淺析進城務工人員繳存住房公積金存在的問題及對策

2005年建設部出臺了《關于住房公積金管理若干具體問題的指導意見》明確規定“有條件的地方，城鎮單位聘用進城務工人員，單位和職工可繳存住房公積金?！薄秶鴦赵宏P于解決進城務工人員問題的若干意見》中明確要求：有條件的地方，城鎮單位聘用進城務工人員，用人單位和個人可繳存住房公積金，用于進城務工人員購買或租賃自住住房。兩個文件我們不難看出各類繳存單位包括進城務工人員在內的全體在職職工。但是目前我國進城務工人員住房公積金制度的建立情況并不樂觀，使用面較窄，使用率也非常低。

一、進城務工人員繳存公積金現狀與問題

（一）目前現狀及問題

我國由于長期實行城鎮人口和農村戶口的二元戶籍制度，絕大部分進城務工人員也未能建立住房公積金制度，這給他們在城市的工作和生活增添許多困難。按照國務院《住房公積金管理條例》第二條的規定，進城務工人員毋庸置疑是各類企業的在職職工，理所應當是繳存住房公積金及享受住房公積金“低存低貸”政策的主體。但目前的實際情況卻是這部分群體繳存比例、繳存基數極其低（在沿海發達地區相對高些，內陸地區則是微乎其微），目前住房公積金工作的難點、重點—擴面工作也是主要針對這部分職工而言的。進城務工人員所在企業出于成本、務工人員流動性較大等因素的考慮，同時有沒有法律的明確規定，絕大多數企業沒有也不打算為進城務工人員繳存住房公積金。而進城務工人員如何使用住房公積金，在住房公積金使用政策上也是一個空白地帶，發達地區進行的探索也僅僅局限于城務工人員辭職后提取或提取租房等，用途較單一。另外，通貨膨脹、自身工資僅夠生活費等因素也讓進城務工人員不愿繳存住房公積金。

（二）公積金行政執法方面：進城務工人員所在單位不按規定繳存公積金

1.《條例》中規定的繳存公積金的單位應包括國家機關、國有企業、城鎮集體企業、外商投資企業、城鎮私營企業及其他城鎮企業、事業單位、民辦非企業單位、社會團體。但是，目前各地區除了國家機關、事業單位和效益較好的企業外，很大一部分進城務工人員所在私營企業未繳公積金。雖然在一些大城市的公積金覆蓋率在90%以上，但全國仍有相當一部分省市的公積金覆蓋率不到50%，還有不小數量的職工尤其是進城務工人員尚未參加住房公積金制度。

2.雖然《條例》“第三十七條違反本條例的規定，單位不辦理住房公積金繳存登記或者不為本單位職工辦理住房公積金賬戶設立手續的，由住房公積金管理中心責令限期辦理；逾期不辦理的，處１萬元以上５萬元以下的罰款。”但在實際工作中，對破廠改制企業續繳公積金及新建立的企業及私營企業建立公積金制度工作較難落實且難于執行。

3.《條例》第二十條明確規定單位應當按時、足額繳存住房公積金，不得逾期繳存或者少繳。及第三十八條違反本條例的規定，單位逾期不繳或者少繳住房公積金的，由住房公積金管理中心責令限期繳存；逾期仍不繳存的，可以申請人民法院強制執行。但是相當數量的單位總是以這樣或那樣的借口不按時繳存住房公積金，使職工的權益受到損害，而住房公積金管理中心由于沒有行政執法權。

二、進城務工人員住房公積金制度擴面的影響因素

（一）政策認識不夠

進城務工人員所在的企業性質大部分是私營企業、民營企業，其負責人難以接受住房公積金制度。目前，私營企業、民營企業尚處于資本積累階段，大部分民的負責人過分看中自己資金的增長，缺乏足夠的社會責任感，總覺得為職工繳存住房公積金可有可無，是否建立住房公積金制度決定權在企業，甚至把住房公積金宣傳誤認為“保險推銷”，沒有充分認識為職工繳存住房公積金是企業的法定義務。

（二）規模、效益和人員流動性大，給住房公積金管理帶來很大麻煩

企業規模大小和效益好壞及人員流動性大也是影響住房公積金制度實施的因素。一般來說，上規模的企業重視現代企業制度建設，注重企業形象，企業對職工有一定的依存度，對職工關愛度相對較高，住房公積金制度的實施相對小規模企業來說較為容易。同樣，效益較好人員流動性小的企業比效益較差、人員流動大的企業較為容易。

（三）管理制度的欠缺及用工性質，影響了職工繳存住房公積金制度的積極性

進城務工人員是城鎮民營企業的主力軍，在民營企業里占了相當大的比例。進城務工人員工絕大數在農村有宅基地，對在城里購買商品房缺乏欲望，尤其是從貧困山區來的務工人員更是覺得買房遙不可及。因而對住房公積金制度缺乏足夠的關注，對這項政策的優越性無動于衷。同時，這些員工收入普遍較低，要從收入中拿出一部分來交納住房公積金，也缺乏原動力，難以為之。加之這些員工文化水平普遍不高，對住房公積金政策缺乏了解，擔心政策不能兌現，“落袋為安”的心態較為普遍。此外，目前住房公積金制度設計針對職工在農村購房、建房的提取、貸款等方面有諸多的限制，手續較為繁瑣，也在一定程度上妨礙了住房公積金政策的落實。

（四）工資形式和水平及工資變動性大

不同行業和崗位構成了不同的工資確定方式和工資水平，有小時工資、計件工資、績效工資，住房公積金的繳存額由單位和職工各承擔50%，對那些工資水平較低、以維持眼前的基本生活為主的職工來說，不愿拿出一塊工資收入繳存住房公積金作為預期收入，他們寧可不要單位繳存的部分，以增加現實可支配收入。

另外，民營企業薪資分配靈活，束縛較少，隨意性大，許多企業缺乏甚至根本沒有規范性管理，導致工資變動較大，即使是同一名員工，每個月、每個階段因其表現或業績不同，薪資數也有明顯差別。沒有一個相對固定的工資收入作為工資基數，致使住房公積金繳存基數難以確定。

（五）保障體系

從法律角度，住房公積金“一金”和養老保險、醫療保險、失業保險、工傷保險和生育保險這“五險”都是社會保障的一部分，具有同等的法律效力。但“五險”被寫進勞動合同文本，對企業征繳具有強制性，“一金”和“五險”不同的征繳方式使住房公積金繳存力度不足。

三、進城務工人員建立住房公積金制度的必要性

目前，進城務工人員建立住房公積金制度困難很多，但我們從發展的眼光來看，這項工作是大勢所趨、民心所向，與我國的國情相符。

（一）進城務工人員建立住房公積金制度是國家法規的規定

《住房公積金管理條例》規定國家機關、國有企業、城鎮集體企業、外商投資企業、城鎮私營企業及其他城鎮企業、事業單位都必須為本單位在職職工繳存住房公積金，使職工的利益有了法律保護。

（二）進城務工人員建立住房公積金制度是廣大職工的迫切需要

廣大進城務工人員是積極贊成建立住房公積金制度的。改革開發以后，隨著農村經濟體制改革，“庭聯產承包責任制”的成功推行，農村大批剩余勞動力進入城市，成為民營企業建設的主力軍。而他們的居住條件相對較差，大多數住集體宿舍，有的甚至連集體宿舍都住不上，幾個人合伙到外面租民房居住。他們的住房條件急需改善。只有解決了他們的住房問題，讓他們在城市里有一席之地，才能從內心認同這個城市，從而加快推進城市化進程。

（三）在進城務工人員工作的民營企業實施住房公積金制度有利于企業自身的發展

現代企業制度中企業與職工的關系，一是企業與員工建立勞動契約關系；二是企業與員工組成利益共同體。建立住房公積金制度后，可以給員工帶來歸屬感，有利于穩定員工隊伍，調動員工的生產積極性，使企業與員工利益關系持久化，使企業與員工關系更加和諧融洽。同時，在民營企業實施住房公積金制度有利于增強企業守法經營的良好形象，有利于引進優秀人才，從而提高企業的凝聚力，競爭力和知名度。使住房公積金制度成為“國家出政策，企業減包袱”的大好事。

四、如何解決進城務工人員住房公積金繳存問題

（一）從住房保障的角度出發，完善進城務工人員實施住房公積金制度的必要性

我國正處在城市化快速發展時期，住房保障任務長期而艱巨，無論是住房公積金制度的自我完善還是進城務工人員住房保障的實際需要，都有必要創新、發展住房公積金制度，以進一步發揮這項現行普惠面最廣的住房保障制度的作用。

1.再行修訂《條例》。隨著我國社會主義市場經濟的發展，《條例》不少內容已不適應當前形勢和工作的需要，有必要通過對《條例》進行再度修訂，以及加快《住房公積金管理法》的立法進程，進一步突出住房公積金的保障性、強制性。對住房公積金的定位，要由住房儲金變為所有就業者都可享有的住房保障性資金，以明確住房公積金具有法定的住房保障性，為進城務工人員等社會群體實行住房公積金制度提供法律依據和幫助，依法擴大住房公積金制度覆蓋面。并通過修訂《條例》，增強住房公積金繳交的強制性法律地位和處罰性法律措施，加大住房公積金依法征繳的力度，努力做到應建盡建、應繳盡繳，有效遏制住房公積金應繳未繳和拖欠繳交行為。對單位不按《條例》規定為職工辦理住房公積金繳存登記或賬戶設立手續，逾期不繳或少繳住房公積金的，要適當加大法律處罰力度。

2.從進城務工人員住房保障的實際出發，修改完善住房公積金管理的有關規定。如進城務工人員的住房公積金繳存標準問題，就不宜“一刀切”?？杀局烷T檻、廣覆蓋的指導思想，根據進城務工人員所在單位的經濟效益、規模、工資收入水平等，合理確定住房公積金的繳存比例和基數，首要的是將進城務工人員納入住房公積金制度保障的覆蓋范圍，然后再逐步調整，提高住房保障水平。再如進城務工人員實行住房公積金制度后的提取使用，也要從進城務工人員流動性大、以租房居住為主的實際出發，修改完善有關提取使用的管理規定。進城務工人員同所在單位解除勞動關系，流動到另外城市打工，按《條例》規定是不能提取住房公積金的。如果從實際出發，使他們能夠不做隨時提取，這樣不僅解決了他們的實際困難，也能使更多的進城務工人員看到住房公積金這一不同于養老保險金的制度特點，增強實行住房公積金制度的主動性。

3.住房公積金的使用要適度向進城務工人員傾斜。相比較而言，進城務工人員基本屬于城市低收入群體，實行住房公積金制度以后，他們由于納入住房公積金制度保障的時間短、繳存標準低、個人賬戶積累余額少，因此，要本著為住房公積金繳存人普遍服務的指導思想，適度向進城務工人員傾斜。至于貼息資金的來源，既可由財政補貼，也可納入住房公積金增值收益列支，這同樣能體現住房公積金特殊保障的制度特征。

（二）完善住房公積金行政執法

住房公積金行政執法工作不僅僅是維護繳存職工權益，而且具有全局性的重大意義。

1.依法行政、履行職責的必然要求。應當說，現在住房公積金覆蓋率便低不是沒有法律規則的問題，而是能否依規執行的問題。用人單位漠視職工權益拒不建立住房公積金制度，而主管部門畏手畏腳，雖有執法武器而擱置不用，從一定程度上“縱容”了違法趨勢的蔓延，或者說是單位違法成本過低的必然結果。出于利潤最大化的追求，如果不給職工繳存住房公積金毋須承擔法律責任，僅靠所謂的“社會責任”意識來約束企業顯然是不夠的。因此管理中心應嚴格履行法定職責，依法行政，加強執法。

2.維護職工權益、建立和諧社會的重要手段。中央十六屆六中全會提出構建社會主義和諧社會的偉大目標。作為住房保障的住房公積金，一方面對所有繳存職工提供普遍性住房保障作用，另一方面，住房公積金增值收益對特殊群體提供特定性住房保障作用。

3.維護法制威嚴、確保制度強制的需要。關于存在太多的認識誤區，比如認為住房公積金是一種社會福利，單位可以繳也可不繳，單位效益好時可以多繳，單位效益不好就可以少繳甚至不繳。再比如，住房公積金比不上養老、醫療保險等“保命錢”那么重要，即便不繳對職工傷害也不大，等等。這可能也是目前單位不建、不繳住房公積金的認識根源。加強執法及執法教育有利于逐漸扭轉對住房公積金的錯誤認識，維護法制威嚴和制度的強制性。

（三）采取積極的措施，完善公積金中心內部管理

1.提高公積金管理中心人員的自身思想認識

作為公積金管理中心管理人員，要充分認識到進城務工人員建立住房公積金制度是職責所在，是貫徹落實黨在新的歷史時期扶持非公經濟發展的方針、政策。要從實踐“三個代表”重要思想、構建和諧的高度出發，把這項工作作為一項政治任務來認識，作為政府為民辦實事工程來實施 。只有深刻認識在進城務工人員中實施住房公積金制度的重要意義，才能把工作做好。另外，要認識到在進城務工人員中建立住房公積金制度，是體現黨和政府對不同所有制職工在享受國家政策上是一視同仁，做好此項工作是長期的任務。

2.加強調研，摸清家底

針對不建不繳的單位，以收集信息和政策宣傳為基礎，營造住房公積金的繳存范圍，推進新建擴面。管理中心要主動與技術監督局、勞動和社會保障局等部門聯系，收集有組織機構代碼單位及已繳養老保險人員的相關信息，了解未建立住房公積金的單位和應建立住房公積金的人數等相關數據，明確催繳對象，制定催繳計劃，采取先易后難、先大后小的步驟進行催繳；對已掌握的一些未建立住房公積金單位寄發宣傳資料和催繳通知，通過上門面對面交流溝通、專題座談會等形式，讓未建立住房公積金的單位盡快建立住房公積金制度。

3.加強溝通協調，積極爭取政府支持，為住房公積金歸集擴面創造良好政策環境。近年來，住房公積金歸集額的持續增長，并沒有解決制度覆蓋面結構性不平衡的問題。從住房公積金的繳存人數和經濟類型來看，覆蓋面較高的行業主要分布在財政撥款的行政機關、事業單位及煙草、電力等壟斷行業，近年來迅猛發展的民營企業、股份制企業，制度覆蓋面一直偏低。為解決這一問題，管理中心爭取政府支持，加強溝通協調，為住房公積金歸集擴面工作創造良好的政策環境。激發單位和職工參與住房公積金制度的積極性，變原來要職工繳存為職工主動要繳存。

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作者簡介：楊建華（1973-），女，云南玉溪，經濟師，公共管理碩士，研究方向：住房公積金繳存、提取政策。

（責任編輯：陳岑）