公共服務(wù)的市場化路徑探析

20世紀80年代以來，英、美、法、德等一些西方發(fā)達國家紛紛進行行政改革，推行公共服務(wù)市場化。十七大以來，我國各級政府致力于構(gòu)建服務(wù)型政府，公共服務(wù)市場化是其中一個重要環(huán)節(jié)。從而，全球掀起了公共服務(wù)市場化的浪潮。公共服務(wù)市場化的基本思路是“在公共服務(wù)供給領(lǐng)域引入市場競爭機制，將原有由政府承擔(dān)的部分公共職能推向市場，通過充分發(fā)揮市場優(yōu)化配置公共資源的作用，以達到有效改善和提升公共服務(wù)的目的。” 公共服務(wù)市場化的實質(zhì)是政府部分職能的市場化，反映了公共服務(wù)供給領(lǐng)域政府職能的退縮和市場價值的回歸。

一、公共服務(wù)市場化的涵義

關(guān)于公共服務(wù)市場化的涵義，國內(nèi)外學(xué)者提出了很多種表述。以下是具有代表性的兩種觀點：

美國學(xué)者喬恩·皮埃爾把公共服務(wù)市場化的涵義歸納為：“第一，利用市場標準去配置公共資源，并利用市場標準去評估公共服務(wù)生產(chǎn)者和供給者的效率；第二，是新公共管理的一部分，強調(diào)移植私營企業(yè)的管理經(jīng)驗，強調(diào)以結(jié)果為本；第三，個體可以在不同的服務(wù)供給者之間進行選擇。”

我國學(xué)者宋世明認為公共服務(wù)市場化的內(nèi)涵包括三個方面：“一是政府對公共服務(wù)的決策與具體的執(zhí)行過程分開。政策制定是政府的職責(zé)，政策執(zhí)行可以由公共部門、私營部門、非盈利部門共同承擔(dān)，而聯(lián)結(jié)決策與執(zhí)行的就是市場機制；二是在公共服務(wù)的具體供給過程中引進競爭機制。公共服務(wù)的供給主體應(yīng)該多元并存、競爭發(fā)展，公共服務(wù)的提供者是私營部門也不一定就帶來效率，問題的關(guān)鍵在于公共服務(wù)的提供者應(yīng)該以競爭代替壟斷，這樣才能提高效率；三是消費者具有選擇的權(quán)利與選擇的機會，使顧客擁有‘用腳投票的權(quán)力’。”

綜合以上兩種觀點，筆者認為，公共服務(wù)市場化是指在公共服務(wù)領(lǐng)域引入市場機制，通過合同承包、招投標、特許經(jīng)營等運作方式向公眾提供公共服務(wù)；即通過市場機制來調(diào)節(jié)公共服務(wù)的供給和需求，從而達到降低公共服務(wù)成本、提高公共服務(wù)效率的目的。

二、公共服務(wù)市場化的路徑選擇

隨著經(jīng)濟、社會的不斷發(fā)展以及民眾物質(zhì)生活水平的逐步提高，由政府單一提供公共服務(wù)已明顯不能滿足社會成員對公共服務(wù)日益增長的需求。因此，世界上很多國家紛紛進行行政改革，推行公共服務(wù)市場化。公共服務(wù)市場化是市場經(jīng)濟發(fā)展的必然要求，也是政府公共管理和公共服務(wù)現(xiàn)代化的基本要求。公共服務(wù)市場化已經(jīng)成為西方國家和我國行政改革的一個共同選擇，但是各國推行公共服務(wù)市場化的路徑不盡相同，總的來看，主要有以下幾種：

（一）推進政府職能轉(zhuǎn)變，完善政府的公共服務(wù)職能

在公共服務(wù)市場化進程中，政府職能的方向和實現(xiàn)的好壞，直接關(guān)系到公共服務(wù)市場化能否順利進行并取得成效，因此要推進政府職能轉(zhuǎn)變，完善政府的公共服務(wù)職能。“政府的職責(zé)是掌舵而非劃槳。直接提供服務(wù)就是劃槳，可政府并不擅長劃槳”。政府的角色是從宏觀上進行規(guī)劃，給予適當(dāng)?shù)募s束和支持，引導(dǎo)私營部門合理有序地進行生產(chǎn)。這就要求轉(zhuǎn)變政府職能，首先，要在政府管理中引入現(xiàn)代企業(yè)的管理理念，以市場為導(dǎo)向，進行政府管理活動；其次，要引入?yún)⑴c式管理理念，政府的主要職責(zé)是制定政策，充當(dāng)倡導(dǎo)者和促進者的角色；再次，要處理好中央與地方、上級與下級的關(guān)系，努力改變權(quán)力過分集中的現(xiàn)象，以達到權(quán)責(zé)一致、界限分明的效果。為了更好地為公眾提供公共服務(wù)，政府要致力于建立公共服務(wù)市場化的決策、執(zhí)行、監(jiān)督機構(gòu)，將決策、執(zhí)行、監(jiān)督分開，從而使公共服務(wù)的決策者能夠擺脫日常瑣事的纏擾，集中精力進行戰(zhàn)略規(guī)劃、制定政策和科學(xué)管理；使公共服務(wù)的執(zhí)行者能夠根據(jù)公眾對公共服務(wù)的真實需求，高效率、創(chuàng)造性地開展工作；使公共服務(wù)的監(jiān)督者能夠獨立地履行職責(zé)，實施對執(zhí)行者的責(zé)任界定和績效評估。通過以上措施，不斷完善政府的公共服務(wù)職能，為公共服務(wù)的市場化提供機制保證。

（二）營造與公共服務(wù)市場化相適應(yīng)的有利環(huán)境

為公共服務(wù)的市場化營造公正合理、公平競爭的環(huán)境，是政府管理模式適應(yīng)公共行政發(fā)展趨勢的必然要求。因此，政府要為公共服務(wù)的市場化創(chuàng)造良好的環(huán)境，包括對公共產(chǎn)品產(chǎn)權(quán)的界定以及提供某些激勵措施等。比如，產(chǎn)權(quán)作為一種必要的制度安排，私人無法進行界定，只能由政府來界定。又如，由于一些公共服務(wù)成本高而又具有非贏利性，政府要對這些公共服務(wù)的供給者給予補貼或其他優(yōu)惠政策。具體來說，在公共服務(wù)市場化轉(zhuǎn)型中，政府要做到以下幾點:一是確立科學(xué)合理、公正公平的程序，在土地、稅收、項目招投標等方面給予私營部門公平的機會，吸引各類投資主體積極參與，并對運作過程實施監(jiān)督，防范不規(guī)范行為的發(fā)生，以維護公共利益；二是定期發(fā)布公共服務(wù)市場化的有關(guān)信息，為公眾提供咨詢、指導(dǎo)等服務(wù)，以避免信息不對稱情況的發(fā)生；三是合理利用資本市場的融資功能，鼓勵私營部門積極籌集公共服務(wù)所需的大量資金，以促進公共服務(wù)更好的發(fā)展。

（三）制定并實施相關(guān)的法律法規(guī)，為公共服務(wù)的市場化提供制度保障

要推行公共服務(wù)的市場化，必須擁有相關(guān)法律法規(guī)的保障。只有健全法律法規(guī)，才能確保公共服務(wù)領(lǐng)域的市場經(jīng)濟成分健康合法的發(fā)展，使公共服務(wù)跟上市場經(jīng)濟社會的發(fā)展步伐。也只有健全法律法規(guī)，才能配合政府職能的轉(zhuǎn)變，使政府把主要精力從直接管理中解脫出來，轉(zhuǎn)而依據(jù)法律法規(guī)對公共服務(wù)進行指導(dǎo)和監(jiān)管。一句話，只有制定并實施相關(guān)的法律法規(guī)，才能切實地為公眾提供更好的公共服務(wù)。因此，必須大力推進公共服務(wù)市場化的法制建設(shè)。首先，要加強對政府官員的管理，使政府官員明確自己為公眾服務(wù)的職責(zé)。同時嚴懲那些以權(quán)謀私、損公肥私的官員，通過法律的威懾力凈化社會風(fēng)氣；其次，要完善《行政許可法》、《公共事業(yè)法》、《公務(wù)員法》等法律法規(guī)，落實對提供公共服務(wù)的主體資格的認定，同時加大對違法人員的處罰力度，以整頓工作作風(fēng)；再次，對行政撥款、補助等生產(chǎn)活動中的各個環(huán)節(jié)要進行規(guī)范，防止因公共資金、公共資產(chǎn)的流失而造成公眾利益受到損害。通過制定并實施有關(guān)的法律法規(guī)，為公共服務(wù)的市場化提供有效的制度保障。

（四）大力培育社會中介組織，為公共服務(wù)的市場化提供“催化劑”

公共服務(wù)市場化要求政府將一些服務(wù)、監(jiān)管等職能轉(zhuǎn)交給第三部門來實施，這里說的第三部門即社會中介組織。社會中介組織的非政治化性質(zhì)使其存在成為可能。發(fā)達、成熟的社會中介組織是促進政府轉(zhuǎn)變職能、進行公共服務(wù)市場化改革的必要的社會基礎(chǔ)。在公共服務(wù)領(lǐng)域，社會中介組織有寬廣的用武之地。比如，由于某些公共服務(wù)成本高、利潤低，很多企業(yè)不愿承擔(dān)，而社會中介組織的公益性使其具有承接政府轉(zhuǎn)移出來的公共服務(wù)職能的動力和能力。從目前的情況來看，社會中介組織還不能完全適應(yīng)發(fā)展市場經(jīng)濟、轉(zhuǎn)變政府公共服務(wù)職能的迫切要求。因此，我們應(yīng)在整頓、改造和清理現(xiàn)有各類社會中介組織的同時，大力培育新的社會中介組織。為此，要“建立起政府與社會中介組織的友好伙伴關(guān)系，賦權(quán)于社會中介組織，形成功能完備、行為規(guī)范的社會中介組織體系。在此基礎(chǔ)上，把一些政府管不了、管不好的公共服務(wù)職能交由它們?nèi)ヂ男小薄Ｍㄟ^授權(quán)、分權(quán)，將非營利組織、非政府組織和公民自主組織等社會中介組織，引入到公共服務(wù)和公共物品的供給與生產(chǎn)中，使它們與政府組織共同承擔(dān)社會公共事務(wù)，從而改變政府作為社會唯一權(quán)力中心的格局。因此，我們必須從觀念上明確，社會中介組織的發(fā)育、成熟與完善是對政府服務(wù)職能和市場調(diào)節(jié)作用的必要補充，是進一步推動公共服務(wù)市場化的有效“催化劑”。

（五）針對不同公共服務(wù)的特點，進行分類管理

要更好地為公眾服務(wù)，任何國家都必須合理分配有限的公共服務(wù)資源，一些公共服務(wù)由政府提供比較合適，而另一些公共服務(wù)則需要市場化或部分市場化。具體操作過程中應(yīng)具體問題具體分析，進一步研究公共服務(wù)的供給范圍和不同特點，明確公共服務(wù)市場化的對象。第一，義務(wù)教育、對外交往、國防等非競爭性和非排他性的公共服務(wù)，容易出現(xiàn)某些人“搭便車”的現(xiàn)象，從而導(dǎo)致公共服務(wù)資源被不合理占用。鑒于這種情況，此類公共服務(wù)應(yīng)該全部由政府供給。第二，排他性強和競爭性弱的一些公共服務(wù)，如民航、鐵路、郵政、電信等在傳統(tǒng)上帶有一定的壟斷性特點，導(dǎo)致民眾頗有微詞，因此，應(yīng)逐漸打破此類公共服務(wù)的壟斷。為此，國有公共部門要進行機制改革，通過入股、合作等方式吸引外部投資主體的參與；同時政府逐步放寬市場準入的限制，把一部分公共服務(wù)的供給委托給私營部門。第三，文體事業(yè)、社會保障、公共醫(yī)療、公共環(huán)境、公共交通等排他性弱和競爭性強的公共服務(wù)，可以引入市場競爭機制，由市場進行調(diào)配。但是要在政府引導(dǎo)下形成合理的競爭機制，以保證公共服務(wù)市場化的有效運作。

（六）充分調(diào)動民眾參與的積極性，提高公共服務(wù)的質(zhì)量

公共服務(wù)的市場化離不開民眾的積極參與，因此要充分調(diào)動民眾參與的積極性，使民眾的角色由原來的被動接受者變?yōu)橹鲃訁⑴c者。要充分調(diào)動民眾參與的積極性，首先必須提高民眾參與意識。要采取多種形式進行宣傳和教育，引導(dǎo)民眾積極參與公共服務(wù)，增強民眾保護自身權(quán)益、參與公共服務(wù)的意識；其次，要構(gòu)建民眾參與機制，由民眾對政府的公共服務(wù)績效進行評估。雖然民眾的評估缺乏專業(yè)知識和專門技術(shù)，但是公共服務(wù)是以民眾為中心，以滿足民眾的需要為導(dǎo)向的。因此，公共服務(wù)的績效評估必須引入民眾參與機制；再次，要提高公共服務(wù)參與人員的素質(zhì)。公共服務(wù)參與人員的素質(zhì)高低不僅關(guān)乎公共服務(wù)的形象和生命，而且關(guān)乎政府效能和市場經(jīng)濟建設(shè)的成敗。因此，我們必須注重公共服務(wù)參與人員對業(yè)務(wù)知識的學(xué)習(xí)，讓他們不斷進步，掌握更多現(xiàn)代管理知識；同時提高公共服務(wù)參與人員的管理意識，改進他們的管理方法，增強他們的綜合素質(zhì)。為此，必須為公共服務(wù)參與人員提供進修、考察的機會，并在公共服務(wù)參與人員中開展定期的業(yè)務(wù)培訓(xùn)、考核，讓他們持證上崗，并制訂相應(yīng)的監(jiān)督措施。這樣，公共服務(wù)的質(zhì)量將會不斷提高。

參考文獻

[1]宋世明.工業(yè)化國家公共服務(wù)市場化對中國行政改革的啟示[J].政治學(xué)研究，2000(02).

[2]喬恩·彼埃爾.市場化的狀態(tài)：公民，消費者和公共市場的興起[M].MCGiII-Queen出版社，1994.

[3]宋世明.美國行政改革研究[M].國家行政學(xué)院出版社，1999.

[4]（美)戴維·奧斯本，特德·蓋布勒.改革政府——企業(yè)精神如何改革著公營部門[M].上海譯文出版社，1996.

[5]張立榮.當(dāng)代西方國家公共服務(wù)市場化改革:取向與啟示[J].黨政干部論壇，2005(02).

作者簡介：張來成（1954-）男，漢族，江蘇寶應(yīng)人，江蘇省蘇州市對外合作交流中心主任，研究方向：公共管理與公共服務(wù)。

（責(zé)任編輯：李敏）