新公共管理在政府提供基本公共服務中的適用性分析

新公共管理理論起源于20世紀末的英美等國家，以現代經濟學為理論基礎，主張在公共行政中引入私營部門成功的管理經驗，重視結果甚于管理過程，認為行政應增強對社會的回應，在人員錄用、任期、工資及其他人事行政環節實行更加富有成效的管理。基本公共服務是國家或社會依據一國憲法和法律，以政府作為責任主體，通過一定的制度安排和作用機制，為國民提供經濟福利的國民生活保障和社會穩定系統。其基本內涵主要包括四個特征：第一，基本性，它所探討的是公民生存和發展所必需的，為國民提供經濟福利的生活保障和社會穩定系統；第二，分散性，基本公共服務的天然便利性要求導致公共服務供給的分散性和扁平化，因此理想狀態的公共服務通常由基層政府提供；第三，人性化，社會服務更加鐘情于勞動密集型，要求較高的服務質量，具有人情味。第四，公共性，所提供的服務是為社會大眾服務的，具有公共產品的屬性。

一、新公共管理在政府提供基本公共服務中的適用

（一）推動政府職能轉變，建設服務性政府

基本公共服務具有人性化的特點，強調一方對另一方的服務性質。基本公共服務的提供者是政府，需求者是公眾，是政府對公眾的服務。政府是基本公共服務的“供應商”，公眾是“需求者”或“顧客”。政府提供公共服務的目的是為了提高公眾的生活質量，實現公共利益的最大化。政府在服務的提供過程中要有“顧客向導”的意識，所提供服務要滿足“顧客”的需求。“顧客向導”的意識要求推動政府職能轉變，由管理型政府向服務性政府轉變。不斷回應公眾的需求成為政府提供公共服務必要的工作，通過公眾的信息反饋來提供多樣化的社會服務，促進政府服務質量的提高和公共利益的實現。

（二）建立基本公共服務的多元供給模式，吸引全社會資源共同參與到基本公共服務的供給中來

基本公共服務分散性、勞動密集型的特點決定了單一的政府供給模式難以有效的得到提供。應當允許私營經濟部門或其他社會團體參與到基本公共服務的供給中來。如給予私立學校和公立學校同樣的補助，鼓勵私立醫院的發展壯大，為私立就業中介提供更多機會等。這樣一方面為基層政府日益繁重的行政事務松綁，減輕政府負擔；另一方面增強私營企業和其他相關團體的社會責任感，共同承擔起社會事務管理的重任。

（三）基本公共服務的提供要增強競爭性，注重效率的提高

隨著經濟社會的快速發展，公共建設規模不斷擴大，公共開支不斷增長，政府的財政赤字壓力越來越大。在基本公共服務的開支中，不僅要關注預算分解在每個項目的資金，還要均衡各個項目所能得到的結果和收益。基本公共服務屬勞動密集型產業，效率的降低將會造成巨大的社會資源和人力資源的浪費。將市場競爭機制引入基本公共服務的供給中來，通過私營部門的加入，增強服務供給主體之間的競爭，可以提高公共服務的供給效率，降低服務成本，增加社會收益。

（四）行政效率的提高是基本公共服務有效提供的保障

政府在基本公共服務提供的過程中起主導作用。政府行政效率直接影響到基本公共服務供給質量的高低。對政府行政體制進行改革，促進行政效率的提高有利于基本公共服務質量的提高。基層政府是基本公共服務的主要提供者。基本公共服務基本性、分散性、公共性特點決定了基層政府在提供基本公共服務的過程中要依據各地實際情況，創造性、靈活性地進行行政決策。基層政府組織文化應是彈性的、創新的、競爭性的、解決問題的。這也要求上級政府對下級政府、政府部門對“員工”放松管制，進行充分的分權，改變傳統公共服務中的人員管制、集權式采購和配置的控制，增強下級部門或“員工”的創造性和責任感。

（五）基本公共服務的有效提供要有前瞻性和預見性

具體基本公共服務項目的出現是伴隨社會問題的出現而出現的。基本公共服務在不同的發展階段具有不同的內容和要求。基本公共服務的有效提供就需要具有前瞻性和預見性，不僅要保障現實社會問題得到解決，還要預防未來問題的出現。基本公共服務預見性的增強可以減少社會矛盾，促進社會和諧。預見性增強對政府在提供基本公共服務過程中提出了更高的要求。政府更重要的是要使社會問題得到有效解決，而不是具體服務項目質量的高低，各項公共服務能夠得到順利提供。政府應扮演“掌舵者”而非“劃槳人”的角色。

二、新公共管理理論在基本公共服務供給中的矛盾沖突

新公共管理理論對我們有效提供基本公共服務和進行行政體制改革具有較大的指導意義。但是它作為一門發展中的新理論，本身還具有一定的自身缺陷，在基本公共服務的提供中也存在一些矛盾沖突。

（一）企業家精神注重競爭和效率，不利于基本公共服務的公平性和均等化

基本公共服務為人們日常生產生活、社會經濟穩定發展所必須的基礎性服務內容，具有基本性和公共性，體現的是最根本的經濟社會發展的需要。基本性和公共性統一于公正性和公平性。基本公共服務的供給和配置要以公平性為基礎，要讓每個公民享受均等的機會，全體公眾共享經濟社會發展的成果，促進基本公共服務的均等化。企業家精神的新公共管理理論模式和市場競爭的公共行政運作機制不利于基本公共服務的公平分配。基本公共服務中，公平和效率應是辯證統一的。基本公共服務得到高效配置的社會，那么社會公眾也應該是公正、合理地享受到均等化公共服務；同樣，實現均等化公共服務的社會，資源也得到了有效配置，人的積極性、創造性得到極大的發揮。但在現實社會的基本公共服務的配置中，公平和效率常常不統一，尤其對于轉型國家和發展中國家。促使基本公共服務效率的提高，往往要犧牲社會公平；促進基本公共服務配置的公平性，也往往要以降低效率為代價。

（二）政府理性“經濟人”假設和官僚政治的影響可能會背離公共利益最大化的目標

新公共管理主張的市場競爭、私營部門參與等，再一次將經濟學中理性“經濟人”的假設推到了爭議的前沿。政府行政是通過官員代表來行使的。政府官員在進行公共決策時要考慮政治因素，且他們都是有欲望的，有利己的一面。因此，當官員自我利益和公共利益一致時，基本公共服務就得到順利的實施；當官員自我利益和公共利益出現偏差或不一致時，“經濟人”的理性心理就往往促使政府官員選擇自我利益或單位利益，而損害公共利益。雖然新公共管理理論認為公共行政應當是“滿足顧客的需要，不是官僚政治的需要”，但是現實政府官員同時也是政治官僚，基本公共服務的提供有時既是行政問題也是政治問題，大公無私的官員很少，多數情況會因政治利益的需要而降低公共服務提供的效率。

新公共管理理論將基本公共服務的供給分為兩部分，一部分由經濟效益低而私營部門不愿參與或政府比私營部門提供更有效率的，由政府直接提供，其他的由私營部門提供。政府處于壟斷地位，政府官員花納稅人的錢為納稅人辦事，缺乏積極性。現行行政體系中，上級政府對下級政府進行績效考核，地方政府就會為了追求政績，盲目追求GDP高速增長，而淡化社會公平、基本公共服務均等化等隱性目標。私營部門依據市場規則追求自身利益最大化，他們只要維護好和政府的關系，使政府利益不受損失，對公共服務的提供缺乏主動性，服務質量降低。私營部門在公共物品提供過程中，對公眾提出的新要求也會缺乏回應性。公眾的要求就必須通過政府的中轉來傳達給私營部門，這樣在傳達過程中，既浪費時間，還可能造成信息失真。當私營部門利益和公眾利益起沖突時，行賄、腐敗等現象發生，而致公眾利益受損，導致公眾和政府矛盾的增加。并且在獲取基本公共服務供給資格的過程中，尋租現象也會導致大量公共資源的浪費。

（三）只注重“掌舵”而不“劃槳”，可能會迷失方向

新公共管理理論主張企業化的政府把政策制定（掌舵）同服務（劃槳）分開的體制。政府在基本公共服務過程中，通過引入私營部門來提供直接服務的供給，政府的主要任務在于增強預測性和控制性，通過政策的制定和對私營部門的監督、控制來促使基本公共服務得到有效的提供。但是現代經濟社會發展越來越復雜，沒有一個政府能對全部經濟事務進行有效的控制。高度發達的市場經濟中政府、私營部門、公眾應是三個相互合作、平等的主體，市場機制通過市場的自發作用實現資源的有效配置，政府對經濟的干預是極少的，政府充當的是“守夜人”的角色，而不是進行有效的控制，政府的監督和控制職能難以得到有效執行。

政治—行政二分法認為行政主要在于政策的執行，新公共管理一方面認為政策的制定和執行是相互聯系、難以分開的統一過程，行政人員應該參與到政策的制定過程中來；另一方面又將“掌舵”和“劃槳”分開，將一個行政過程又分成政策的制定和執行。基本公共服務的供給主體主要是基層政府，最主要是在于政策的執行職能，若全部由市場來提供，基層政府職能將會被架空。但若完全將政策的制定和執行職能分離，在政策制定過程中，“舵手”不知水性，使航船迷失方向。基本公共服務具有基本性的特點，是經濟社會健康發展所必須的；它具有公共性的特點，許多的服務事項通過市場的力量不能得到有效提供。尤其對于公共安全，有且只能由國家作為唯一的供應方來提供。

三、結束語

新公共管理在基本公共服務供給的應用中，以促進基本公共服務供給均等化配置為基礎，將公平和效率的統一作為行政應追求的結果。政府要不斷完善基本公共服務的供給機制，要完善監督制約機制，引導社會各界進行監督，促進基本公共服務配置更加透明。要加強行政能力建設，政府既要有“掌舵”的能力，還要有“劃槳”的本事，當好社會航行大船的“水手”，推動基本公共服務的均等化配置。

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作者簡介：孫鋒（1984-），重慶人，貴州大學行政管理專業2011級碩士研究生，研究方向：公共行政理論與實務。

（責任編輯：陳岑）