西雙版納州農墾改革金融支持問題研究

前言

西雙版納國有農墾事業自1953年創建以來，圍繞屯墾戎邊、創建國家天然橡膠產業基地兩大歷史性任務，逐步建立了以天然橡膠為主體、兼有茶葉、甘蔗、水果等農工貿一體化的產業體系，逐步發展壯大為有十大縣級農場近16萬人的農墾企業集團，為邊疆民族地區經濟發展、邊境安寧、民族團結、社會進步做出了歷史性貢獻。但隨著市場經濟發展變化，其中體制機制存在的問題也逐漸暴露。2009年云南省委省政府作出了全面推進國有農墾改革發展的重大決策，在保持農場國有土地性質不變、企業職工身份不變前提下，按照“體制融入地方、管理融入社會、經濟融入市場”的改革方向，實施屬地管理、產權到場、承包到戶，進一步解放和發展生產力，力爭用3年左右時間基本完成主要改革任務。這次農墾改革，是農墾創建50多年來涉及面最廣、改革力度最大、職工群眾實惠最多、意義最為深遠的一次涉及體制機制的重大變革。改革成敗事關西雙版納經濟社會長期穩定和社會主義新農村建設進程。農場改革中以及改革后，如何做好金融服務、加大資金支持，積極創新適合轄區農場生產經營特點的金融服務方式和信貸產品，大力支持農墾改革發展，是轄區金融機構及有關部門急需共同研究的重要課題。

西雙版納墾區幾乎占了云南省農墾的“半壁江山”，西雙版納墾區建成了我國第二個天然橡膠生產基地，年干膠產量約占云南農墾干膠總量的80%，約占全國的20%。這次農墾改革涉及西雙版納州墾區10個國營農場，土地面積169萬畝，其中，橡膠林地約110萬畝，農作物播種面積11.2萬畝，甘蔗種植面積近2萬畝，茶葉種植面積2萬余畝，總人口15.82萬人，約占全州總人口的15%。這次農墾改革是一次“脫胎換骨”的重大變革，改革的成敗事關西雙版納社會長期穩定和社會主義新農村建設進程。農墾改革以來，全州金融機構密切關注改革進展情況，積極做好金融服務和資金支持工作，著力支持農墾改革發展。州人民銀行牽頭，組織農行、農村信用社和景陽橡膠公司召開協調會議，及時解決了農墾改革進程中制膠企業開立銀行賬戶和對制膠企業現金供應問題；把推動橡膠林木林權抵押貸款作為金融支持農墾改革的突破口，著力推動農場林權抵押貸款業務發展，自2010年以來全州銀行業累計發放林權抵押貸款5730萬元，有效緩解了農墾改革中農場融資難問題；切實改善民生金融，推廣小額貸款信貸產品，截止2011年9月末全州農墾職工貸款余額達5.45億元，其中危房改造貸款余額4304萬元，支持1467戶職工完成危房改造，“貸免扶補”創業貸款余額3713萬元，幫助650名人員自主創業；大力發展墾區銀行卡業務，累計為農墾職工發放“惠農卡”6.02萬張。全州金融機構為推進農墾改革發展作出的積極貢獻，同時金融支持農墾改革面臨新的困難和挑戰。

一、金融支持西雙版納農墾改革面臨的困難

(一)農村金融服務網點少，墾區獲得便捷金融服務難

西雙版納轄內10個國營農場作業區主要分部在各鄉鎮和邊境地區。目前西雙版納州農村地區共有75個對外營業銀行機構網點，占全州網點總數的54.7%，自然村還沒有金融機構服務網點，農村地區每萬人擁有的銀行機構網點數量為1.14個，全州31個鄉鎮共發展特約商戶248家，布放POS機260臺，布放ATM機54臺，主要集中在經濟相對發達的鄉鎮，分別占全州總數的10.21%、31.58%、7.92%。西雙版納農村地區金融服務功能缺失和金融服務網點少等問題仍存在，農村地區金融服務仍然薄弱，金融產品較少、金融服務方式較單一、農村金融服務成本高等問題仍較突出。調查顯示，西雙版納墾區生產一線大部分職工獲取存款取款等最基本金融服務仍較困難，農墾職工普遍反映，墾區金融服務點少、從業人員少、辦理業務工作效率低、辦理存取款業務經常要排長隊等候等；因墾區金融服務網點少、離居住地較遠，儲戶存取款還要排長隊等原因，一些膠農開始購買保險柜把錢存放在家里，積累到幾萬元或十幾萬元后再存入銀行。家庭保存大量現金，增加了家庭安全隱患。

(二)農村結算服務滯后，橡膠加工企業非現金結算難

農墾實行承包到戶，農場與農墾橡膠加工企業分離后，轄內民營制膠企業和農墾制膠企業均可收購農場職工乳膠。由于墾區農村金融服務網點少，辦理存取款、轉賬不方便，農場職工幾乎不用銀行轉賬或現金支票結算，當天賣的膠水要求橡膠加工企業當天就現鈔結算，造成橡膠加工企業現鈔需求量劇增。如勐罕鎮曼列膠廠，2011年1-11月支出收購乳膠款項6億元，其中現鈔支付4億元，比上年增長33.3%；該廠每天都要從農村信用社支取上百萬元現鈔，有時候一天要取款兩次，現鈔結算不僅增加了農村信用社現金調運頻率，同時加大了企業大額現金調運、庫存的風險，以及膠農攜帶大量現的不便和所帶來的風險。

(三)金融扶持政策缺乏，農墾企業化解歷史債務包袱難

調查顯示，農墾創建50多年來，西雙版納農墾除了扶貧貸款政策外，基本沒有得到其他金融扶持優惠政策。據勐海縣黎明農場反映，目前該場的銀行貸款余額達6500多萬元，每年需支付銀行貸款利息500多萬元；這些貸款絕大部分是上世紀1990年以前“企業辦社會”形成的債務，并不是企業生產經營形成的債務，企業改革進程中歷史債務包袱沉重。黎明農場是國家級貧困縣（勐海縣）內的國有企業，長期以來企業經營困難、歷史債務包袱沉重，企業融資成本高、融資困難，農墾改革期盼金融扶持新政策。

(四)貸款債務劃轉面臨諸多困難，防范農場貸款風險難

按照《中共云南省委、云南省人民政府關于推進農墾改革發維護墾區穩定的若干意見》(云發[2009]19號)精神，此次農墾改革后云南省內各州(市)農墾分局將撤銷，云南農墾集團下屬39個農場劃歸所在州(市)實行屬地管理；公司原債權債務關系，按照“債權債務隨資產走”的原則進行處理；西雙版納轄內國營農場將承擔在農行云南省分行貸款5.4億元的還款責任，債務已下劃至西雙版納州內10個農場管委會，由農行西雙版納州分行承接下劃的貸款，采取“下貸上還”方式，支持轄內農場歸還云南農墾集團債務、了結債權債務關系。但是，目前由于農場改革還不到位，不能確定劃轉貸款的合法承貸主體；各農場改革方案和實施情況不一，向農場承包人收取承包費用或資源使用費難度較大，還貸存在困難；實施承包到戶后農場的膠林承包給職工個人，即膠林的所有權與使用權和相關收益權已經分離，農場以不完整的林權抵押貸款，一旦貸款逾期銀行依法收貸難。農墾改革債務劃轉后，農行西雙版納州分行對轄內農場貸款5.4億元的風險不可控因素較多，防范貸款風險難。

(五)融資保障服務機制不完善，農墾企業貸款難

農墾改革后，融資難是農墾企業最突出矛盾，特別是自2010年底以來我國加強宏觀調控，不斷收緊銀根，農墾企業貸款困難加劇。融資難除企業自身原因外，還有諸多其他制約因素：中介服務收費過高，據黎明農場反映，該場每年從農業銀行借款6個月或1年期生產所需流動資金，每次貸款用同一宗土地使用權抵押，評估機構每次評估的有效期為1年，企業償還到期貸款后，再次貸款時銀行都要求對土地進行重新評估，每次評估費用高達1萬多元。融資擔保體系不完善，農墾改革后農場與農墾企業分離，農墾企業融資條件受限，農場擁有的橡膠林權不再為農墾企業融資擔保，農墾企業融資能力下降；據勐養鎮天海肥合廠反映，農墾改革后企業無融資渠道是制約企業發展經營的主要瓶頸，因未能及時獲得企業生產流動資金貸款，2011年該廠生產產量受到較大影響，流失了許多客戶資源，失去部分市場。涉農貸款風險補償政策難落實，自2008年涉農貸款增量獎勵政策實施以來，中央、省級財政對轄內金融機構涉農貸款增量獎勵資金每年足額劃撥到位，但州縣財政承擔獎勵資金的15%部分一直未能兌現。

(六)農業保險發展滯后，農場抵御自然災害難

與農業經濟、農業信貸相比較，西雙版納州農業保險總量小、涉及面窄，還處于起步發展階段，特別是林業保險發展嚴重滯后，西雙版納州已建成我國第二大天然橡膠基地，全州橡膠種植面積達386萬畝，但全州14家保險機構只有1家承辦橡膠樹保險業務，已承辦橡膠樹保險面積僅占全州橡膠種植面積的0.3％。農業保險滯后，銀保合作不足，農場抵御自然災害能力弱，同時制約了銀行業信貸資金加大對“三農”的持續支持。

二、金融支持西雙版納農墾改革的政策建議

全州金融業要積極發揮應有的助推作用和“輸血”功能，加強銀場合作，大力支持農墾改革，組建新農場、改造重組農場橡膠公司，促進實現農場領導管理體制和經營機制的大變革，墾區廣大職工群眾生活的大改善。

(一)加快推進墾區金融組織體系建設，切實改進和提升金融服務水平

目前西雙版納農村金融組織機構不健全、服務產品少、服務方式單一、結算手段落后、信貸資金供給不足等問題仍較突出，各級地方政府、人民銀行、金融監管部門要加強組織領導，積極爭取國家政策扶持，大力培育適合“三農”特點的小額貸款公司、村鎮銀行、農村資金互助社等新型農村金融機構，構建富有競爭的農村金融市場；各銀行業金融機構要抓住墾區支付服務基礎設施建設滯后的關鍵環節，從加強墾區支付服務基礎設施建設，擴大金融服務網點覆蓋面、創新惠農支付服務方式方面著手著力推進墾區支付服務環境建設，推進墾區服務手段電子化和信息化，暢通墾區支付結算渠道，努力滿足膠民最基本的金融服務需求，切實改進和提升墾區金融服務水平。

(二)加快推進農村貸款產品創新，切實發揮信貸主渠道作用

融資難是制約西雙版納加快推進農墾改革發展的一個重要瓶頸。由人民銀行牽頭，建立健全推進農村金融產品創新工作協調機制和工作制度，組織各銀行業金融機構要抓住墾區擔保抵押物不足的關鍵環節，從擴大抵質押物范圍、創新抵質押模式方面著手著力進行墾區貸款產品創新；切實發揮信貸主渠道作用，發展多樣化的小額信貸產品、農村消費信貸產品、林權抵押貸款、基于訂單農業與保單的信貸產品，依托墾區天然橡膠產業和其他林產業，重點推進林權抵押貸款業務發展，把推動橡膠林木林權抵押貸款作為金融支持農墾改革的突破口，積極推動墾區林權抵押貸款發展，著力創新農墾企業信貸融資機制。

(三)積極爭取金融扶持政策，支持西雙版納建設立足國內、輻射東南亞和南亞的天然橡膠主產區

自1953年創建以來，西雙版納農墾積極開拓和帶動當地群眾建立了我國第二大天然橡膠生產基地，目前橡膠平均畝產、株產均居全國第一，天然橡膠干膠年產量逾10萬噸，占云南農墾干膠產量的80%，約占全國產量的20%。調查顯示，西雙版納農墾創建以來除了扶貧貸款政策外，未獲得其他金融扶持政策、優惠政策；目前，西雙版納推進農墾改革中農墾企業融資難問題更加突出，消化“企業辦社會”時期沉淀的歷史債務包袱沉重，農墾改革期盼金融扶持新政策。建議云南省、西雙版納州政府積極向中央爭取金融扶持政策，爭取國家出臺支持天然橡膠生產加工的專項信貸政策，并在貸款利率方面給予優惠、貸款條件上適度放寬；建議擴大民族用品和民族貿易優惠利率貸款的范圍，將邊境縣或貧困縣內國有企業生產、加工、收購我國稀缺的資源性產品（天然橡膠）所需的流動資金貸款納入民品民貿優惠利率貸款范圍，支持西雙版納建設立足國內、輻射東南亞和南亞的天然橡膠主產區。

(四)建立健全融資保障機制，拓展墾企融資渠道

建立涉農貸款風險補償機制，各級財政部門積極發揮財政資金的杠桿作用，增強農村市場對金融資源的吸引力，認真落實縣域金融機構涉農貸款增量獎勵、農業保險保費補貼和新型農村金融機構費用補貼等有關政策，建議各級財政和金融機構共同出資設立涉農貸款風險補償基金，支持金融機構加大有效涉農信貸投放，支持涉農企業加快發展。完善涉農貸款風險擔保體系，按照“政府扶持、多方參與、市場運作”的原則，積極推進和完善多元化的農村融資擔保體系建設，建議各級財政部門整合現有擔保公司，引導和推動農業企業、農民專業合作社和社會資金投資組建擔保機構，多渠道解決“三農”、小企業貸款難問題。改善中介評估機構服務，簡化續貸續押項目評估，在抵押物實物形未發生重大改變的情況下，按照市場價格對原評估價值進行調整，可沿用歷史資料，以減輕企業融資成本。

(五)加快推進信用體系建設，凈化墾區融資環境

各級政府各有關部門要抓住農村信用體系建設組織機構和工作機制不健全，農戶電子信用檔案建設滯后和農戶信用等級評價結果不能共享的關鍵環節，從加快健全農村信用體系建設的組織領導機構，建立農戶信用信息和信用評價管理系統，扎實開展信用戶、信用村、信用鄉（鎮）創新活動方面著手著力推進農村信用體系建設。妥善解決農墾改革中貸款債務劃轉問題，切實防范農場貸款風險，建議各級黨委政府積極支持農行做好貸款劃轉和貸款歸還相關工作，加快推進農墾改革，明確劃轉貸款的合法承貸主體，落實還款責任和抵押擔保物，積極推進銀場在合作中發展，在發展中共贏，共同構建墾區良好的信用環境。

(六)加快發展農業保險，保障墾區橡膠產業加快發展

各保險機構要抓住農業保險發展滯后、險種少，農村地區保險廣度、深度低的關鍵環節，從推廣政策性涉農保險產品，加快商業性農業保險產品的開發，擴大農村地區保險廣度、深度方面著手著力推進農村保險產品創新；加強銀保合作，重點推廣小額貸款意外傷害保險、野生動物肇事公眾責任保險、橡膠樹保險等農業保險產品，大力發展橡膠樹保險業務，切實擴大墾區農業保險覆蓋面。處理好保護與發展的關系，還要注意加大政策性保險保障力度。目前，亞洲象等野生動物肇事造成橡膠樹損毀的，國家賠付金額僅占受損金額10%，建議適當增加亞洲象等野生動物肇事公眾責任保險的投保金額，減輕保護涉及周邊“三農”可預見經濟損失，保障橡膠產業加快發展。