刨析根源,防范和治理“小金庫”

一、“小金庫”久治不絕的原因

（一）歷史傳統的影響

我國“小金庫”的形成歷史可以追溯到秦漢時期，當時國家財政與皇室財政是相對獨立的兩種途徑，皇室家族為了獲得更多的特權，私自將國家財政轉移到皇家財政，也就是形成了我們今天的“小金庫”，直到今天，設立“小金庫”的最大受益者往往都是握有最大權力的人。今天“小金庫”的雛形是20世紀70年代末財政部組織清理的“小錢柜”。1986年開展稅收財務物價大檢查時開始俗稱“小金庫”。雖然在我國現行的法律和法規當中，沒有正式地使用過“小金庫”這一術語，但由于約定俗成，在開展治理上述資金的工作時，仍沿用了“小金庫”這個稱謂。

（二）現代“小金庫” 的產生是制度不嚴、機制不規的產物

現代“小金庫”的產生具有多方面的原因，主要表現在以下幾個方面：

一是制度法規滯后，為“小金庫”提供了土壤。目前我國尚沒有一部專門處理“小金庫”違法行為的法規，缺少有針對性的具體條例或規定，給執法監督帶來了相當大的難度。制度的缺陷為“小金庫”的產生提供了豐富的資金來源，法規不健全導致預算制度審核不嚴，執行偏松，國有資本經營預算制度還不是很完善，對基層預算單位的國庫集中支付還沒有到位，一些專項資金還置于國庫集中支付體系之外。

二是單位領導思想落后，認識上存偏差。許多單位領導認為行政事業單位不同于企業，不搞經營，抓不抓資產管理無所謂，相反地認為抓資產管理是捆了自己的手腳，開支卡嚴了，得罪干部職工，從而導致資產管理松懈，為“小金庫”的生存的提供了土壤。受腐朽思想的影響，有些人認為能給職工搞福利、發資金的是“好領導”；多建樓堂會館，讓小團體消費的“過癮”是“能力強”；更有不把違法、違規資金落入個人腰包作為“底線”，鼓吹“上有政策，下有對策”，企圖用法不責眾借口挑戰政策法規。

三是監管不嚴，導致“小金庫”泛濫。目前我國對“小金庫”的檢查往往是“運動式”的突擊戰，監督沒有實現經常化、制度化，加之“小金庫”具有較強的隱蔽性，增加了檢查監督的難度；同時執法監督部門對“小金庫”問題，也認為“違紀不違法”，在處理上存在失之于軟、失之于寬的現象，不足威懾“小金庫”的設立者，因此在處罰“小金庫”問題時往往不痛不癢，從而助長了設立“小金庫”欲望。

四是權利集中，收支隱蔽，為“小金庫”的設立提供了寬廣的空間。我國現行的行政首長負責制，事權、人權、財政都比較集中。存在“小金庫”的單位往往都是領導管賬、會計管錢，或者是領導管錢、會計管賬，甚至是領導自管自支等，不管是哪種形式，管理“小金庫”的人都是單位的核心人物或關鍵人員，收支都十分隱蔽。

二、目前治理“小金庫”的狀況

“小金庫”的存在早成頑疾，針鋒相對的治理也并不鮮見，其中以1989年、1995年和2009年三次治理尤為突出。中央治理“小金庫”工作領導小組辦公室從2012年1月21日起撤銷，這標志著從2009年開始發動的本次專項治理小金庫工作告一段落。根據資料統計，近三年來，小金庫共查處了60722個、涉及金額315.86億元的“小金庫”，10429人被追究責任，目前小金庫的現狀是以下幾個方面：

(1)治理“小金庫”威力不足，認識不到位，是“小金庫”久禁不絕的主觀原因。“小金庫”治理年年有，但是年年增，“小金庫”僅是避風頭，“小金庫”設置沒有風險，治理沒有威力。“小金庫”既違反了財經紀律，也違反了《會計法》的相關規定，是妨礙經濟健康發展的毒瘤，但是很多單位負責人對“小金庫”治理工作重視不夠，認識不到位，單位內部控制流于形式，導致“小金庫”治理工作存在死角。

(2)執法部門對“小金庫”治理“隨意執法”。由于“小金庫”的黑戶口身份，出了問題難以查證，致使執法部門對“小金庫”治理“隨意執法”，更有的執法部門自身也存在“虱子”，導致不敢執法。對“小金庫”現象的處理，沒有嚴格辦事，往往采取一罰了之的做法，而在對主要責任人的處理上則包涵勝于原則，從而為私設“小金庫”解除了后顧之憂。

(3)體制約束不到位，監督檢查不給力。目前，對“小金庫”違法行為的定性主要依據是《財政違法行為處罰處分條例》，歷次的檢查牽頭部門是財政部門，缺少紀檢、審計、監察等部門的配合，導致裁量權幅度較大，并且難以準確把握，“小金庫”檢查容易處理難，嚴重影響了清除“小金庫”毒瘤工作的有效性。由于體制約束不到位，監督檢查不給力，發現難題以清退為主，沒有對相關人員進行嚴格的責任追究，導致“小金庫”的設立者高高在上、無法觸及。

三、治理“小金庫”的措施

通過上述分析可以看出，“小金庫”成因較為復雜，隨著經濟的發展，“小金庫”也變得越來越隱蔽，越來越貌似“合理”，因此治理“小金庫”既要從制約權力入手，建立完備的權利監督機制，又要完善財經制度，加強財務管理，更要探索建立治理“小金庫”的長效機制。

（一）完善制度建設，加大懲罰力度

“小金庫”現象屢禁不止，死灰復燃的根源在于制度不完善。找不到治理小金庫的“金鑰匙”，治理工作就不會取得好的成效。因此鎖住“小金庫”，必須不斷完善各項制度，發揮制度的監督制約作用，通過健全資金約束制度、完善預算管理制度、規范國庫集中收付制度、硬化資金運行管理制度等方面，讓制度為防治“小金庫”套上“緊箍咒”。同時由于處罰過輕，私設“小金庫”的違法成本遠低于私設“小金庫”的收益，從而使得違法人員敢以身試法，“小金庫”就會如韭菜一樣，割了一茬又一茬，生生不息。只有加大對“小金庫”的處罰力度，讓犯罪代價與利潤成正比，才能使不法分子在追逐“小金庫”的歧途上停下腳步。

（二）提高單位領導和會計人員素質

單位領導是使用“小金庫”的主體，會計人員是具體操作者，他們之間往往一唱一和，配合程度和取締“小金庫”的難度成反比。為了使“小金庫”順理成章，部分財務人員設立“賬外賬”和“假賬”，導致財務管理混亂，吞噬了國有資產，加劇了會計信息失真和財會人員的誠信危機。因此要切實采取有效措施，系統地對財務人員進行專業知識培訓和職業道德教育，形成良好的學習上進風氣，開展會計理論、內部控制等的研究，鼓勵各單位財務人員積極參與內控管理研究，結合實際進行深入分析，查找出本單位的問題，積極提出解決問題和提前防范風險的對策。

（三）營造道德環境，鏟除“小金庫”的滋生土壤

“小金庫”的錢來自于非法所得，主要被應用于揮霍、享受、私分等，它不僅是一個經濟問題，更是一個政治問題、法律問題，決不能等閑視之。加強對治理“小金庫”的宣傳教育，培育防范和治理“小金庫”的人文環境。首先要加強法制教育，應充分發揮傳媒的作用，采取多種方式進行治理“小金庫”的黨紀、刑法和財經法規的宣傳，進一步增強相關人員特別是領導干部的法制觀念。二是加強警示教育，應選擇一些典型案例進行公開曝光，充分發揮警示作用。三是加強榮辱觀教育，要在全社會牢固樹立起社會主義榮辱觀，加強各級干部的思想品德修養，強化全民道德防線。

參考文獻

[1]張煒鈺.古代皇室財政沿革與“小金庫”現象治理——基于權利異化與公權私有的視角[J].財會通訊，2011(02).

作者簡介：竇桂明（1980-），男，漢族，山東臨沂，本科，會計師，研究方向：會計內部控制等。

（責任編輯：陳岑）