行政綜合執(zhí)法機(jī)制改革研究

摘要：受傳統(tǒng)行政管理體制的影響，我國行政執(zhí)法部門林立、職責(zé)不清，形成了多頭執(zhí)法與執(zhí)法缺位，人數(shù)眾多與人手缺乏所并存的奇怪格局。作為實(shí)踐中的解決之道，綜合執(zhí)法改革日漸興起，并在全國范圍內(nèi)推廣開來。實(shí)踐中，綜合執(zhí)法改革大致區(qū)分為權(quán)力配置型、機(jī)構(gòu)調(diào)整型和統(tǒng)一執(zhí)法型三種類型。效率原則、新公共管理論及統(tǒng)一、精簡、效能原則可作為其改革的理論基礎(chǔ)。但無論是在理論還是實(shí)踐中，綜合執(zhí)法改革仍需面臨著行政法定原則的責(zé)難、憲政分權(quán)的要求以及“相對集中”制度限制。通過分析觀察，必需堅(jiān)持“尊重與戒懼”的制度立場，以警惕可能造成的機(jī)構(gòu)膨脹和權(quán)力的過度集中。

關(guān)鍵詞：行政執(zhí)法；部門行政；綜合執(zhí)法

中圖分類號(hào)：DF31 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.3969/j.issn.1008-4355.2012.06.04

前言：源流與視域——行政管理的失靈及其因應(yīng) 長期以來，人們習(xí)慣于將行政等同于管理，或謂之公共管理，或謂之國家管理。自西方資產(chǎn)階級(jí)革命后，國家事務(wù)有了立法、行政與司法的分立。由此，行政逐步從國家管理范疇中獨(dú)立了出來，可謂之行政管理。十九世紀(jì)初現(xiàn)代立憲國家興起，法律逐漸成為最主要的國家統(tǒng)治工具，管理逐漸演變?yōu)閷Ψ傻膱?zhí)行。然，因各國民主法治水平不一，執(zhí)法在各國行政所占比重不同。“有的國家執(zhí)政者重視法治，在各個(gè)方面各個(gè)領(lǐng)域都制定了比較完善的法律，因此，這些國家的行政主要是執(zhí)法，其行政管理實(shí)質(zhì)即行政執(zhí)法。”[1]1949年新中國成立，國家實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制。在此時(shí)代背景下，國家機(jī)關(guān)雖然也有立法、行政和司法的劃分，但是行政的中心任務(wù)并不是執(zhí)法而是保證國家任務(wù)的實(shí)現(xiàn)。“政府和單位如同一個(gè)傳統(tǒng)家庭的家長，個(gè)人的一切他都要過問，都要干預(yù)，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)‘管了很多不該管、管不好、管不了的事’，政府無所不能、無所不管，結(jié)果導(dǎo)致整個(gè)社會(huì)失去活力，經(jīng)濟(jì)停滯，政府失靈。”[2]20世紀(jì)70年代末，中國開始了市場經(jīng)濟(jì)改革，經(jīng)濟(jì)體制的改革孕育并催生了政治體制改革的時(shí)代和中國整個(gè)社會(huì)的變革。伴隨著市場經(jīng)濟(jì)改革，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的“人治型”、“管理型”行政管理逐步瓦解，朝著“法治型”、“服務(wù)型”行政執(zhí)法方向發(fā)展。

時(shí)至今日，我國已經(jīng)歷了60多年的發(fā)展歷程，以改革開放為界分，可以粗略的概括為前后兩個(gè)30年。“前30 年既為后30年打下了基礎(chǔ)， 又為為后30年留下了問題——社會(huì)進(jìn)步與社會(huì)代價(jià)共存、社會(huì)優(yōu)化與社會(huì)弊病并生、社會(huì)協(xié)調(diào)與社會(huì)失衡同在、充滿希望與飽含痛苦相伴。”[3]中國社會(huì)生活各個(gè)領(lǐng)域都毫無例外地表現(xiàn)出了社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期的極端復(fù)雜性，社會(huì)事務(wù)急劇增加，社會(huì)分工日益精細(xì)，且交叉性、模糊性逐漸凸顯。相比之下，行政管理體制改革與政府職能轉(zhuǎn)變卻尚未到位，行政雖已初步實(shí)現(xiàn)了從“管理”到“執(zhí)法”的轉(zhuǎn)變，但受傳統(tǒng)行政管理體制的影響，行政部門林立，職責(zé)不清相互交叉重疊。一件事多個(gè)部門都享有執(zhí)法權(quán)，而每個(gè)部門都無法管好，形成了多頭執(zhí)法與執(zhí)法缺位，人數(shù)眾多與人手缺乏所并存的奇怪格局。面臨如此之極端復(fù)雜的社會(huì)背景，如何突破上述執(zhí)法困境，以因應(yīng)不斷擴(kuò)張的行政執(zhí)法需求，乃成為我國行政法治實(shí)踐應(yīng)急需解決的現(xiàn)實(shí)課題。

在實(shí)踐中，一種由多部門聯(lián)合的執(zhí)法方式逐漸興起，在一定程度上緩解了執(zhí)法“亂象”，開啟了綜合執(zhí)法實(shí)踐探索。伴隨著綜合執(zhí)法的萌芽，1996年《行政處罰法》出臺(tái)，第16條《行政處罰法》第16條：國務(wù)院或者經(jīng)國務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)機(jī)關(guān)的處罰權(quán)，但限制人身自由的行政處罰權(quán)只能由公安機(jī)關(guān)行使。 對相對集中行政處罰權(quán)的規(guī)定才正式拉開了我國行政綜合執(zhí)法機(jī)制改革的序幕。至今，行政綜合執(zhí)法機(jī)制改革試點(diǎn)工作已開展已有十六年。十多年來，通過全國許多地方積極探索行政綜合執(zhí)法在解決多頭執(zhí)法，多層執(zhí)法、執(zhí)法擾民等方面取得了顯著的成績，積累了豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。然而，“行政綜合執(zhí)法與相對集中處罰權(quán)制度，與行政機(jī)關(guān)關(guān)系重大，對行政管理體制改革和政府職能轉(zhuǎn)變以及政府法制建設(shè)影響深遠(yuǎn)”[4]，作為一種新的執(zhí)法體制的改革和探索，行政綜合執(zhí)法在理論和實(shí)踐中仍處于一個(gè)比較初始的發(fā)展階段。

西南政法大學(xué)學(xué)報(bào)王傳干：行政綜合執(zhí)法機(jī)制改革研究故此，筆者擬首先從實(shí)定法的層面出發(fā)，梳理綜合執(zhí)法機(jī)制在部門行政中的實(shí)踐情況。繼而，嘗試對實(shí)踐中出現(xiàn)的各式綜合執(zhí)法模式予以類型化，并進(jìn)而從法理角度探討綜合執(zhí)法機(jī)制的理論基礎(chǔ)及相對集中之界限問題。以期對行政綜合執(zhí)法機(jī)制的實(shí)踐現(xiàn)狀、理論基礎(chǔ)及發(fā)展前景做一個(gè)整體的梳理、研究和展望，希翼對我國行政綜合執(zhí)法的進(jìn)一步發(fā)展略有裨益。無疑，此舉將具有十分重要的理論和實(shí)踐意義。

一、綜合執(zhí)法的概念

（一）綜合執(zhí)法的概念

“綜合執(zhí)法”一詞并非實(shí)定法所采用的法律概念，因此并無立法定義可供依循。其定義毋寧是在部門行政實(shí)踐中所產(chǎn)生的，在早期的規(guī)范性文件中綜合執(zhí)法曾被在“綜合執(zhí)法原則”、“綜合執(zhí)法培訓(xùn)”、“綜合執(zhí)法能力” 等層面上使用。而作為綜合執(zhí)法機(jī)制意義上使用的最早見于1997年《廣東省行政執(zhí)法隊(duì)伍管理?xiàng)l例》，其第9條規(guī)定，“設(shè)立綜合執(zhí)法隊(duì)伍，必須按照《中華人民共和國行政處罰法》的規(guī)定，由省人民政府根據(jù)國務(wù)院的授權(quán)決定或者批準(zhǔn)。”近年來，在各種有關(guān)行政執(zhí)法的法律、法規(guī)、規(guī)章及其他規(guī)范性文件中，“綜合執(zhí)法”一詞被更是被廣為使用。然，綜合執(zhí)法究竟為何，學(xué)界與實(shí)務(wù)界并未達(dá)成共識(shí)。在學(xué)術(shù)界，比較具有代表性的觀點(diǎn)主要有以下幾種：一是認(rèn)為綜合執(zhí)法是多主體的聯(lián)合執(zhí)法或共同執(zhí)法，如楊解君認(rèn)為“綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)是由相關(guān)的職能部門派出一定人員組成的，它綜合行使幾個(gè)相關(guān)部門的各項(xiàng)或一定的行政處罰權(quán)，作出處罰決定是以共同機(jī)關(guān)的名來進(jìn)行的。”[5]二是認(rèn)為綜合執(zhí)法是多行政主體單一行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法。如關(guān)保英認(rèn)為，“行政綜合執(zhí)法是指在行政執(zhí)法的過程中，當(dāng)行政事態(tài)所歸屬的行政主體不明或需要調(diào)整的管理關(guān)系具有職能交叉的狀況時(shí)，由相關(guān)機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)讓一定職權(quán)，并形成一個(gè)新的有機(jī)的執(zhí)法主體，對事態(tài)進(jìn)行處理或?qū)ι鐣?huì)關(guān)系進(jìn)行調(diào)整的執(zhí)法活動(dòng)。”“行政綜合執(zhí)法在執(zhí)法過程中盡管是以一個(gè)單一的行政機(jī)關(guān)出現(xiàn)的，但不能因此就錯(cuò)誤的認(rèn)為行政綜合執(zhí)法是單一行政主體的執(zhí)法。”[6]三是認(rèn)為綜合執(zhí)法是單一行政主體獨(dú)立的執(zhí)法，如王春業(yè)認(rèn)為，“行政綜合執(zhí)法是指由依法成立或依法授權(quán)的一個(gè)行政機(jī)關(guān)綜合行使由兩個(gè)或兩個(gè)以上相關(guān)的行政機(jī)關(guān)所具有的行政職權(quán)，并能以一個(gè)整體執(zhí)法主體的名義承擔(dān)法律責(zé)任的一種行政執(zhí)法制度。”[7]通過綜合、借鑒上述學(xué)者對綜合行政執(zhí)法的界定，我們認(rèn)為所謂綜合執(zhí)法即為解決行政部門職能交叉及職能分散，通過重新調(diào)整行政權(quán)配置，將原有交叉執(zhí)法權(quán)及分散執(zhí)法權(quán)集中于某一獨(dú)立的行政機(jī)關(guān)單獨(dú)行使。

（二）相關(guān)概念的辨析

由于缺乏一個(gè)統(tǒng)一性的概念界定，在理論與實(shí)踐中行政綜合執(zhí)法往往容易與其他概念相混淆。具體而言，主要有聯(lián)合執(zhí)法及相對集中行政處罰權(quán)。

聯(lián)合執(zhí)法是相對于部門單獨(dú)執(zhí)法而言，在我國行政執(zhí)法實(shí)踐中比較盛行。它是指行政機(jī)關(guān)之間或行政機(jī)關(guān)與其他主體之間采取聯(lián)合行動(dòng)，進(jìn)行行政檢查或行政處罰，并根據(jù)各自的法定職責(zé)與權(quán)限分別或共同作出處理決定的執(zhí)法方式。此種聯(lián)合執(zhí)法主要有四個(gè)方面的特征：一是，行政聯(lián)合執(zhí)法主體眾多；二是，執(zhí)法主體在執(zhí)法活動(dòng)中地位平等；三是，行政聯(lián)合執(zhí)法多存在于行政強(qiáng)制、行政處罰領(lǐng)域中；四是，行政聯(lián)合執(zhí)法的臨時(shí)性[8]。聯(lián)合執(zhí)法可以說是綜合執(zhí)法機(jī)制的萌芽狀態(tài)，是面臨多頭執(zhí)法、交叉執(zhí)法、執(zhí)法擾民困境所做出的一種執(zhí)法方式之變革，與綜合執(zhí)法有著根本上的區(qū)別。綜合執(zhí)法機(jī)制改革是執(zhí)法體制的轉(zhuǎn)變，是根本性的變革，而聯(lián)合執(zhí)法僅僅是執(zhí)法方式的轉(zhuǎn)換并未涉及到體制或機(jī)制的調(diào)整。這主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是，聯(lián)合執(zhí)法是一個(gè)松散的聯(lián)合而不是一個(gè)獨(dú)立的機(jī)構(gòu)，具有臨時(shí)性、事務(wù)性的特點(diǎn)；二是，聯(lián)合執(zhí)法機(jī)構(gòu)沒有獨(dú)立的職責(zé)權(quán)限，不能以自身名義為一定行政行為，亦不能獨(dú)立對外承擔(dān)法律責(zé)任。

根據(jù)我國《行政處罰法》第16條規(guī)定，相對集中行政處罰權(quán)是指，“國務(wù)院或者經(jīng)國務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)機(jī)關(guān)的處罰權(quán)，但限制人身自由的行政處罰權(quán)只能由公安機(jī)關(guān)行使。”相對集中處罰權(quán)與綜合執(zhí)法是兩個(gè)概念，但在實(shí)際的法治實(shí)踐中去并未進(jìn)行嚴(yán)格區(qū)分。國務(wù)院法制辦負(fù)責(zé)人青鋒在《廣東省相對集中行政處罰權(quán)試點(diǎn)工作座談會(huì)上的講話》中指出，起初使用“綜合執(zhí)法”是相對于“分散執(zhí)法”而言的。這與“相對集中行政處罰權(quán)”是一致的，后來使用“相對集中行政處罰權(quán)”是為了區(qū)別于聯(lián)合執(zhí)法，而且再談“綜合”還會(huì)涉及到一個(gè)問題是“大綜合”還是“小綜合”？是“大綜合”還是“小綜合”？綜合到什么程度？是在城管領(lǐng)域綜合還是其他領(lǐng)域，這就反映出一種對相對集中行政處罰權(quán)制度的認(rèn)識(shí)問題[9]。“但從理論層面上講，行政綜合執(zhí)法與相對集中行政處罰權(quán)、相對集中行政許可權(quán)不是完全可以等同的概念。相比來說，行政綜合執(zhí)法的概念要大一些，是包含與被包含的關(guān)系。”[10]因此，在實(shí)踐中應(yīng)對兩者做出嚴(yán)格的界分，并逐步取消對“相對集中行政處罰權(quán)”的擴(kuò)大使用。這主要是基于以下幾方面的原因：（1）從概念的表達(dá)方式來看本身角度來看，概念是人類對一個(gè)復(fù)雜的過程或事物本質(zhì)的概括，思維的基本單位。“在日常用語中人們往往將概念與一個(gè)詞或一個(gè)名詞同等對待。”是指待人、物、事、時(shí)、地、情感、概念等實(shí)體或抽象事物的詞。“相對集中行政處罰權(quán)”是一個(gè)動(dòng)賓短語，是對行政權(quán)調(diào)整一種簡單描述，而非一具體的名詞，不宜作為一個(gè)概念指稱一種具體的制度。（2）從概念的內(nèi)涵與外延角度而言，綜合執(zhí)法改革的內(nèi)涵更加豐富，外延更加寬泛。相對集中處罰權(quán)無法涵蓋綜合執(zhí)法改革的所有內(nèi)容，且亦無法揭示執(zhí)法改革作為行政改革的本質(zhì)屬性。（3）在實(shí)際運(yùn)用過程中，相對集中處罰權(quán)還會(huì)引起諸多理解與適用上的偏差。特別是在改革的具體操作過程中，容易致使改革滯留在權(quán)力集中層面，而無機(jī)構(gòu)的精簡，最終可能導(dǎo)致權(quán)力的過度集中和行政機(jī)構(gòu)的膨脹。同時(shí)，即便是采用“相對集中處罰權(quán)”的 概念，也無法規(guī)避是“小集中”還是“大集中”，集中到什么程度的問題，還會(huì)讓人迷惘于“綜合”與“集中”之間不知所措。

二、綜合執(zhí)法在部門行政法中的實(shí)踐

自《行政處罰法》頒布以來，綜合執(zhí)法機(jī)制改革就受到了國務(wù)院和地方政府的廣泛重視，一些城市相繼被列為試點(diǎn)對象，并于2002年在全國范圍內(nèi)推廣開來。2002年8月22日《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)相對集中處罰權(quán)工作的決定》指出，“實(shí)踐證明，國務(wù)院確定試點(diǎn)工作的階段性目標(biāo)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)，進(jìn)一步在全國范圍內(nèi)推進(jìn)相對集中行政處罰權(quán)的工作時(shí)機(jī)已基本成熟。” 一些法治較為發(fā)達(dá)的省市已經(jīng)制定了相應(yīng)地方性法規(guī)或規(guī)章，試點(diǎn)領(lǐng)域也由原來的城市管理領(lǐng)域逐步推進(jìn)到諸如交通、文化、衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)、計(jì)生等部門行政法領(lǐng)域。由于篇幅所限，現(xiàn)選取城市管理、交通運(yùn)輸及文化市場三個(gè)比較比較典型的領(lǐng)域分述之。

（一）城市管理綜合執(zhí)法

改革開放以來，我國城市化進(jìn)程逐步加快，城市建設(shè)迅速發(fā)展，基礎(chǔ)設(shè)施日臻完善，環(huán)境質(zhì)量不斷提高。但是，伴隨著城市化進(jìn)程的不斷提高，在城市管理中各種復(fù)雜的社會(huì)問題和管理難題以及城市管理的體制性問題和矛盾也日益凸顯。這些問題既制約城市管理水平的提高，又不利于城市建設(shè)的發(fā)展和群眾權(quán)益的保護(hù)。1996年《行政處罰法》頒布以后，綜合執(zhí)法機(jī)制改革首先在城市管理領(lǐng)域開展起來。其發(fā)展歷程大致可分為以下四個(gè)階段：

第一，初步試點(diǎn)階段（1996.4-2000.9） 1996年4月15日國務(wù)院于下發(fā)了《關(guān)于貫徹實(shí)施〈中華人民共和國行政處罰法〉的通知》（國發(fā)[1996]13號(hào)），指出“各省、自治區(qū)、直轄市人民政府要認(rèn)真做好相對集中行政處罰權(quán)的試點(diǎn)工作，結(jié)合本地方實(shí)際提出調(diào)整行政處罰權(quán)的意見，報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)后施行；國務(wù)院各部門要認(rèn)真研究適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)要求的行政執(zhí)法體制，支持省、自治區(qū)、直轄市人民政府做好相對集中行政處罰權(quán)工作。”隨后全國有16個(gè)設(shè)區(qū)的市獲得了批準(zhǔn)，其中有3城市未開展實(shí)際試點(diǎn)工作[11]。

第二，擴(kuò)大化階段（2000.9-2002.8） 2000年9月8日，國務(wù)院辦公廳下發(fā)了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于繼續(xù)做好相對集中行政處罰權(quán)試點(diǎn)工作的通知》（國辦發(fā)[2000] 63號(hào)），對加強(qiáng)試點(diǎn)工作的組織領(lǐng)導(dǎo)、完善試點(diǎn)的管理體制、擴(kuò)大試點(diǎn)范圍、促進(jìn)試點(diǎn)工作與行政管理體制改革相結(jié)合等內(nèi)容作了具體規(guī)定。“截止到2002年8月，按照國務(wù)院有關(guān)文件的規(guī)定，已經(jīng)有23個(gè)省、自治區(qū)的79個(gè)城市和3個(gè)直轄市經(jīng)批準(zhǔn)開展了相對集中行政處罰權(quán)試點(diǎn)工作。”[12]

第三，全面推廣階段（2002.8-至今） 2002年8月，國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步推動(dòng)相對集中行政處罰權(quán)工作的決定》（國發(fā)[2002]17號(hào)），授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以在本行政區(qū)域內(nèi)，有計(jì)劃、有步驟地開展相對集中處罰權(quán)工作。2002年10月，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了《中央編辦關(guān)于清理整頓行政執(zhí)法隊(duì)伍實(shí)行綜合行政執(zhí)法試點(diǎn)工作的意見》（國辦發(fā)[2002] 56號(hào)），決定在廣東省、重慶市開展清理整頓行政執(zhí)法隊(duì)伍、實(shí)行綜合執(zhí)法的試點(diǎn)，其它省區(qū)市各選擇1-2個(gè)具備條件的市（地）、縣（市）進(jìn)行試點(diǎn)。為了有機(jī)銜接相對集中處罰權(quán)工作和綜合執(zhí)法工作，中央編辦和國務(wù)院法制辦于2003年2月聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)相對集中行政處罰權(quán)和綜合執(zhí)法試點(diǎn)工作有關(guān)問題的通知》（中央編辦發(fā)[2003] 4號(hào)），就兩項(xiàng)工作的關(guān)系和貫徹落實(shí)問題作出了詳盡的安排，至此綜合執(zhí)法試點(diǎn)工作在全國范圍內(nèi)得以推廣。

第四，總結(jié)反思階段 該階段相較于前三個(gè)階段而言并沒有明顯時(shí)間段的界分，是伴隨著試點(diǎn)工作不斷的推進(jìn)而發(fā)展起來的。2006年北京“崔英杰案”可以說是該階段的一個(gè)標(biāo)志性事件。“崔英杰案”將城市管理部門推輿論的風(fēng)口浪尖，給城市管理部門帶來了很大的壓力。同時(shí)，也促使城市管理部門自身正視問題，積極求變，緩解公眾的不滿，回應(yīng)社會(huì)的要求。理論和實(shí)務(wù)部門也逐漸開始“對城市管理和綜合執(zhí)法進(jìn)行全方位的思考，以便能夠更加理性地作出判斷和選擇。”[13]城市管理綜合執(zhí)法是一項(xiàng)長期的系統(tǒng)工程，在試點(diǎn)工作開展到一定程度的情況下必須對其進(jìn)行全面的總結(jié)和反思，并在此基礎(chǔ)上將綜合執(zhí)法推進(jìn)到常態(tài)化階段，最終完成綜合執(zhí)法機(jī)制的改革。而對綜合執(zhí)法的總結(jié)和反思將永遠(yuǎn)伴隨綜合執(zhí)法工作的始終。

（二）交通運(yùn)輸綜合執(zhí)法

與城市管理綜合執(zhí)法改革不同，交通運(yùn)輸綜合執(zhí)法機(jī)制的探索起初并沒有一個(gè)統(tǒng)一的主導(dǎo)機(jī)關(guān)，而是由各地根據(jù)自身情況開展起來的。早在《行政處罰法》頒布以前，重慶市就開始了早期的探索。1994年4月28日， 成渝高速公路建成通車重慶段開始試點(diǎn)高速公路“統(tǒng)一管理，綜合執(zhí)法”， 由高速公路執(zhí)法大隊(duì)綜合行使原由公路路政、公路運(yùn)政、交通征稽、交通安全4支執(zhí)法隊(duì)伍行使的行政處罰權(quán)。《行政處罰法》頒布以后，重慶市人大做出《關(guān)于加快高等級(jí)公路建設(shè)和加強(qiáng)高等級(jí)公路管理的決議》，對公路綜合執(zhí)法改革的探索作出肯定。2003重慶交通綜合執(zhí)法工作的探索得到了中央的肯定，同年交通部在廣東和重慶兩個(gè)省級(jí)地區(qū)開展交通綜合行政執(zhí)法改革試點(diǎn)工作。2004年交通部辦公廳下發(fā)了《開展交通綜合行政執(zhí)法改革試點(diǎn)工作的意見（征求意見稿）》進(jìn)一步推進(jìn)試點(diǎn)工作。2005年6月29日，重慶市交通行政執(zhí)法總隊(duì)掛牌成立。重慶綜合執(zhí)法改革“主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面，一個(gè)是高速公路綜合執(zhí)法，另一個(gè)是區(qū)縣（市）的區(qū)域交通綜合執(zhí)法。同時(shí)，重慶市出臺(tái)了全國首部行政執(zhí)法規(guī)章，從程序上規(guī)范行政權(quán)力和行政執(zhí)法行為。”[14]廣東省交通廳于2007年成立綜合執(zhí)法局，將原來分屬不同職能機(jī)構(gòu)的六支執(zhí)法隊(duì)伍進(jìn)行整合。截至2008年，已有中山等10個(gè)地市完成了交通綜合行政執(zhí)法局的掛牌工作，其他市的交通綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)也將于近期陸續(xù)掛牌[15]。此后，北京、重慶、廣州、山東、四川等省市相繼出現(xiàn)開展了交通行政綜合執(zhí)法機(jī)制改革的探索。2008年3月，交通運(yùn)輸部掛牌成立，采用“12+2”機(jī)構(gòu)設(shè)置格局，即由12個(gè)職能司局，外加機(jī)關(guān)黨委和離退休干部局。并采取定機(jī)構(gòu)、定編制、定職能的“三定”方案設(shè)置部門架構(gòu)，從交通運(yùn)輸部至縣交通局逐步建立起了一個(gè)相對完善的綜合執(zhí)法的工作運(yùn)行機(jī)制。

（三）文化市場綜合執(zhí)法

“文化市場是市場經(jīng)濟(jì)體系的有機(jī)組成部分，是文化商品、文化服務(wù)以及文化資源營銷活動(dòng)的場所。”[16]它同城市管理領(lǐng)域一樣也是一個(gè)非常復(fù)雜的領(lǐng)域，涉及的部門眾多， 包括演出、音像制品、圖書報(bào)刊、電子出版物、廣播電影電視、娛樂、美術(shù)品和文物等各部門。各部門并列平行， 政出多門，且機(jī)構(gòu)職責(zé)不清， 權(quán)責(zé)不明，也是“多頭執(zhí)法、執(zhí)法擾民”的重災(zāi)區(qū)。自1978年十一屆三中全會(huì)以來，我國文化體制改革始終未曾間斷。文化市場綜合執(zhí)法改革正是在文化體制改革與綜合執(zhí)法改革的雙重背景下開展起來的。1999年12月上海市頒布《上海市文化領(lǐng)域行政執(zhí)法權(quán)綜合行使暫行規(guī)定》（1999年12月29日上海市人民政府令第79號(hào)），組建上海市文化稽查總隊(duì)，率先在文化領(lǐng)域進(jìn)行綜合執(zhí)法機(jī)制改革的探索。2004年9月，《中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)〈中央宣傳部、中央編辦、財(cái)政部、文化部、國家廣電總局、新聞出版總署、國務(wù)院法制辦關(guān)于在文化體制改革綜合性試點(diǎn)地區(qū)建立文化市場綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的意見〉的通知》（中辦發(fā)〔2004〕24號(hào)），批準(zhǔn)在北京、上海等9個(gè)地區(qū)進(jìn)行文化市場綜合執(zhí)法的改革試點(diǎn)工作，將文化綜合執(zhí)法改革提升到了國家級(jí)層面。2005年12月，中共中央、國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于深化文化體制改革的若干意見》（中發(fā)[2005]14號(hào)），進(jìn)一步明確積極穩(wěn)妥地推進(jìn)文化市場綜合執(zhí)法改革。伴隨著黨的十七屆六中全會(huì)的召開，“我國文化改革發(fā)展進(jìn)入了一個(gè)新的階段”[17]。文化綜合執(zhí)法體制改革也登上一個(gè)新的臺(tái)階。截至2011年11月，全國18個(gè)省（市）基本完成綜合執(zhí)法改革。除新疆、西藏和寧夏外，其他28個(gè)省（區(qū)、市）均已制定印發(fā)關(guān)于加快推進(jìn)全省改革的實(shí)施意見或工作方案[18]。一系列法規(guī)、規(guī)章及相關(guān)配套性措施得已制定和完善。至2012年初，文化市場綜合執(zhí)法改革基本完成，在文化市場執(zhí)法領(lǐng)域取得了顯著的成效。

三、類型化的嘗試

由上文可知綜合執(zhí)法改革在實(shí)踐中所涉及的領(lǐng)域廣泛，關(guān)于綜合執(zhí)法機(jī)制的實(shí)踐類型，亦多有研究。學(xué)者們通常以權(quán)力的來源為標(biāo)準(zhǔn)將其概括為授權(quán)型和委托型兩種模式。此種劃分無疑是基于對相對集中行政處罰權(quán)的“深刻”認(rèn)知而產(chǎn)生劃分方法。由本文第一部分的論述可知相對集中處罰權(quán)的概念運(yùn)用不僅難以揭示機(jī)制改革的本質(zhì)，而且容易使人們誤以為綜合執(zhí)法改革只是執(zhí)法方式的轉(zhuǎn)變，而非機(jī)制的轉(zhuǎn)換。對于綜合執(zhí)法改革的認(rèn)知必須將其置于政府職能改革大背景之下，是對執(zhí)法體制的重組和重塑，而非小修、小補(bǔ)。因此，從行政機(jī)構(gòu)改革的角度，可將綜合執(zhí)法機(jī)制改革實(shí)踐模式劃分為：權(quán)力配置型、機(jī)構(gòu)調(diào)整型及統(tǒng)一執(zhí)法型，以下分述之。

（一）權(quán)力配置型

顧名思義，權(quán)力配置型模式即是以權(quán)力的重新分配為核心的機(jī)構(gòu)改革方式。此類模式的指導(dǎo)思想是在于協(xié)調(diào)行政部門之間的職能，避免產(chǎn)生新的部門，防止由此引發(fā)的機(jī)構(gòu)膨脹。其最大的特點(diǎn)在于對于現(xiàn)有機(jī)構(gòu)和部門不做調(diào)整，只是對部門的職權(quán)做出重新的配置，既可以由法律授予新的職權(quán)，也可以基于其它機(jī)關(guān)的委托而集中行使。如青島市城市管理委員會(huì)，同時(shí)履行城市管理和監(jiān)察執(zhí)法的職能，并加掛城市管理監(jiān)察總隊(duì)的牌子合署辦公，一個(gè)機(jī)構(gòu)兩塊牌子。此種模式雖然能夠防止行政機(jī)構(gòu)的膨脹，但也達(dá)不到精簡的效果，其改革深度僅限于執(zhí)法方式的變換。在綜合執(zhí)法改革試行的初期可以作為一種試點(diǎn)方式而采用，但隨著改的不斷深入，此種機(jī)制改革還需進(jìn)一步的深入。

（二）機(jī)構(gòu)調(diào)整型

所謂機(jī)構(gòu)調(diào)整型即在綜合執(zhí)法改革過程中，不僅伴隨著職權(quán)的調(diào)配，更為突出的表現(xiàn)就是行政機(jī)構(gòu)的調(diào)整，或增加、減少，或重新設(shè)置。此種類型具體又可劃分為兩種：一是，設(shè)立非具有獨(dú)立法律地位的綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)。如，深圳市文化市場綜合執(zhí)法是文化、廣電、新聞出版、版權(quán)四局合一的文化執(zhí)法體制，四塊牌子，一套人馬。內(nèi)設(shè)了一個(gè)稽查隊(duì)，統(tǒng)一包括對文化市場、文物市場、廣電、出版物市場的執(zhí)法權(quán)。該綜合執(zhí)法機(jī)稽查隊(duì)不具有獨(dú)立的行政主體地位，即作出行政行為的主體仍是原有部門，稽查隊(duì)不能作為行政復(fù)議的被申請人或被告；二是，建立具有獨(dú)立法律地位的綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)。例如，1999年上海市設(shè)立文化稽查總隊(duì)行使文化領(lǐng)域綜合執(zhí)法權(quán)。文化稽查總隊(duì)接受文廣局、新聞出版局等部門委托，在文化領(lǐng)域綜合行使執(zhí)法權(quán)。2004年根據(jù)中辦、國辦轉(zhuǎn)發(fā)的《中央宣傳部、中央編辦、財(cái)政部、文化部、國家廣電總局、新聞出版總署、國務(wù)院法制辦關(guān)于在文化體制改革綜合性試點(diǎn)地區(qū)建立文化市場綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的意見》（中辦[2004]24號(hào)），市委、市政府批準(zhǔn)設(shè)立市文化市場行政執(zhí)法總隊(duì)，作為市政府直屬的行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，具有行政執(zhí)法主體資格，主管全市文化領(lǐng)域綜合執(zhí)法工作，同時(shí)撤消市文化稽查總隊(duì)建制。值得一提的是在起初，上海市文化稽查總隊(duì)不具備有執(zhí)法主體資格。直至2004年9月中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了中宣部、中央編辦、財(cái)政部、文化部、廣電總局、新聞出版總署、法制辦關(guān)于在文化體制改革綜合性試點(diǎn)地區(qū)建立文化市場綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的意見，才使得編制問題、體制問題、法律問題、經(jīng)費(fèi)問題得到了有效地解決。根據(jù)實(shí)踐的情況來看，此種具有獨(dú)立地位的綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)改革取得了良好的效果，也是綜合執(zhí)法改革所應(yīng)選取得最優(yōu)模式。但，值得警惕的是新的獨(dú)立的執(zhí)法機(jī)構(gòu)的建立必需伴隨舊有機(jī)構(gòu)的裁撤，否責(zé)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的設(shè)立將只能是為行政機(jī)構(gòu)的膨脹不斷的“添磚加瓦”，而無更多意義。

（三）統(tǒng)一執(zhí)法型

除了上述兩種模式以外，還有一種模式雖然也涉及到職權(quán)的配置和機(jī)構(gòu)的調(diào)整，但因其是一種統(tǒng)一性的大綜合執(zhí)法形式，因此有必要單列出來。以沈陽為例，2002年7月11日沈陽市成立城市管理行政執(zhí)法局，下設(shè)13個(gè)分局，集中了來自城市規(guī)劃、市容環(huán)境衛(wèi)生、市政管理、房產(chǎn)管理、工商行政管理、公安交通管理、煤炭市場管理、氣象管理等十四個(gè)領(lǐng)域的行政處罰權(quán)。“深圳的羅湖區(qū)也是這種模式。這種模式就是整個(gè)大的綜合執(zhí)法，包括城管、工商、交通、環(huán)保、旅游、文化、文物、廣電、新聞出版，這些都被統(tǒng)統(tǒng)放在一起來實(shí)行綜合執(zhí)法。深圳市羅湖區(qū)一開始就是這么做的，在實(shí)踐過程當(dāng)中，就感覺到有許多的問題沒辦法解決，最后羅湖區(qū)又回來了。”[19]此種模式的優(yōu)點(diǎn)是一定程度上解決了過去政出多門弊端，但同時(shí)也忽略了很多行政事物的專業(yè)性和技術(shù)性，只是對行政機(jī)構(gòu)和職權(quán)的簡單合并，在實(shí)際的執(zhí)法過程中將導(dǎo)致很多技術(shù)性問題難以解決。

四、法理基礎(chǔ)

隨著綜合執(zhí)法機(jī)制改革的不斷推進(jìn)和深入，一些社會(huì)矛盾和問題逐漸凸顯了出來，實(shí)踐中遇到的執(zhí)法困難也越來越多。特別是2006年，“崔英杰案件”更是將綜合執(zhí)法改革推到了輿論的風(fēng)口浪尖上，其中既有支持之聲，更有譴責(zé)之詞。不僅實(shí)踐中如此，“理論界對這場改革的質(zhì)疑也日益高漲。”[20]甚至，有學(xué)者呼吁盡快停止這場“吃力不討好”的改革[21]。因此，如何從理論上因應(yīng)綜合執(zhí)法改革所遭際的質(zhì)疑仍是不可回避之問題。以下，從效率與公平的權(quán)衡、集權(quán)與分權(quán)的考量、行政法定原則的責(zé)難及精簡、統(tǒng)一、效能原則四個(gè)方面展開。

（一）效率與公平的權(quán)衡

效率與公平是既相互依存、相互促進(jìn)，在一定程度上又相互對立的兩種法律價(jià)值。效率的基本含義是成本和產(chǎn)出之間的比例關(guān)系，主要關(guān)涉資源的配置與使用率。因此，可以說效率問題實(shí)質(zhì)上是生產(chǎn)力的問題。而公平，雖然涉及不同領(lǐng)域與層次，但其主要要關(guān)涉成果的分配問題，本質(zhì)應(yīng)該屬于生產(chǎn)關(guān)系的范疇。因此，可見效率與公平的關(guān)系實(shí)質(zhì)上是生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系之關(guān)系的反映，效率是公平的基礎(chǔ)，喪失了效率的公平就如同無源之水、無本之木。效率訴求我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求，這一規(guī)律不僅迫使每個(gè)市場經(jīng)濟(jì)主體不僅必須有強(qiáng)烈的效率意識(shí)，還必須將效率置于優(yōu)先的位置。效率價(jià)值體現(xiàn)在行政執(zhí)法領(lǐng)域即為執(zhí)法效率原則，意指“在依法行政原則的前提下，行政機(jī)關(guān)對社會(huì)實(shí)行組織和管理的過程中，以盡可能低的成本取得盡可能大的收益，取得最大的執(zhí)法效益。”[22]與立法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)相比，行政機(jī)關(guān)更加強(qiáng)調(diào)要求執(zhí)法主體對行政相對人的合法權(quán)利及時(shí)的作出反應(yīng)，特別是在處理緊急性和突發(fā)性事務(wù)中，更加強(qiáng)調(diào)效率的作用。但同時(shí)法律亦不能將效率絕對化，正如羅爾斯所言，“一個(gè)社會(huì)無論效率多高，如果它缺乏公平，則不能認(rèn)為它比效率低但比較公平的社會(huì)更理想。”[23]法律在促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中還必須保障社會(huì)公平，防止兩極分化。否則，喪失公平的效率帶來的只能是社會(huì)的動(dòng)蕩和矛盾的激化。行政執(zhí)法效率原則要求政府行政系統(tǒng)部門劃分合理、權(quán)責(zé)明確，只有如此才能保證政令通達(dá)。行政綜合執(zhí)法即是將分散在不同部門的相同或近似的職權(quán)集中在一起，避免因職能交叉、重合所引起的趨利性執(zhí)法，從而有利于減少部門之間的內(nèi)耗和降低執(zhí)法成本，提高執(zhí)法效率。

（二）集權(quán)與分權(quán)的考量

傳統(tǒng)的分權(quán)理論是指立法權(quán)、司法權(quán)、行政權(quán)之間理應(yīng)各自分工、相互制約。隨著現(xiàn)代分權(quán)理論的深入和發(fā)展，分權(quán)不再限于三權(quán)的分立，而逐漸深入到同一種權(quán)力內(nèi)部的分立與制衡，既包括三權(quán)分立，也包含行政內(nèi)部分權(quán)。行政內(nèi)部分權(quán)主要是指政府與私營部門之間、大地理區(qū)域和小地理區(qū)域的政府之間或某個(gè)政府的各級(jí)行政部門之間權(quán)力配置的過程、狀況或傾向的一種特征，其主要包括地方分權(quán)和公務(wù)分權(quán)兩種類型[24]。德國學(xué)者馬克思·韋伯將此種權(quán)力分工的思想引入管理領(lǐng)域，提出“科層制”管理分工理論。“在科層體制內(nèi)部，每一個(gè)個(gè)體單元被分割成各自獨(dú)立的部分，并且要求完全排除個(gè)人的情感糾葛，對權(quán)力義務(wù)體系的規(guī)定細(xì)致而明晰，使得每一個(gè)人都能夠照章辦事而不至于超出權(quán)力義務(wù)體系范圍。”[25]科層體制從其產(chǎn)生之日起，在整個(gè)20世紀(jì)無論是給政府機(jī)關(guān)還是企業(yè)組織都帶來了很高的效率。然而，伴隨著社會(huì)事務(wù)分工的日益精細(xì)，學(xué)科間的界限變得日益模糊，嚴(yán)格恪守職責(zé)劃分的科層制愈加難以應(yīng)對這一變化，從而易于導(dǎo)致部門行政。于是，因應(yīng)這一變遷西方國家興起政府改革運(yùn)動(dòng)，“新公共管理理論”應(yīng)運(yùn)而生。美國著名學(xué)者詹姆斯·W·費(fèi)斯勒和唐納德·F·凱特爾提出了“機(jī)構(gòu)重組、不斷改進(jìn)以及機(jī)構(gòu)精簡的新公共管理改革的三個(gè)經(jīng)典特征。”[26]該理論講求合作與協(xié)商，以期改變建立在官僚體制上的管理模式，為人們重新審視公共行政的提供了全新的范式。綜合執(zhí)法機(jī)制改革的初衷即是為了規(guī)避部門行政，精簡政府機(jī)構(gòu)，這恰恰是新公共管理理論所提倡的。由此看來，綜合執(zhí)法改革是在過度分權(quán)而引發(fā)的部門行政的現(xiàn)實(shí)情況下，而對于新公共理論的實(shí)踐回應(yīng)。

（三）行政法定原則的責(zé)難

盡管我國《行政處罰法》、《行政許可法》及最新頒布的《行政強(qiáng)制法》都對綜合執(zhí)法做了明確的規(guī)定，但其仍面臨著行政法定原則的責(zé)難。“所謂行政法定，即法無明文規(guī)定不得任意行政，具體有包括職權(quán)法定原則，法律優(yōu)先與法律保留原則等內(nèi)容。”其中職權(quán)法定要求“任何行政職權(quán)的來源于作用都必須有明確的法律依據(jù)，否則越權(quán)無效。”[27]有學(xué)者認(rèn)為，“綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的出現(xiàn)違背了這一基本原則。只需要經(jīng)過國務(wù)院的批準(zhǔn)，就可以由省一級(jí)人民政府決定變更行政機(jī)關(guān)的某些職權(quán)范圍，實(shí)質(zhì)上違反了憲法和組織法的規(guī)定。”[28]根據(jù)《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第64條第3款規(guī)定，“省、自治區(qū)、直轄市的人民政府的廳、局、委員會(huì)等工作部門的設(shè)立、增加、減少或者合并，由本級(jí)人民政府報(bào)請國務(wù)院批準(zhǔn)，并報(bào)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案。”可見，不僅國務(wù)院有權(quán)批準(zhǔn)某省級(jí)人民政府工作部門的設(shè)立、增加、減少或合并，同時(shí)科學(xué)、合理設(shè)置和劃分政府部門，對政府部門的職能進(jìn)行調(diào)整也是各級(jí)政府的職責(zé)所在。《行政處罰法》、《行政許可法》及《行政強(qiáng)制法》中有關(guān)現(xiàn)對集中行政權(quán)的規(guī)定其實(shí)質(zhì)并非的單純職權(quán)調(diào)配性規(guī)范，而是對《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第64條的補(bǔ)充性規(guī)范。機(jī)構(gòu)的增加、減少或重組必然帶來職權(quán)的變動(dòng)，只要按照法定的權(quán)限和程序進(jìn)行，就不違法。由此可見，綜合執(zhí)法改革并不違反憲法和組織法的規(guī)定以及行政法定原則的精神。

（四）精簡、統(tǒng)一、效能原則

精簡、統(tǒng)一、效能原則是我國國家機(jī)構(gòu)和職能設(shè)置的一項(xiàng)基本原則。我國《憲法》第27條規(guī)定，“一切國家機(jī)關(guān)實(shí)行精簡的原則，實(shí)行工作責(zé)任制，實(shí)行工作人員的培訓(xùn)和考核制度，不斷提高工作質(zhì)量和工作效率”。《國務(wù)院行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》第2條規(guī)定，“國務(wù)院行政機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理應(yīng)當(dāng)適應(yīng)國家政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的需要，遵循精簡、統(tǒng)一、高效的原則。”黨的十六大報(bào)告中進(jìn)一步明確提出要“按照精簡、統(tǒng)一、效能的原則和決策、執(zhí)行、監(jiān)督相協(xié)調(diào)的要求，繼續(xù)推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革，科學(xué)規(guī)范部門職能，合理設(shè)置機(jī)構(gòu)，優(yōu)化人員結(jié)構(gòu)、實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)和編制的法定化，切實(shí)解決層次過多、職能交叉、機(jī)構(gòu)臃腫、權(quán)責(zé)脫節(jié)和多重多頭執(zhí)法等問題”。長期以來，我國地方政府機(jī)構(gòu)臃腫，職權(quán)不清，職責(zé)交叉，導(dǎo)致了部門行政、效率低下，割裂了公共行政的統(tǒng)一性，妨礙了公平競爭和統(tǒng)一市場體系的形成。綜合執(zhí)法機(jī)制改革即是通過科學(xué)調(diào)配部門職能，合理設(shè)置行政機(jī)構(gòu)，優(yōu)化公務(wù)人員配置，以形成“權(quán)責(zé)一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力”的行政執(zhí)法體制，是對于精簡、統(tǒng)一和效能原則貫徹與落實(shí)。

五、綜合執(zhí)法的界限

（一）分權(quán)制衡的憲政要求

毋庸置疑，行政機(jī)關(guān)任何改革與創(chuàng)新都必須置于憲法的框架之下，這是為了確保其能夠與整個(gè)國家的憲政基礎(chǔ)相適應(yīng)。在憲法權(quán)力的學(xué)說中，權(quán)力分立的開端是以三權(quán)分立為源頭的。傳統(tǒng)分權(quán)理論認(rèn)為，“如果同一個(gè)人或是主要人物、貴族或平民組成的同一個(gè)機(jī)關(guān)行使三種權(quán)力……則一切都完了，”[29]這是我們開展憲政制度建設(shè)的最基本前提，要防止濫用權(quán)力，最好的方式就是以權(quán)力制約權(quán)力，使權(quán)力之間彼此牽制、互相制約，形成一種權(quán)力之間的良性競爭。由此，“原來靜止的三種權(quán)力通過相互制約，迫使它們發(fā)揮作用，限制權(quán)力濫用，從而達(dá)到協(xié)調(diào)前進(jìn)。”[30]隨著權(quán)力分立思想的不斷深化，及現(xiàn)代社會(huì)的發(fā)展，權(quán)力分立不再僅僅停留在屬性不同的權(quán)力之間，其亦可能在同一種權(quán)力內(nèi)部設(shè)計(jì)出分立機(jī)制。從而限制某一種權(quán)力過度膨脹演化為“一言堂”，這一趨勢在現(xiàn)代日漸興起的行政國家中愈加凸顯。特別是鑒于行政權(quán)容易濫用的本質(zhì)屬性，我們必須警覺行政權(quán)的過渡膨脹，這包括權(quán)力擴(kuò)張和權(quán)力集中兩種形態(tài)。而限制擴(kuò)張的方式不僅要圍繞三權(quán)分立機(jī)制本身而構(gòu)建，同時(shí)行政權(quán)內(nèi)部亦應(yīng)予以分化。現(xiàn)在看來，這種理論主要在“行政主體多元化”以及在晚近“行政自制”理論中得以展開。其中，行政主體多元化理論者認(rèn)為，公共服務(wù)民營化導(dǎo)致出現(xiàn)非行政機(jī)構(gòu)的多元主體現(xiàn)象，理應(yīng)歸結(jié)為行政分權(quán)理論范疇之中，“行政分權(quán)制度決定著行政主體的范圍”；[31]行政自制理論從行政機(jī)關(guān)自身的主動(dòng)性出發(fā)，以自我拘束為核心，構(gòu)建內(nèi)部分權(quán)機(jī)制往往被作為其典型實(shí)踐形式予以解讀[32]。綜合執(zhí)法改革將原來分散于各個(gè)部門的權(quán)力予以集中，這在很大程度上解決了部門行政的弊端，但同時(shí)此種權(quán)力的集中也是行政權(quán)膨脹的一種表現(xiàn)，不得不引起我們的警覺。因此，在綜合執(zhí)法改革過程中應(yīng)防止行政權(quán)的過度集中，且在綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)本身亦應(yīng)按照“行政自制”理論建構(gòu)自我預(yù)防、自我糾錯(cuò)和自我制約的內(nèi)部行政機(jī)制。

（二）相對集中的制度定位

綜合執(zhí)法機(jī)制改革其本質(zhì)是將原有過度分散化的行政職能和行政目標(biāo)統(tǒng)一起來。其核心是對于分散化的行政權(quán)的相對集中。在制度定位上，無論是對行政處罰權(quán)的、行政許可權(quán)、行政強(qiáng)制權(quán)抑或是其他相關(guān)性權(quán)力，立法者應(yīng)當(dāng)確立的最為基本的態(tài)度就是“相對集中”，而并不能作擴(kuò)大化的理解。根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)相對集中行政處罰權(quán)工作的決定》（國發(fā)[2002]17號(hào)），“實(shí)行相對集中行政處罰權(quán)的領(lǐng)域，是多頭執(zhí)法、職責(zé)交叉、重復(fù)處罰、執(zhí)法擾民等問題比較突出，嚴(yán)重影響執(zhí)法效率和政府形象的領(lǐng)域。”這既是對相對集中范圍的表述，也是相對集中的原則表述。具體而言應(yīng)包含如下內(nèi)容：（1）相對集中的前提是行政職能或行政目標(biāo)分散化的存在。只要是存在行政職能或行政目標(biāo)分散化的領(lǐng)域就可以進(jìn)行集中，不論其涉及哪一部門。反之，則不得也無需進(jìn)行任何程度的集中；（2）相對集中的目標(biāo)是為了解決多頭執(zhí)法、職責(zé)交叉、重復(fù)處罰、執(zhí)法擾民等問題。解決多頭執(zhí)法、職責(zé)交叉、重復(fù)處罰、執(zhí)法擾民等問題的途徑有很多并非只有綜合執(zhí)法一條道路，且在實(shí)踐過程中權(quán)利的集中行使也未必是最優(yōu)的選擇。因此，是否需要集中以及集中的程度還需要結(jié)合實(shí)際情況綜合考量；（3）相對集中的領(lǐng)域應(yīng)限于職責(zé)相近或相關(guān)部門，對技術(shù)性和專業(yè)性差別較大的領(lǐng)域不得進(jìn)行集中。相對集中應(yīng)理解為原相近或相關(guān)部門之間的合并與集中，[33]而并不是對所有行政處罰、行政許可以及行政強(qiáng)制權(quán)的集中。例如，在行政許可中，“采用形式審查的行政許可一般可以集中，需要進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查的行政許可則一般不宜集中。專業(yè)性技術(shù)強(qiáng)的行政許可一般不宜集中，不需要專業(yè)技術(shù)知識(shí)就可以審查判斷并做出決定的行政許可可以集中。”[34]（4）相對集中必然伴隨著機(jī)構(gòu)的精簡。雖然從理論上講綜合執(zhí)法的改革并不必然伴隨著機(jī)構(gòu)的精簡，但將其放置于從我國行政改革大背景之下來看，機(jī)構(gòu)的精簡無疑是改革所要到到的基本目標(biāo)之一。否則，分散的機(jī)構(gòu)設(shè)置與集中的權(quán)力所帶來的只能是機(jī)構(gòu)與權(quán)力的膨脹。

結(jié)語：尊重與戒懼——行政綜合執(zhí)法改革的制度展望 改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)迅速迅速發(fā)展，各種新生事物層出不窮，社會(huì)事務(wù)急劇增加，一定程度上帶來了執(zhí)法或是管理上的混亂。加之，我國政府職能職能轉(zhuǎn)變行政管理體制改革尚未完全到位，機(jī)構(gòu)臃腫、職責(zé)不清、執(zhí)法不規(guī)范的問題還相當(dāng)嚴(yán)重。在傳統(tǒng)的行政管理體制下往往是制定一部法律或法規(guī)，就要設(shè)置一支執(zhí)法隊(duì)，這直接導(dǎo)致了部門行政的滋生。綜合執(zhí)法機(jī)制改革不僅在很大程度上解決多頭執(zhí)法、執(zhí)法擾民等問題，也在一定程度上打破了執(zhí)法隊(duì)伍不斷膨脹的惡性循環(huán)。但同時(shí)我們也應(yīng)看到綜合執(zhí)法機(jī)制改革中還存在很多問題，特別是在城市管理綜合執(zhí)法改革過程中凸顯的種種弊端，也不得不讓我們對這一制度保持著警醒。因此，面對綜合執(zhí)法機(jī)制改革我們的基本態(tài)度應(yīng)該是“尊重與戒懼”。尊重并不意味著盲從，其立足點(diǎn)在于對綜合執(zhí)法的理性思考；戒懼也并不意味著蓋然否定，而是在尊重的基礎(chǔ)上發(fā)現(xiàn)問題、解決問題使其向著規(guī)范化、法治化的方向發(fā)展。正如章志遠(yuǎn)所言，“任何制度創(chuàng)新都必須接受合法性和正當(dāng)性的拷問。否則，在近乎狂熱的“大干快干”之聲中，非理性的狂潮就極有可能會(huì)導(dǎo)致既定的法治秩序遭受重創(chuàng)。”[35]

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