金融消費者權益保護研究

隨著社會經濟的發展，社會對金融的依賴程度越來越高，金融與國民經濟各領域各階層的聯系日益密切，金融滲透到國民經濟各領域各單位，滲透到老百姓的日常生活當中，金融消費已經從以前單純的存款、取款、貸款、結算、辦理保險業務等簡單服務，擴展到現在的理財產品、各種保險產品、基金投資、股票投資、銀行卡等等，越來越多的人主動或被動的成為了金融消費者，可以說離開金融，我們的生活寸步難行。但是，隨之而來的是金融消費者權益受到侵害的現象屢屢發生，金融消費者不僅僅是經濟上、時間上、人格尊嚴上的損失，有的甚至為之付出生命。由于金融消費者與金融機構發生的糾紛，有別于一般的商品和勞務糾紛，目前在全國還沒有專門的渠道和成熟的方法加以解決，因此，金融消費者權益保護已成為社會關注的焦點，保護金融消費者，不僅直接關涉消費者微觀利益，更關乎整個金融體系安全與穩定。

本課題主要從消費者權益受到侵害的原因來分析，提出一方面要從源頭進行治理，一方面要從幫助消費者維權的角度來建立健全保護制度。

一、金融消費者概念的界定

現行《消費者權益保護法》未對消費者這一基礎性概念進行明確界定，日本有學者認為，消費者是為生活消費而購入和利用他人所供應物資和勞務的人，是一種與供應者相對應的概念。歐盟出于保護消費者的目的一般將消費者界定為在指令所涉及的交易范圍內，出于非貿易或非職業目的而實施行為的自然人。國內有學者認為消費者是指非以贏利為目的的購買商品或接受服務的人，根據《消費者權益保護法》第2條可以將消費者定義為：為生活消費需要而購買、使用商品或者接受服務的人。而對金融消費者這一概念更是沒有明確的界定，長期以來金融立法的分業規定使人們習慣于從金融業不同領域來對參與金融活動的個體冠之以不同的稱謂，個人去銀行辦理存款時被稱之為“存款人”，與保險公司簽訂保險合同時被稱之為“保險相對人”，在證券交易所買賣股票等有價證券時又被稱作“投資人”。但是，隨著金融創新的不斷深入和混業經營的發展，這種以業務領域區分參與金融活動的個人身份的方式逐步失去意義。對于個人來說，選擇一項金融服務也就是挑選商品的過程，個人就是金融市場上的消費者。

國外相關立法對金融消費者的概念界定大體可分為三種情況：一是以日本等國為代表，對金融消費者有明確的法律定義。2001年4月實施的《日本金融商品銷售法》規定，本法保護的對象為資訊弱勢之一方當事人，即在金融商品交易之際，相對于金融機構的專業知識，一般無論是自然人或法人，基本上屬于資訊弱勢一方當事人。因此該法適用之對象，不僅限于自然人的消費者，即使是法人，只要不具備金融專業知識，均屬于該法的保護范圍。不僅如此，日本立法還對“金融商品”進行了明確界定，將“證券”擴展為“金融商品”，體現了金融統合立法的理念。二是以美國等國為代表，沒有金融消費者的明確定義，采取“大證券法”概念，不分消費和投資，主要通過信息披露制度等對金融市場的參與者進行保護。但是金融危機后，這種制度暴露了嚴重的不足，引發了相關重要改革，改革后明確將對金融消費者的保護作為金融監管的首要目標，但沒有明確將高風險投資產品，特別是那些需要市場準入門檻的產品，如累計期權產品等復雜金融衍生品，納入金融消費的行列。如危機后美國政府頒布的《金融白皮書》中指出，“我們提議:建立一個主要的聯邦消費者保護監管機構，以保護信貸、儲蓄、支付和其他消費金融產品和服務的消費者，并對這些產品和服務的提供商進行監管。”三是典型的判例法國家或地區，沒有明確的金融消費者法律概念，涉及銀行和客戶之間有關金融產品的交易時，主要通過“注意義務”以及合同法律制度等對客戶進行保護。因為判例法有很大彈性，往往需要通過個案審判進行不同的法律適用和保護，情況復雜。

國內學者對金融消費者的概念也進行了很多探討，例如：有學者認為：“基于金融消費者是消費者的一種類型，是消費者概念在金融領域的延伸這樣一種認識，援引《消費者權益保護法》第2條對消費者的定義，可以將‘金融消費者’界定為為了滿足個人或家庭的生活需要而購買、使用金融機構提供的商品或接受金融機構提供的服務的個人投資者”，有學者認為:“所謂金融消費者，實際上是指為生活需要購買、使用金融產品或接受金融服務的個體社會成員”，有學者從個人的金融需求角度界定了金融消費者:“辦理銀行存貸款、購買保險合同、投資股票債券、申請信用卡等諸多滿足個人金融需求的主體都是金融消費者”，有學者認為：“因非生產、交易目的而購買、使用金融機構提供的商品或接受金融機構提供的服務的個體自然人”。通過以上分析，金融消費有別于一般意義上的商品和服務消費，我們認為金融消費者，是指購買金融機構的金融產品和接受金融服務的個人和單位。主要有存款人、貸款人、支付結算中的收款人和付款人，投保人，購買基金等新型金融產品及在資本市場中的投資者等。

二、我國目前金融消費者權益保護的現狀及問題

目前，我國金融消費者權益受到侵害主要來源于以下幾方面：

一是金融消費者缺乏相關知識導致上當受騙引起糾紛。由于缺乏金融知識，許多消費者對一些詐騙行為識別能力不強，導致被騙上當，例如經常發生的短信詐騙匯款，假冒銀行發送短信通知用戶更改信息、開通信用卡等等，有的甚至發生惡性事件，如詐騙短信害夫妻提刀對砍：2011年7月4日早上，昭通市巧家縣藥山鎮塘上村村民何某收到一條手機短信：“你銀行卡上的錢已被人取走……”，夫妻倆信以為真，覺得生活無望，萬念俱灰之余夫妻倆竟約定自殺，方式是一人拿刀，一人拿斧雙方對砍。可是妻子劉某提取菜刀后就不肯再傷夫，丈夫何某隨即用斧子砍死妻子，然后自殺，傷勢嚴重。再如三張假鈔致年輕母子雙亡：2008年3月10日晚8點多，昆明市穿城而過的盤龍江龍頭銜段發生悲慘一幕：一位年輕的媽媽抱著10個月大的兒子跳進盤龍江，雙雙身亡，死者彭某今年才34歲，來自四川富順縣，帶孩子跳江自殺是因為10日早上買菜時，彭某被一個簡單的騙術騙走300元錢。

隨著通訊的發達，銀行卡的普及，很多人都使用了銀行卡，因此，經常出現了被短信、電話、信件詐騙的情況，甚至發生惡性事件。出現這些情況的主要原因有金融消費者金融知識的缺乏，風險防范意識不強，金融風險教育宣傳不夠。

二是對金融消費者個人信息保護缺失導致糾紛。電子銀行業務的高速發展與網絡安全漏洞并存導致個人信息泄密，有媒體稱有成千上萬的用戶密碼曾經被攻破，造成大面積用戶信息被網上泄密，系統漏洞也誘發有不良動機的人犯罪，如廣州許霆案、云南的何鵬案等，皆因ATM機系統漏洞誘發案件。金融機構在設計、銷售銀行卡、理財等金融產品時，由于技術失誤導致消費者個人信息被惡意泄露和利用，有時也存在消費者在使用銀行卡時不注意保護個人信息，如在公共計算機上使用網上銀行，取款時不注意身邊可疑的人，輸入密碼時不注意遮擋等等，導致銀行卡信息被盜，卡上的錢不易而飛。

三是公平交易的權利保護不到位引起糾紛。一是金融產品的解釋和風險提示存在不足。我國金融消費者維權意識還不強，并且嚴重缺乏專業知識，特別是面對復雜的金融產品時容易落入消費陷阱，而金融機構在業務擴展中“重銷售輕服務”，一味的強調收益性，風險提示不足，忽視消費者投資經驗及風險承受能力；證券市場中內幕交易時有曝光；保險產品銷售中存在誤導宣傳，甚至是虛假宣傳，以及理賠難。二是在電子金融交易中消費者與電子金融服務提供者交易時簽訂的電子或非電子方式格式合同，消費者一般只能接受或拒絕，無權要求進一步商討，有些電子金融服務提供商將交易須知置于網站不顯眼地方，交易事實確認時沒有費用計算提示，交易費用收取不透明，這種做法無疑損害了消費者公平交易權。

四是安保措施及服務不到位引起糾紛。銀行等涉及現金場所，是社會案件的高發地，由于安保措施不到位，有的金融消費者甚至為之付出了生命的代價。如2003年昆明關上“2.26”銀行搶劫案：一歲多女兒的年輕母親吳艷紅，在建行關上支行大廳辦理現金業務時，遭到歹徒持槍搶劫，中彈身亡，造成在場的銀行客戶一死三傷。在接受金融消費的過程中，金融消費者處于弱勢地位，與具有雄厚的經濟實力、擁有龐大的組織機構和各類專業人才的金融經營者相比，金融消費者在經濟地位上卻往往是弱者，無法與之抗衡。在接受金融服務中經常出現交易雙方因不均衡的實力壓縮了金融消費者與金融經營者可談判的空間。有的金融機構，利用占有的資源和信息優勢，店大欺客，格式合同，霸王條款。在銀行，排長隊等候司空見慣，面對長長的隊伍，銀行卻只開很少的窗口，無視客戶的時間和尊嚴，銀行排隊現象嚴重，很多時候銀行沒有根據客戶數量調整開放的窗口數，尤其中午時候，不管人多人少，很多銀行都只開放1-2個窗口，消費者不得不花很長時間等待；銀行卡刷卡消費時，收銀員不核對卡上的簽名，這是對持卡人的不負責任。這些現象都反映了經營者的服務跟不上，而消費者又只能接受。

金融消費者在購買金融產品和接受金融服務的過程中，應該享有生命和財產安全權、知情權、選擇權、公平交易權、接受服務權、收益權、隱私權、受教育權、監督權、權益受到侵害后的接受賠償權等。在現實生活中，不少金融消費者常常受到不同程度損害，卻投訴無門，維權困難。加之金融行業專業性較強，許多消費者又較缺乏金融知識，對一些詐騙行為識別能力不強，導致上當受騙，如電話、短信詐騙，農村地區較為高發的假幣案等，有的人在完全不知情的情況下，被更改信息，開通信用卡，形成對金融機構的欠債......;有的金融機構，擅自單方面收費，有的在客戶不知情的情況下，扣收各種名目的手續費，據2011年6月22日的《春城晚報》報道：銀行的收費項目7年增長了10倍，現在已發展到3000多種，被相關部門叫停的項目，實際上大多早已取消，而同時又新增了收費項目；有的銀行在提款機設置門檻，取一筆權限范圍內的現金，不讓客戶一次提取出，讓你多次操作，每一次都要收取手續費，比如作者之一的張旭明，有一次親身經歷，在跨行取3000元現金時，在ATM機上輸入3000元的取款金額，卻顯示超出限額無效，你只能一次取1000元，連續操作3次，在當時沒有任何提示的情況下，下月對賬單寄來時，卻在每筆取款時扣收了4元的手續費，讓人感到無耐和憤怒。很多理財產品，提示不足，導致很多人損失慘重。在保險行業，投保收錢時十分簡單，一個電話、一條短信、一張街邊的桌子、一個人上門就可收費，理賠卻萬般艱難，真是求爹爹告奶奶，深有感觸;有的儲戶去辦儲蓄卻被忽悠成保險理財產品，不一而足;在證券行業，21年來中國股市，圈錢4.3萬億元，分紅0.54萬億元，游戲規則的不公平，導致很多中小投資者血本無歸。

金融消費者權益受到侵害時，消費者維權的道路很艱難。首先，我國金融消費者保護的法律體系，主要包括《消費者權益保護法》、《民法通則》、《合同法》、《中國人民銀行法》、《商業銀行法》、《銀行業監督管理法》、《保險法》、《證券法》等法律，《儲蓄管理條例》、《外匯管理條例》等行政法規，以及中國人民銀行、銀監會、證監會、保監會發布的大量行政規章和規章性文件，雖然有相關的規定，但是這些法律規章對于約束金融產品和金融服務的提供者、保護金融消費者，都沒有明確的條款，對金融消費者與商業銀行間一旦發生利益沖突如何進行調整，爭議如何處理，由哪個機構來處理，處理的程序如何，怎樣保證程序的公平性和公正性等具體問題，均沒有做出明確的規定。導致了目前金融消費者權益保護“無法可依”，金融消費者權益在受到侵害時，投訴無門。其次，我國各金融行業協會自律機構雖已成立多年，但是受制于制度、機制等方面的原因，其在金融消費者保護問題上的作為也非常有限，更多的注意力是集中在行業利益上，而消費者協會大多處理的都是一般商品和服務的維權，對金融消費的維權很少觸及也無章可循。再者，銀監局、證監局、保監局則側重于對各監管行業金融機構的規范性、風險性進行監管，對金融消費者權益的保護難以管理，也沒有對金融消費者的投訴問題給予關注，目前消費者與銀行之間的投訴糾紛，主要依靠銀監會2007年下發的《關于加強銀行業客戶投訴處理工作的通知》進行協調處理，但重視、認可的程度不高。最后就是金融消費者的投訴往往直接訴諸司法途徑，面臨訴訟周期長、費用高、舉證難和執行難等諸多現實問題。

三、各國金融消費者權益保護實踐

四、對金融消費者權益保護的措施建議思考

（一）建議專門建立金融消費者權益保護的法規

建議在《消費者權益保護法》、《中國人民銀行法》、《商業銀行法》、《銀行業監督管理法》、《保險法》、《證券法》等法律中明確金融消費者的法律概念，賦予金融消費者合法地位與權益，明確實施金融消費者保護的機構和職責；長期來看，在適當的時候可以借鑒國外的做法，制定專門的金融消費者權益保護的法律，如《金融消費者權益保護法》、《金融服務法》，使金融消費者權益保護工作有法可依。因此建議國家專門為金融消費者權益保護立法，使金融消費者權益保護走上法制的軌道。借《中華人民共和國消費者權益保護法》修改的契機，使兩部法律相互銜接，共同發揮。在相關的法規、規章中明確金融消費爭議的解決程序、具體的操作流程。

在《中華人民共和國金融消費者權益保護法》未頒布以前，各省市自治區可制定地方條例，建議制定《云南省金融消費者權益保護條例》，使云南省的金融消費者權益保護有法可依。

（二）建立維護金融消費者權益的機構

建議由人民銀行牽頭、由銀監會、證監會、保監會參與設立金融消費者權益保護中心，在有銀行業協會、地方政府金融辦公室的地區、由以上六家單位共同組成當地金融消費者權益保護中心，明確各個職能部門在保護中心的職責，明確分式、相互協調，在縣以上行政區設立各級金融消費者權益保護中心，使各地金融消費者利益受到損害時，投訴有門，有法律保護，有組織支撐。

目前，很多省份都已經開展金融消費者保護工作，如，西安分行專門成立了金融消費者保護委員會，委員會下設人民銀行西安分行金融消費者保護中心，中心設法律顧問、主任調解員和聯絡員；人行無錫市中心支行率先啟動的金融消費者權益保護工作，重點對銀行業金融機構在征信、銀行卡、票券、人民幣流通、外匯領域等方面侵害金融消費者合法權益的行為進行集中處理，待試點經驗成熟時規范擴大試點范圍。短期來看，鑒于金融消費領域包含大量的專業知識，人民銀行關注整個金融運行的情況，我省可以借鑒省外的做法，在人民銀行內部設立金融消費者保護部門，制定相關的工作規程，由相關人員組成，開通金融消費者投訴熱線和金融消費者保護網站，并建立投訴數據庫以便研究完善金融消費者保護制度，目前，重點對銀行業金融機構在征信、銀行卡、票券、人民幣流通、外匯領域等方面侵害金融消費者合法權益的行為進行處理，并對金融消費者保護工作進行長期跟蹤研究。長期來看，可以借鑒國外的做法，在消費者協會中專門設立處理金融消費糾紛的部門，或者成立金融消費者保護局，在金融消費者教育、消費風險提示、反映金融消費者合法權益問題、處理金融消費者投訴、支持指導消費者訴訟等方面發揮積極作用，并對提供金融產品及服務的金融機構在服務方面實施監管，全面保護消費者合法權益。

（三）規范金融消費者權益保護的運作程序

制定一套金融消費者權益保護的運作程序，從金融消費者權益受到損害發生糾紛投訴開始，建立一套全國聯網的金融消費者投訴電子信息跟蹤系統，全程跟蹤金融消費者投訴處理的全過程，直到處理完畢，并建立投訴處理信息庫。在糾紛的處理過程中，與人民法院相互聯動，通過金融消費者權益保護中心的人員進行調解，在民事范圍內，高效低成本的化解糾紛。

（四）先開展試點工作，然后全面推進

目前，全國各地已經有很多地方進行了了金融消費權益保護的嘗試，取得了一些經驗，應該加以總結，在全國范圍內逐步推廣。云南我省金融消費者權益保護工作還處于探索階段，建議先在部分州市開展試點工作，除紅河州外，再選擇部分經濟較為發達的地區，如昆明、曲靖、玉溪，待摸索出規律后再擴大試點范圍或者在全省推開。

（五）加強金融機構的自律和監督管理

金融消費者是金融機構的上帝，是金融機構生存的衣食父母，各金融機構應自上而下加強行業自律；人民銀行、銀監會、證監會、保監會及地方政府金融機構，應加強對職責范圍內的金融機構檢查、監督和管理，雖職責各有分工，卻要相互聯動，建立一套行之有效的聯支機制。建議為金融機構建立一套電子信息檔案系統，被投訴核實后的金融機構將其納入不良行記錄，以利于金融消費者的識別的相關部門的監督管理。并采取一些措施。一是規范金融產品，針對金融市場瞬息萬變、金融產品日新月異的情形，監管機構應明確要求經營者充分披露信息有利于消費者在接受產品前充分了解其特點及風險，金融產品經營者應及時、全面、準確地說明、披露產品信息，如銀行在銷售理財產品時，應將產品的結構、投資風格、市場潛在風險、免責條款等設置情況全面告知消費者并履行相應的提醒義務，而不能夸大產品的收益，隱瞞產品的風險；保險機構在銷售保險時，要向消費者充分解釋說明合同條款，對各方的權利義務要明確說明，讓消費者清清楚楚的消費，進而形成對金融經營者的有效約束。二是金融經營者要對消費者投資金融產品的承受力進行評估，建立合理制度保護不同風險承受能力的金融消費者，避免缺乏專業知識和承受能力的人進入高風險領域而受到損失。三是監管部門應定期對金融機構在信息披露方面進行檢查，將金融消費者權益保護作為對金融機構日常監管和評價的一項重要內容。

（六）進一步提高金融消費者金融素質

金融消費者為避免自身利益受到侵害，那首先就要自己保護自己，在經濟全球化不斷發展的今天，不斷創新的金融產品及電子化金融結算工具層出不窮，客觀上要求廣大金融消費者要掌握了解基本的金融知識，提高金融素質，在購買金融商品和服務時，要充分了解金融產品的屬性、風險，對合同條款要仔細閱讀，對模糊的地方要了解清楚，關注相關產品的信息披露，將自身利益受到侵害的可能性降到最低。其次，各金融機構也要將普及金融知識，加大金融創新知識的宣傳覆蓋面作為踐行社會責任，不斷增強金融消費者對金融產品、服務和相應風險的識別能力，尤其是深入到山區農村普及金融知識，當前可以依托中國金融教育發展基金會廣泛深入到農村普及金融知識，結合“金融惠民工程”的開展加強農村金融教育培訓。最后，要提高金融消費者的維權意識，在自身利益受到損害時要有自我保護的意識，不要因為怕麻煩或能算就算的想法而屈服。

（七）加強金融消費者的金融知識和維權宣傳，提高金融消費者的抗侵害能力和維權水平

許多金融消費者的受到的侵害，與金融消費者金融知識的匱乏有關，而當受到侵害時，又不知如何維權，導致欲訴無門，心有不甘，為此，應加強全民的金融知識宣傳和教育，建議相關的知識納入中學課本，納入廣播、電視及街頭巷尾等社會多種媒體的宣傳，提高金融消費者的抗侵害能力，而一旦發生侵害，能迅速找到解決問題的方法。

作者簡介：張旭明，中國人民銀行中心支行金融研究處副處級調研員，高級會計師，研究方向：金融、人類幸福感；成瑾，上海財經大學統計學碩士研究生，中國人民銀行昆明中心支行金融研究處經濟師。