)量報告顯示，我國31個省會城市中，空氣質(zhì)量最好的?？?，在所有調(diào)查的1082個城市中排名第814位，四大直轄市中上海排名第978位，其余均在1000名以后，城市總體空氣質(zhì)量較差；此外，汽車尾氣排放引發(fā)的城市灰霾天氣日趨嚴重。二是水資源污染嚴重。2010年全國182個城市開展的地下水水質(zhì)監(jiān)測顯示，2351個監(jiān)測點的水質(zhì)為較差—極差級，占全部監(jiān)測點的57.2%，形勢不容樂觀。三是城市垃圾污染增加。一方面隨著城市人口不斷增長，垃圾量隨之增加，2009年全國668座城市年人均產(chǎn)固體生活垃圾440公斤，占世界總量的1/4以上，且以8%—10%的速度增長；另一方面垃圾處理手段落后，簡單的焚燒、填埋，甚至露天堆放，造成了巨額的經(jīng)濟損失，加劇了垃圾圍城現(xiàn)象，而且產(chǎn)生的二次污染，長期難以消除。四是城市生態(tài)功能逐步減弱。一般城市開發(fā)區(qū)域，硬化部分均在70%以上，城市河流、溝塘、湖、堰等水系水域被大量填埋開發(fā)，許多城市水域自然結構被嚴重破壞，使城市應對極端氣候能力逐步減弱，城市生態(tài)系統(tǒng)更加脆弱。

（三）落后的城市管理方式難以持續(xù)

一是城市管理理念落后。長期以來，我國城市化發(fā)展過程中，重建設輕管理、輕服務，重經(jīng)濟效益輕社會效益，加之城市管理職能分散，政出多門，缺乏統(tǒng)一完善的城市管理法規(guī)和制度體系，存在經(jīng)驗式管理、運動式管理和問題式管理等現(xiàn)象。二是城市管理手段落后。隨著城市人口數(shù)量以及城市經(jīng)濟規(guī)模的急劇增長，食品、醫(yī)藥衛(wèi)生、交通等領域的問題大量增加，城市管理面臨著海量的信息處理，當前的城市管理手段，難以適應信息化和城市化快速發(fā)展。三是沒有形成合理的監(jiān)督考核體系。城市發(fā)展評價考核方面注重國內(nèi)生產(chǎn)總值、財政收入等經(jīng)濟指標，沒有建立起一套科學、系統(tǒng)、完整的評價指標標準和專業(yè)化評價機構以及公眾參與制度。

（四）失衡的公共服務體系難以持續(xù)

一是形成惡性循環(huán)。長期的“城鄉(xiāng)二元”體制，使農(nóng)村公共服務體系建設嚴重落后于城市，這種失衡一方面加速了農(nóng)村人口向城市的轉(zhuǎn)移，給城市公共服務體系帶來了巨大壓力；另一方面，大量人口移出農(nóng)村，加速了農(nóng)村的蕭條，一定程度上導致了對農(nóng)村教育、醫(yī)療等基本公共服務投入的減少，形成失衡的惡性循環(huán)。二是導致“半吊子”城市化。大量農(nóng)村人口進入城市，沒有城市戶口，成為了城市的二等公民，據(jù)估計目前有1.5億農(nóng)民工以這種方式存在與城市之中，在城市生活、從事臨時的、非正式的工作，不能享受市民待遇，形成了“半吊子”的城市化，這種半城市化現(xiàn)象加劇了城鄉(xiāng)文化沖突和城市經(jīng)濟波動風險，也容易導致嚴重的社會問題。

三、促進我國城市可持續(xù)發(fā)展的對策建議

（一）選擇合理的城市擴張模式

一是制定科學合理的城市發(fā)展規(guī)劃。從國家層面上，制定長遠的城市化發(fā)展戰(zhàn)略，形成比較合理的城市體系，促進我國城市化穩(wěn)步、均衡和有序發(fā)展。從城市層面，合理確定城市發(fā)展定位，結合自身優(yōu)勢，制定城市空間布局、城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展等規(guī)劃，保持規(guī)劃的穩(wěn)定性。注重城市特色的塑造，加強對城市歷史文化的保護和開發(fā)，避免千城一面，同時加強城市軟環(huán)境建設，不斷提升城市功能。二是走集約發(fā)展的城市化之路。加大對土地資源的保護力度，改變以往“攤大餅”式的城市擴張方式，繼續(xù)推進土地管理制度改革，建立完善的土地交易制度和市場，加強對土地閑置和浪費治理，進一步提高土地利用效率。加快推進資源型產(chǎn)品價格改革，加大太陽能、風能等新能源和節(jié)能技術在城市建設運行中的推廣和應用，促進資源利用方式加快轉(zhuǎn)變。

（二）大力推進生態(tài)城市建設

一是建設綠色產(chǎn)業(yè)體系。調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構和產(chǎn)業(yè)布局，積極發(fā)展高效現(xiàn)代都市型農(nóng)業(yè)。促進工業(yè)領域大力開發(fā)和推廣無廢、少廢、節(jié)水、節(jié)能和循環(huán)利用的新技術和新工藝，減少排放，提高“三廢”利用效率。大力發(fā)展高新技術產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)。二是綠色生活體系。加大城市基礎設施投入，加快發(fā)展綠色建筑，構建綠色交通體系，倡導綠色、低碳消費理念，推動形成綠色生活方式和消費模式，強制推行垃圾分類制度，減少城市生活垃圾產(chǎn)生量，促進對城市生活垃圾的資源化利用。三是加強城市環(huán)境保護和生態(tài)治理。尤其要加強城市地下水資源保護和城市汽車尾氣污染治理，綜合運用政策、法制、經(jīng)濟等多種手段整治、調(diào)控、保護和塑造城市環(huán)境，積極發(fā)展環(huán)境保護產(chǎn)業(yè)。

（三）創(chuàng)新城市管理方式

一是進一步更新理念，完善制度。城市管理要充分體現(xiàn)尊重人、關懷人、方便人、為了人的理念。規(guī)范城市管理執(zhí)法手段和執(zhí)法方式，把人性化執(zhí)法、柔性化管理上升到制度層面。根據(jù)市場經(jīng)濟原則和世界城市管理經(jīng)驗，開放城市基礎設施建設市場與運營市場，逐步推進城市公用設施管理和服務的市場化、產(chǎn)業(yè)化、專業(yè)化、社會化。

二是加快創(chuàng)建智能城市。加大信息技術在城市管理各領域的普及應用，大力發(fā)展電子政務、電子商務，建設智能交通體系和公共服務平臺，進一步降低城市管理成本，激發(fā)城市活力。三是建立科學合理的城市管理評價體系。改革傳統(tǒng)的政績考核標準，加大住房、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境等民生領域的指標權重，建立公眾參與制度，讓市民從全過程參與城市管理，形成全方位的城市管理監(jiān)督機制。

（四）構建統(tǒng)一公共服務體系

一是穩(wěn)步推進戶籍制度改革和農(nóng)村土地制度改革。抓住有利時機，穩(wěn)步推進戶籍制度改革，促進長期在城市工作和生活的人群以及失去土地和自愿放棄土地的農(nóng)民進城落戶，推動城市化健康、有序發(fā)展。要在保證農(nóng)民權益的前提下，探索推進農(nóng)村土地改革，促進農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式轉(zhuǎn)變和城鄉(xiāng)共同發(fā)展。二是改善政府財政支出結構，加大對教育、醫(yī)療等基本公共服務的保障力度。逐步將進入城市務工生活的人員納入社會保障體系。重視進城務工人員子女教育問題，取消不合理的歧視性政策，促進教育公平。同時，加大農(nóng)村公共服務領域的支出，改善條件，促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

(作者單位：天津市信息中心)