公共危機(jī)管理中地方政府合作的障礙與對(duì)策初探

公共危機(jī)具有突發(fā)性和跨地域性。雖然很多危機(jī)管理應(yīng)急系統(tǒng)在很多省市和地區(qū)開(kāi)展起來(lái)，但是在面對(duì)跨區(qū)域性的公共危機(jī)時(shí)，由于地方政府過(guò)度依賴(lài)以往案例所提供的對(duì)策，所以在面對(duì)新的情況，地方政府缺乏事前的指導(dǎo)性對(duì)策。同時(shí)，我國(guó)行政體制實(shí)行的是典型的條塊分割、垂直運(yùn)行的模式，由中央政府主導(dǎo)，逐級(jí)管理，對(duì)上負(fù)責(zé)，這造成了危機(jī)管理中地方政府間缺乏橫向聯(lián)系。面對(duì)跨區(qū)域性危機(jī)，地方政府若要用指導(dǎo)性對(duì)策進(jìn)行危機(jī)管理，地方政府間合作則成為必然。

一、地方政府應(yīng)對(duì)公共危機(jī)管理的合作困境

（一）從立法角度來(lái)看，當(dāng)前我國(guó)在危機(jī)管理中關(guān)于地方政府間合作立法滯后，甚至是空白

地方政府從事社會(huì)活動(dòng)應(yīng)具有合法性。雖然我國(guó)已經(jīng)制定《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》以及專(zhuān)項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案、部門(mén)應(yīng)急預(yù)案等，但是這些法律基本上是應(yīng)急預(yù)案，覆蓋面較為狹窄、片面，沒(méi)有涵蓋到地方政府間合作，造成政府間合作立法空白，不能為地方政府間合作帶來(lái)法律支持和保障。地方政府間合作合法性沒(méi)有得到根本解決。

（二）從地方政府作為“經(jīng)濟(jì)人”角度來(lái)看，地方政府間存在競(jìng)爭(zhēng)

地方政府間競(jìng)爭(zhēng)嚴(yán)重影響地區(qū)間合作發(fā)生，是眾多障礙中最難治理的因素。在進(jìn)行雙邊或多邊危機(jī)管理合作時(shí)，地方政府的理性使其進(jìn)行成本和收益的計(jì)算與比較，引導(dǎo)地方政府行為并最終影響其選擇。由于各個(gè)行政地區(qū)發(fā)展不均衡，地方政府優(yōu)越感以及資源流動(dòng)規(guī)律使得地方政府更傾向回避合作。同時(shí)，我國(guó)地方政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系不夠科學(xué)合理，某些地方政府只注重眼前和局部利益，只顧追求政績(jī)而忽視地方政府間合作，從而很難去關(guān)注地方政府間合作事務(wù)。

（三）從危機(jī)管理中組織機(jī)構(gòu)與管理職能來(lái)說(shuō)，存在以下兩個(gè)方面的問(wèn)題

首先，地方政府沒(méi)有根據(jù)當(dāng)?shù)鼐唧w情況合理設(shè)立專(zhuān)門(mén)危機(jī)管理機(jī)構(gòu)，并且危機(jī)管理的職責(zé)、職能和權(quán)責(zé)也沒(méi)有被相關(guān)法律和法規(guī)加以明晰、明確，這就可能會(huì)造成地方政府扯皮、踢皮球以推卸責(zé)任，降低危機(jī)管理效率；其次，在某一地方政府內(nèi)部，不同部門(mén)承擔(dān)不同管理職能，這些部門(mén)之間很難形成分工合作、相互協(xié)調(diào)的局面，這使得地方政府間合作局面更難以實(shí)現(xiàn)。

（四）從信息管理體制看，地方政府之間在信息共享、溝通、公開(kāi)等方面存在諸多問(wèn)題

從思想觀念上來(lái)說(shuō)，由于受到“官本位”思想影響，地方政府還沒(méi)有形成信息公開(kāi)是其義務(wù)的觀念。同時(shí)，由于受到地域、層級(jí)、部門(mén)限制，大量中間環(huán)節(jié)存在于地方政府信息公開(kāi)過(guò)程之中，導(dǎo)致信息失去其真實(shí)性甚至消失，無(wú)法實(shí)現(xiàn)地方政府間信息完全共享。這使溝通變得困難且效率低下，增加地方政府間合作難度。

二、促進(jìn)地方政府合作應(yīng)對(duì)公共危機(jī)管理的途徑

（一）加緊出臺(tái)政府危機(jī)管理法律法規(guī)，逐步實(shí)現(xiàn)地方政府間合作合法性

盡管我國(guó)在2006年1月8日頒布了《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》，隨后國(guó)務(wù)院頒布了《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》并通過(guò)《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》等法律法規(guī)，但是沒(méi)有相應(yīng)法律來(lái)保障地方政府間合作權(quán)益并對(duì)他們的權(quán)利和義務(wù)進(jìn)行規(guī)定。我國(guó)立法部門(mén)應(yīng)盡快出臺(tái)危機(jī)管理中地方政府間合作的法律法規(guī)，以早日實(shí)現(xiàn)地方政府間合作制度化以及合法化。

（二）完善地方政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系，做好危機(jī)管理成本的轉(zhuǎn)移性支付

雖然地方政府間競(jìng)爭(zhēng)是必然的，但是如果能夠?qū)崿F(xiàn)他們之間的良性競(jìng)爭(zhēng)不但可以促進(jìn)雙邊發(fā)展也可以促進(jìn)雙邊危機(jī)管理合作。改善和完善政績(jī)考核標(biāo)準(zhǔn)是目前實(shí)現(xiàn)良性競(jìng)爭(zhēng)的有效方式。將區(qū)域內(nèi)總體發(fā)展和合作績(jī)效納入績(jī)效考核指標(biāo)體系[1]。同時(shí)，在績(jī)效考核中實(shí)施負(fù)強(qiáng)化激勵(lì)策略，對(duì)沒(méi)有進(jìn)行雙邊危機(jī)管理合作的地方政府實(shí)施一定懲罰。另外，由于實(shí)施危機(jī)管理合作會(huì)增加地方財(cái)政負(fù)擔(dān)，所以上級(jí)政府應(yīng)做好轉(zhuǎn)移性支付以更有效地促進(jìn)危機(jī)管理地方政府間合作進(jìn)程。

（三）設(shè)立專(zhuān)門(mén)危機(jī)管理機(jī)構(gòu)，明確地方政府合作權(quán)責(zé)

由于大多數(shù)地方政府沒(méi)有專(zhuān)門(mén)危機(jī)管理機(jī)構(gòu)而且面對(duì)危機(jī)沒(méi)有充分準(zhǔn)備，所以當(dāng)危機(jī)發(fā)生時(shí)，地方政府只有“招架之功而無(wú)還手之力”。特別是當(dāng)危機(jī)負(fù)外部性影響到周邊區(qū)域時(shí)，地方政府更無(wú)法有效地處理超越自身管理范圍的危機(jī)，所以地方政府應(yīng)設(shè)立專(zhuān)門(mén)危機(jī)管理機(jī)構(gòu)。同時(shí)，需要制定地方政府合作規(guī)則，明確雙方合作細(xì)則，明晰雙方職能、職責(zé)和分工，建立完備政府官員問(wèn)責(zé)制度，完善“權(quán)責(zé)統(tǒng)一”行政體制并制定與行政問(wèn)責(zé)相關(guān)的配套制度。

（四）建立信息共享體系，提高信息透明度，加快地方政府間信息化基礎(chǔ)建設(shè)

首先，地方政府間危機(jī)管理信息不應(yīng)該相互獨(dú)立并且缺乏及時(shí)有效互動(dòng)。為更有效地做好危機(jī)管理預(yù)防、處理、善后解決等工作，地方政府間應(yīng)建立信息共享體系，使信息準(zhǔn)確及時(shí)得到共享。其次，應(yīng)該提高信息透明度，確保地方政府間信息公開(kāi)化并保證信息真實(shí)性。再次，應(yīng)加快地方政府間信息化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以便在危機(jī)管理中地方政府間能夠形成聯(lián)動(dòng)體系。

三、總結(jié)

危機(jī)管理中地方政府間進(jìn)行合作是危機(jī)管理的必然趨勢(shì)。應(yīng)該從制度上為地方政府間合作保駕護(hù)航，明確權(quán)責(zé)和職能來(lái)保障合作質(zhì)量，完善信息化建設(shè)以保證信息共享。確保合作能夠真正地服務(wù)于危機(jī)管理工作，為社會(huì)穩(wěn)定以及人民利益提供更完備的服務(wù)。

參考文獻(xiàn)

[1]彭婷婷.跨區(qū)域公共危機(jī)治理下地方政府合作存在的問(wèn)題及對(duì)策分析[J].管理觀察，2009 (05):38-39.

[2]郭銳.政府危機(jī)管理中的外部溝通與合作問(wèn)題[J].長(zhǎng)江論壇，2007(04):50-53.

[3]徐磊.我國(guó)政府危機(jī)管理中存在的問(wèn)題與對(duì)策[J].理論前沿，2007(06):40-41.

作者簡(jiǎn)介：李繼光（1986-），河北邯鄲人，貴州大學(xué)行政管理專(zhuān)業(yè)2011級(jí)碩士研究生，研究方向：公共組織與公共經(jīng)濟(jì)。

（責(zé)任編輯：陳岑）