“國家干預”手段重構與環境法變革

摘要：環境法的調整方法離不開國家干預，但現行環境法規范中對于不同類型國家干預手段的選擇與配置存在結構失衡的特點，指令性國家干預比例過大，指導性國家干預和直接介入性國家干預比例過小，不能反映國家干預在糾正市場缺陷、培育和扶持新興市場方面的功能和特點，不能彰顯經濟手段解決環境問題的獨立功用。因此，不同類型的國家干預手段在我國環境法中的整合與重構顯得尤為重要，并直接影響我國環境法體系及其制度內容的重大變革和調整。

關鍵詞：指令性國家干預；指導性國家干預；直接介入性國家干預；整合與重構；環境法變革

中圖分類號：DF468 文獻標識碼：A DOI：10.3969/j.issn.1008-4355.2012.06.08

一、“國家干預”作為環境法調整方法之理論證成 國家干預作為一種法律調整方法，廣泛并深刻地應用于經濟法理論及實踐之中。其內在邏輯在于：市場缺陷產生市場失靈，市場失靈產生干預需求，干預需求產生干預供給，而干預供給的法律形式就是經濟法[1]。然而，政府在市場經濟發展和干預市場的過程中也不是萬能的，有可能過度地關注自身偏好而導致干預目標難以實現，因此，國家干預既是對市場失靈的干預，又是對政府失靈的預防和干預，可以被稱為“雙重干預”。

“雙重干預”作為法律的調整方法不僅體現在經濟法中，還體現在環境法中。環境法作為獨立于經濟法而存在的部門法，以調整方法的綜合性著稱，除了應用民法“意思自治”和行政法“行政管理”的調整方法以外，大量應用了經濟法的“國家干預”調整方法，在克服環境外部性，糾正環境信息不對稱，防治污染、自然資源產權界定、推進清潔發展、促進循環經濟發展等方面發揮了重要的作用。環境問題與市場失靈和政府失靈相伴而生。政府對經濟活動的適度干預，可以糾正人們行為的“外部不經濟性”[2]。正如有學者指出的那樣，外部不經濟性的造成者或受影響者數量眾多，造成者和受影響者達成協議的成本將會大大增加，市場機制對市場主體造成的環境外部不經濟性無能為力，因此可能需要政府進行干預[3]。

“雙重失靈”引入國家干預，給環境法的調整方法變革增添了新的活力。在環境法調整方法運行所面對的諸多現實挑戰之中，最為明顯的體現是“雙重失靈”問題，即市場失靈與政府失靈[4]。

（一）作為公共產品的環境以及環境問題

公共產品是指這樣一類商品：將該商品的效用擴展于他人的成本為零，無法排除他人參與共享[5]。與私人產品相比，公共產品有兩個顯著的特征：一是消費的非排他性；二是供給的不可分性[6]。環境的非排他性特點構成了環境污染和環境破壞的主要原因，進而形成了環境問題，而任何一個獨立的個體或私人產商又不愿為公共環境問題單獨承擔成本和費用，其供給的不可分性（或稱為非競爭性）容易被其他個體“搭便車”，因此，環境以及環境問題都具備了完全的“公共產品”屬性。

作為資源配置最大化的市場不能有效解決環境及其問題的公共產品困境，因此，環境及環境問題的公共產品屬性的克服需要市場之外的第三方就環境公共產品的供給以及環境公共產品的競爭性進行干預和引導，主要體現在：（1）政府作為社會公共利益的代表提供良好生態環境的供給；（2）政府在環境及其問題的解決方面引入競爭機制，引導市場機制在公共產品供給領域的應用，以充分發揮其資源配置的功能。

（二） 環境“外部性”的均衡化需要國家干預

環境問題產生的經濟學理論基礎更多地依賴于“外部不經濟理論”，又稱為“外部性”理論，是指在實際經濟活動中，當一個個體的行為給其他不相關方當事人帶來成本或者利益，但是該個體在作出決定時并沒有將這些外部影響考慮進去時，外部性就產生了[7]。外部性有兩種：一種是外在經濟，這是好的、積極的影響；另一種是外在不經濟，即是壞的、消極的影響，亦稱為負外部性[3]542。這兩種形態在環境領域都有突出的表現：一方面是個人對環境保護所做出的積極行為，如植樹造林、荒漠治理等，另一方面則是受到廣泛關注的環境負外部性問題，突出地表現為環境污染和環境破壞。

經濟學上對于環境外部性的處理在于實現“納什均衡”，即在環境行為者（包括環境保護者、環境污染者或環境破壞者）與社會公共相對方之間形成最優的利益配置狀態。因此，為了鼓勵環境正外部性行為，政府應當建立和完善環境保護激勵機制；為了防止和減少環境污染或破壞行為，政府則應當將其溢出成本內部化，采取一系列成本內化的制度和措施。無論是正外部性還是負外部性，環境“外部性”的均衡化都需要國家干預。

（三） 環境信息不對稱

環境問題的產生除了上述兩種歸屬于環境本身和經濟人的特性外，導致市場本身不能有效地發揮資源配置作用的另外一個根本原因就在于環境信息的不對稱性，主要體現在：（1）環境信息分布不均；（2）環境信息的間隔性，是指環境負外部性行為與行為后果在時間上或在地域上存在一定的差距，致使環境信息不能在負外部性行為作出當時就被受害人或第三方所知悉；（3）環境信息的隱藏性，環境問題不僅僅是經濟問題而且是一個技術問題，即環境信息的獲得依賴于一定的技術發展。除此以外，環境信息的間隔性也同時說明了環境信息的隱藏性質，表現為一定程度的環境信息壟斷。經濟學家阿羅·德布魯（Arrow Debreu）在分析信息不對稱時認為，如果信息不完備或很昂貴，則政府通過許可證或信息的生產對勞務或產品市場的干預就是必須的[8]。因此，在環境信息不對稱情形下，政府進行適當的干預，以保障公眾的信息知情權、參與權和監督權是非常必要的。

（四） 政府失靈需要國家干預

國家在環境領域的干預包括積極干預和消極干預兩個方面。所謂積極干預就是指國家對市場的建立、培育、發展、運行等方面起到積極的指導和維護作用，如通過政策手段為某一領域市場的發展創造良好的外在環境；所謂消極干預是指國家對市場運行過程中消極或負面影響的克服和制止，主要針對市場失靈，如環境問題外部性的內部化措施，包括征收環境稅、排污費、收取押金等。然而，國家干預不是萬能的，政府作為市場的干預主體，可能因為干預不到位、干預過度或自身利益偏好而存在利益設租或尋租行為。反映在環境領域的政府失靈可以體現在：其一，環境問題決策的復雜性導致決策不當，以及實施決策之隨機性；其二，政府的環境監管不力與失當；其三，因環境要素牽連的相關政府部門的尋租行為和對智力、物力等社會資源的浪費[9]。因此，國家干預決不能損害市場所應當固有的競爭性，其在干預市場失靈的同時，同樣需要干預政府失靈。

二、“國家干預”環境法應用之實證分析 國家干預作為一種重要的調整方法在環境法中得到了廣泛應用，其分布遍及環境基本法、污染防治法、自然資源法、生態保護法和循環經濟法等法律規范中。本文根據經濟法“需要國家干預學說”對國家干預類別的界定，分別以指令性國家干預、指導性國家干預和直接介入性國家干預對環境法中的國家干預進行實證分析。需要解釋的是，有學者做出“強制性干預”和“非常強制性干預”的區分，也有學者將其理解為“命令控制型”和“經濟激勵型”調控措施。如果本文未加嚴格區分，指令性國家干預等同于“強制性干預”和“命令控制型干預”，“非強制性干預”等同于“指導性國家干預”和“直接介入性國家干預”的結合，“經濟激勵型干預”等同于“非直接介入性國家干預”。

（一）環境保護法

1. 指令性國家干預

所謂指令性國家干預，是指國家利用指令性手段對環境問題所采取的干預措施。雖然它呈現為一種行政性手段，但是環境領域中的指令性干預在實質上區別于純粹的行政手段，重點在于該指令性手段的環境公益性，以及該手段行使目標的政府非利得性。政府的指令性干預不包括純粹行政性質的國家行政手段，而在于強調政府的指令性干預能夠禁止、預防環境侵害者的環境侵害行為，同時使環境受害者從中受益，但政府本身不能從其指令性干預中獲得任何收入或收益。這類收入或收益指的是政府通過行政權力的行使，在懲罰行政違法者的同時，使懲罰的收益直接指向政府本身，而沒有指向實際受害者，實際受害者的利益沒有因政府的行政行為而得到補償。根據我國現有法律、法規、規章的規定，指令通常有設權、命令、禁止、許可、批準、撤銷、審核、免除、確認以及監督等方式。

指令性國家干預在我國《環境保護法》中主要體現在：第一，總則中的第4條、第6條，明確規定國家環境保護規定必須納入國民經濟和社會發展計劃，并規定了一切單位和個人的環境保護義務和檢舉控告權；第二，第2章“環境監督管理”中第13條規定的環境影響評價制度和第14條規定的現場檢查制度；第三，第3章“保護和改善環境”中的第17條、第18條、第19條、第21條，其中，第17條體現為對環境問題的直接控制和干預，第18條為環境問題的間接控制和治理；第四，第4章“防治環境污染和其他公害”中共11條，均體現為指令性干預，較為突出的有“三同時”制度、排污收費制度、限期治理制度等。

2. 指導性國家干預

所謂指導性國家干預主要是指國家和政府為了實現對環境問題的控制和治理，運用指導性干預手段對環境問題以及與環境有關的經濟活動進行干預的方式。指導性國家干預又稱為“柔性調整”或“柔性干預”，通常有三種表現形式，即行政指導、計劃指導和行政協商[10]。在環境法領域中主要體現為非強制性的政府引導，以及沒有明確激勵措施的鼓勵性規定。《環境保護法》第5條對環境保護科學教育事業的發展采取了指導性的干預措施：“國家鼓勵環境保護科學教育事業的發展，加強環境科學技術的研究和開發，提高環境保護技術水平，普及環境保護的科學知識”。第9至12條規定了環境標準制度、環境監測制度、環境規劃制度；同時，該法第20條關于“農業環境保護”和第23條關于“城鄉建設保護環境”的規定，均體現為指導性國家干預。

3. 直接介入性國家干預

直接介入性國家干預是指國家使用非權力的、私法的手段直接地介入經濟生活的一種干預方式，如政府進行非權力的特定物資購買、向特殊金融機構出資、向執行一定經濟政策的機構提供國家資金、向公共事業和特殊形態的生產部門投資以及向私人企業提供補助等。在環境領域可以體現為環境權利交易制度、環境押金制度、財政補貼制度、環境保險制度、環境基金制度、國家生態補償制度等。但可惜的是，在《環境保護法》中，除了第28條關于“排污費”的規定外，沒有任何相關的規定。需要指出的是，由于“直接介入”的國家干預本身在法律規定上帶有很強的指令色彩，為了避免在列舉法律規定上的重復性，凡是能突出顯示國家干預直接性的措施都不應在“指令性國家干預”中出現。

（二）污染防治法

我國污染防治法主要包括：《大氣污染防治法》、《水污染防治法》、《固體廢物污染環境防治法》、《環境噪聲污染防治法》、《放射性污染防治法》等。

1. 指令性國家干預

首先就《水污染防治法》而言，指令性的國家干預主要體現在第2章“水污染防治的標準和規劃”、第3章“水污染防治的監督管理”、第4章“水污染防治措施”第1節“一般規定”和第6章“水污染事故處置”之中；反映在制度方面，集中規定有水環境標準制度、水污染防治規劃制度、環境影響評價制度、水污染物排放總量控制制度、排污許可證制度、水環境質量監測和水污染物排放監測制度、飲用水水源保護區制度以及突發事件應急制度等。在《大氣污染防治法》、《固體廢物污染環境防治法》、《環境噪聲污染防治法》和《放射性污染防治法》中，“法律責任”前各章的規定大多屬于指令性國家干預，大部分條款均使用了“應當”、“必須”、“不得”和“禁止”等強制性用語；體現在制度上，表現為總量控制制度、環境標準制度、排污收費制度、清潔生產制度、現場檢查制度、環境監測制度、“三同時”制度和環境影響評價制度等；部分修訂后的法律規定了突發環境事件應急制度。

2. 指導性國家干預

由于指導性國家干預措施在法律約束力上比指令性干預要弱，其實際可操作性不強，幾乎所有的“污染防治法”對指導性的干預措施規定得較少，主要體現在：《水污染防治法》第5條關于“水環境保護目標責任制和考核評價制度”和第6條“國家鼓勵、支持水污染防治的科學技術研究和先進適用技術的推廣應用，加強水環境保護的宣傳教育”的規定。另外，該法第43條、第48條、第49條、第50條也對工業、農業和農村水污染防治作出了指導性規定；《環境噪聲污染防治法》第8條和第9條規定了鼓勵環境噪聲科學研究和獎勵措施；《大氣污染防治法》第8條、第9條和第46條就防治大氣污染獎勵制度、鼓勵大氣污染防治科學研究以及鼓勵支持消耗臭氧層物質替代品的生產和使用作出了規定；《固體廢物污染環境防治法》第3條、第6條、第7條、第8條、第19條、第36條、第42條、第43條規定了相關的引導、鼓勵、促進和獎勵制度，以防治固體廢物污染；《放射性污染防治法》第4條和第7條規定了鼓勵和獎勵條款，其他條款均體現為指令性規定。

3. 直接介入性國家干預

2008年修訂后《水污染防治法》改變了修訂前缺少直接介入性國家干預規定的狀況，在第7條中確立了“水環境生態補償機制”。由于《大氣污染防治法》、《固體廢物污染環境防治法》、《環境噪聲污染防治法》以及《放射性污染防治法》中缺少政府實質性經濟支持的規定，在這些污染防治法中，沒有直接介入性的國家干預條款。

（三）自然資源法

我國自然資源法主要包括：《土地管理法》、《水法》、《礦產資源法》、《森林法》、《草原法》、《海洋環境保護法》、《漁業法》、《煤炭法》等。自然資源法的國家干預機制分類解析如下：

1. 指令性國家干預

《土地管理法》中指令性國家干預主要體現在非市場化和非私權化的管理制度之中，主要包括土地用途管制制度、土地利用總體規劃制度、土地調查制度、土地統計制度、耕地保護制度、基本農田保護制度、建設用地控制制度、農村宅基地管理制度以及土地監督檢查制度，基本覆蓋了除第2章“土地所有權和使用權”之外的所有篇章。此外，《水法》、《礦產資源法》、《森林法》、《草原法》、《漁業法》以及《煤炭法》等自然資源法仍然秉承著污染防治法注重指令性國家干預的特點，在除“法律責任”篇章以外的其他各章均以“必須”、“應當”、“不得”和“禁止”等強制性詞語規定了國家或其授權代表（政府）的干預權。

2. 指導性國家干預

《土地管理法》中指導性國家干預條款較少，主要體現在第7條關于土地開發利用保護的獎勵規定以及第35條和第38條關于改良土壤，提高地力，防止土地荒漠化、鹽漬化、水土流失的規定。此外，與《污染防治法》相同，《水法》、《礦產資源法》、《森林法》、《草原法》、《漁業法》以及《煤炭法》等均只在第1章中規定了鼓勵科學技術發展和為自然資源開發利用保護做出貢獻的單位或個人有權獲得獎勵，但沒有規定具體標準和獎勵方式。

3. 直接介入性國家干預

與其他自然資源法相區別的是，《土地管理法》大量應用了直接介入性國家干預手段，以市場的、私權化的方法介入土地管理之中，如土地權屬制度、土地整理制度、土地征收補償制度和國有土地有償出讓制度，其與指令性國家干預規定相結合，最終在土地管理領域實現國家土地管理與市場運作良性互動的干預效果。除《水法》、《礦產資源法》、《森林法》以及《煤炭法》等均在總則中規定了各項資源的權屬以外，《水法》第7條、第29條、第31條和第35條規定了水資源有償使用和水資源補償制度；《礦產資源法》第5條規定了礦業權有償取得制度，第6條規定了礦業權轉讓制度；《森林法》第8條規定了森林生態效益補償基金、林業基金，第15條規定了林權轉讓；《草原法》第2章規定了草原權屬及其承包經營權流轉、第35條規定了舍飼圈養糧食和資金補助；《煤炭法》第34條規定了煤礦企業積累煤礦衰老期轉產資金的制度；《漁業法》沒有直接介入性國家干預規定。

（四）循環經濟法

我國的循環經濟法主要是以促進清潔生產、實施資源減量與節約、再利用和資源化的相關法律規定，主要包括：《清潔生產促進法》、《循環經濟促進法》、《節約能源法》和《可再生能源法》。

1. 指令性國家干預

我國循環經濟法以促進清潔生產、提高資源利用效率、減少和避免污染物的產生為目的，沒有以指令性國家干預為主要手段，主要體現在：《清潔生產促進法》第21條、第24條、第27條、第28條和第31條的規定；《循環經濟促進法》第2章“基本管理制度”和第3章“減量化”中的部分條款。此外，在《節約能源法》中，也僅有以下內容屬于指令性國家干預：第13條、第35條、第36條關于節能標準化的規定，第15條關于固定資產投資項目節能評估和審查制度的規定，第16-19條關于能效標識制度以及第20條關于能源認證制度的規定。最為典型的當屬《可再生能源法》，該法全文幾乎沒有指令性國家干預規定，呈現出以直接介入性國家干預為主、指導性國家干預為輔的特點。

2. 指導性國家干預

與《環境保護法》、《污染防治法》不同的是，《清潔生產促進法》和《循環經濟促進法》均應用了較多的指導性國家干預條款，其中，《清潔生產促進法》第1、2章和第3章；《循環經濟促進法》第1章第6條、第7條、第9條、第10條，第2章第11條、第16條、第17條，第3章“減量化”中第20條、第21條、第23條、第26條、第27條、第28條以及第4章“再利用和資源化”全部規定。相比而言，《節約能源法》中關于指導性國家干預條款的規定幾乎占據了第1章到第4章的全部內容。

3. 直接介入性國家干預

《清潔生產促進法》、《循環經濟促進法》和《節約能源法》中均有“鼓勵措施”和“激勵措施”的專章規定，主要采用政府獎勵、專項資金或基金扶持、稅收減免、信貸支持、價格政策、政府采購等激勵措施，以發展循環經濟、促進清潔生產。《可再生能源法》則大量使用了直接介入性國家干預手段，幾乎覆蓋第3章“推廣與應用”到第6章“經濟激勵與監督措施”的全部規定，代表性制度有可再生能源并網發電制度、可再生能源發電全額保障性收購制度、可再生能源電價附加補償制度以及可再生能源發展基金制度等。

（五）生態保護法

生態保護法是調整各主體以生態科學為指導，遵循生態規律有意識地對生態環境采取一定的對策及措施進行保護的各項活動的法律規范的總稱[11]。一般包括：《水土保持法》、《防沙治沙法》和《野生動物保護法》。

1. 指令性國家干預

《水土保持法》中指令性國家干預條款主要體現在第3章“預防”、第4章“治理”以及第5章“檢查監督”之中；《防沙治沙法》中除第5章“保障措施”之外，幾乎都體現為指令性國家干預；《野生動物保護法》則全文體現為指令性國家干預條款。

2. 指導性國家干預

《水土保持法》中指導性國家干預的法律規定主要體現在第7條和第2章“規劃”之中；《防沙治沙法》中則僅有第7條關于國家支持防沙治沙的科學研究和技術推廣工作、國家支持開展防沙治沙的國際合作的規定。

3. 直接介入性國家干預

《水土保持法》第 9條、第33條、第34條關于公眾參與水土流失治理和荒山、荒溝、荒丘的治理的激勵性規定，體現為直接介入性國家干預；《防沙治沙法》則利用第5章“保障措施”的規定，以項目預算資金、個人資金補助、財政貼息、稅費減免以及簽訂土地承包合同的方式體現國家以經濟手段和私權的方式對防沙治沙進行干預。《野生動物保護法》中僅有第4條關于野生動物保護成績顯著的獎勵規定和第28條關于獵捕野生動物造成農作物或者其他損失的損害賠償規定。

通過國家干預在我國環境法中應用的實證分析，不難看出我國環境法國家干預調整方法的應用現狀和特點為：（1）環境基本法、污染防治法以及生態保護法以指令性國家干預為主，指導性國家干預為輔，其中，《環境保護法》中基本沒有任何直接介入性國家干預；（2）自然資源法呈現出指令性國家干預和直接介入性國家干預并重的特點，其中，《水法》、《礦產資源法》、《森林法》、《草原法》和《煤炭法》中直接介入性國家干預與《土地管理法》相比較而言顯得較弱，但《漁業法》幾乎沒有直接介入性國家干預；（3）循環經濟法則以直接介入性國家干預為主，指導性國家干預為輔。

三、 環境法中國家干預手段的整合與重構 （一） 我國環境法中國家干預手段配置失衡，結構嚴重不合理

當前我國環境法中國家干預手段的應用現狀和特點深刻地反映出我國環境法在國家干預手段的配置上存在重大缺陷，體現出結構不夠合理、功能不夠完善的問題：

1.環境基本法過于推崇指令性國家干預，淡化直接介入性國家干預

《環境保護法》作為環境基本法，在環境法體系中具有政策綱領性和原則性的特點。它是一種綜合性的實體法，即對環境與資源保護方面的重大問題加以全面綜合調整的立法，一般是對環境與資源保護的目的、范圍、基本原則、重要措施、管理制度、組織機構、法律責任等作出原則性的規定[12]。《環境保護法》是環境單行法、環境法規、規章以及其他規范性文件制定的基準和依據，也是環境政策制定的基本導向。

從前文對我國環境法中國家干預手段的實證分析來看，我國環境基本法在立法目的、基本原則、基本制度和基本法律規范的條款設定方面過于強調國家強制性手段在環境資源開發利用和保護過程中的應用，過于強調行政管理在環境保護中的能動作用。就國家干預的類別而言，我國《環境保護法》的法律規定基本都體現為指令性國家干預，而指導性國家干預條款僅有三條，且體現為非核心條款和制度設定，嚴重欠缺直接介入性國家干預，從而呈現出國家干預手段配置上的結構不合理，違背了國家干預的邏輯基礎，也不符合環境法協調發展原則和經濟調控制度的基本要求。

2.環境單行法嚴重欠缺直接介入性國家干預和指導性國家干預

受制于環境基本法的規制導向，構成我國環境單行法核心的污染防治法、自然資源法以及生態保護法也未能脫離環境基本法所采用的調整方法。其中，污染防治法的問題尤為突出，除了《水污染防治法》中僅有的“水環境生態補償”制度以外，其他四部污染防治法竟然沒有任何直接介入性的法律規定，也較少采用指導性國家干預調整方法。生態保護法同樣忽視了經濟激勵手段在生態環境保護中的積極效用，轉而采取了強制性的法律調整方法，因此在法律執行效力上難以起到應有的效果。

3.自然資源法的直接介入性國家干預手段過于簡單，可操作性不強

作為對自然資源開發、利用、保護和管理的法律規范，自然資源法承擔著合理開發利用與管護相結合的任務，因此，在市場失靈的基礎上，國家對自然資源的干預要充分體現自然資源的經濟屬性和生態屬性相結合的特點。然而，在我國自然資源法中，除《土地管理法》外，其他自然資源法在自然資源的權屬配置、流轉以及生態補償等方面的規定較為單一和欠缺，背離了直接介入性國家干預手段的多元化選擇，需要加以完善。

（二） 國家干預手段重構的理論解釋

當前我國環境法中國家干預手段配置的失衡，迫切地要求就國家干預手段在環境法中的分布及其構成進行重新審視和構造。環境法中國家干預手段的重構應當秉承兩項基本原則：（1）與“國家干預”的基本理論相吻合；（2）與環境問題的特性以及基本原則相協調。環境法中的國家干預既要遵循國家干預源于市場失靈的基本理論，又要尊重經濟發展與環境保護協調發展的基本規律，突出用經濟手段解決環境問題的基本導向。對于因市場缺陷、混亂而導致的環境污染和環境破壞等公共產品問題、外部性問題和信息不對稱等問題，需要通過國家干預進行彌補，對于因市場缺失而導致的自然資源配置問題，需要國家干預建立和培育新型市場，深化傳統市場，實現自然資源合理開發利用與保護。

1.“適度干預”原則要求加大直接介入性和指導性國家干預的比例，降低指令性國家干預的適用

“適度干預”原則作為經濟法的首要原則，是指國家在經濟自主和國家統制的邊界或者臨界點上所作的一種介入狀態，其包含兩項重要的條件：（1）適度干預是以市場為基礎的干預；（2）適度干預是以保護競爭為目的的干預[10]54。國家干預不能取代市場，更不能阻礙或削弱競爭。然而，我國環境基本法、污染防治法和自然資源法中的國家干預卻濃厚地體現為一種強制性管理和介入，不能體現對環境資源有關市場的正確引導或糾正，也不能體現為對新興市場的培育與促進。以信息偏在、負外部效應、公共物品問題等為表現的市場失靈，內生于市場機制，市場機制的主要方面是市場結構，而市場結構中最重要的理論假設即是經濟人理性[13]。環境法調整方法重在對經濟人理性的正確認知和對經濟不理性的防范與制約，前者在于正確引導和發揮經濟人理性對于環境保護的積極作用，后者在于建立和完善環境風險控制制度。

因此，國家適度干預原則內在地要求在“國家干預”三種手段的選擇和配置方面，應當盡量降低和減少指令性國家干預的適用，擴大直接介入性和指導性國家干預的應用范圍。在市場經濟條件下，資源的開發和利用主要由私的市場主體進行，經濟個體利益與公共利益的矛盾表現得更加直接也更加尖銳。法律制度的安排也相應地表現出多樣性的特點。對某些片面追求個人利益而嚴重損害公共利益的行為，如嚴重污染環境的行為，法律嚴格進行禁止，并規定了嚴厲的處罰措施；而對某些存在一定正當性的私人利益與公共利益發生沖突時，則首先規定由政府或其他相關主體對利益的享有者進行誘導或勸導，引誘或說服其放棄某種利益，以保障公共利益的實現。只有在采用上述手段不能達到目的且有必要時，才會采用強制性手段[14]。

2.非強制性干預與“協調發展原則”之間的內在統一

指導性國家干預和直接介入性國家干預又稱為“非強制性干預”，其在環境法領域中的應用在于突出干預主體以指導性手段和經濟手段對環境失靈進行干預，實現經濟發展與環境保護之間的協調統一。社會發展兼顧環境保護是當代環境的要求，同時，市場機制是引導發展趨勢最好的調節器[15]。環境法的“協調發展原則”意指環境保護與經濟建設、社會發展統籌規劃、同步實施、協調發展，實現經濟效益、社會效益和環境效益的統一。通過“協調”，消除把“環境保護”和“經濟、社會發展”對立起來的任何一種片面認識；通過“協調”，突出政府在市場經濟條件下秩序供給和協調職能[16]。因此，根據協調發展原則，客觀上需要在環境法中加強市場機制等經濟調節手段的作用，大力發展和培育環境資源市場機制，力求用經濟手段解決環境問題，從而真正實現經濟社會發展與環境保護的協調統一。

3.環境外部性對直接介入性國家干預的需求

制度經濟學認為，環境外部性的解決依賴經濟手段對于環境行為溢出效應的平衡，包括環境負外部性的內化和環境正外部性的激勵和補償，在客觀上主要體現為環境經濟激勵政策的應用。根據價值規律，利用價格、稅收、信貸、投資、微觀刺激和宏觀經濟調節等經濟杠桿，調整或影響有關當事人產生和消除污染的行為。一方面，借助于市場機制的作用，使外部不經濟的環境費用內部化，改變生產者和消費者原有的經濟刺激模式，糾正他們破壞環境的行為。另一方面，發揮資金配置功能：依據法律、行政授權，實現和聚斂用于環境保護的資金；資金的重新分配；資金的使用[17]。環境經濟激勵政策的采取則濃厚地體現為國家干預手段的直接介入性特點，因此，直接介入性國家干預對環境外部性的應對具有獨特的功能和作用。

（三） 國家干預手段在環境法中的整合與重構

1.環境基本法

基本法作為一部集該部門法立法目的、基本原則和基本制度于一身的法律文件，對整個部門法的體系構建、制度拓展以及規范整合起到基礎性和通靈性的作用。環境基本法作為一部全面調整環境資源開發、利用、保護和管理的基礎性法律，其基本特征體現為：（1）基本原則的高度性和普遍性；（2）基本制度的導向型和基準性；（3）調整方法的綜合性和均衡性。國家干預作為一種調整方法在環境基本法中的應用應當同時兼顧基本法的三個基本特征。從環境基本法的法律地位和作用來看，不同類型的國家干預在環境基本法中應當統籌兼顧、合理分配。

根據調整方法強制性的不同，我們可以將環境法的基本制度劃分為三大類別：（1）環境控制制度，以強制性法律規定為主，包括環境影響評價制度、“三同時”制度、許可證制度、限期治理制度、突發環境事件應急制度和自然資源開發禁限制度等；（2）環境促進制度，以指導和促進手段為主，包括環境規劃制度、環境標準制度和環境監測制度等；（3）經濟調控制度，以經濟手段調控實現可持續發展為主，包括環境基金制度、環境保險制度、自然資源權屬制度、環境稅費制度、自然資源有償使用制度、 排污權交易制度以及生態補償制度等。相應地，不同類型的國家干預手段可以對應不同的環境制度，即指令性國家干預多適用于環境控制制度，指導性國家干預多適用于環境促進制度，直接介入性國家干預則適用于經濟調控制度。這樣，不同類型的國家干預手段就能在環境基本法中得到合理分配，從而解決以指令性國家干預為主的現狀。

2.環境單行法

根據本文對環境法體系的分類，我國環境單行法主要包括：污染防治法、自然資源法、生態保護法和循環經濟法。目前，在這些單行法中，除了循環經濟法中較為合理地配置了直接介入性國家干預手段，污染防治法和自然資源法兩大核心領域均以指令性國家干預為主。國家干預經濟的目標是要從資源配置的宏觀經濟視角來考慮資源投入的社會邊際收益，而政府干預經濟的手段和方式是盡力通過市場機制來影響微觀經濟單位的決策，通過微觀經濟單位的資源投入調整和資源轉移來達成資源配置的優化[18]。因此，環境單行法中國家干預手段的重構和整合，應當基于環境基本法對于“環境經濟”原則和“經濟調控制度”的確立，以創造、引入市場機制為導向，增強直接介入性和指導性國家干預在污染防治法、自然資源法和生態保護法中的應用。

四、國家干預手段重構背景下環境法的變革 從目前環境污染防治法的實施情況來看，其整體運行情況令人擔憂。究其原因，主要集中在以下幾個方面：（1）指導性國家干預措施和制度過于原則；（2）市場失靈的干預手段過于單一，激勵措施不足；（3）政府責任流于形式。因此，我國環境法的變革，可以從如下幾個方面入手：

（一）完善《環境保護法》的基本法功能，合理分配不同類型的國家干預手段

1989年12月26日修訂的《環境保護法》作為我國的環境基本法，在國家干預手段的選擇上呈現出以指令性國家干預為主，直接介入性國家干預缺失的基本特點。因此，《環境保護法》的修改必須做到：

1.完善法律基本原則，增加“環境經濟”原則

環境法基本原則在基本法中起到統領和指導的作用，具有彌補法律缺陷和法律滯后的功能。在基本法的結構中，應當實現基本原則和基本制度的統一。我國《環境保護法》應當確立環境經濟的基本原則，作為指導基本制度的原則性規定。環境經濟理論源于20世紀初關于福利經濟學的分析，以庇古在《福利經濟學》中所表述的政策措施為代表[19]。環境經濟的法律化則以新制度經濟學為代表，倡導法律的經濟分析。因此，環境法的經濟分析就主張對包括環境問題在內的社會問題應采取自由市場的方法，并且呼吁法律和經濟分析中的協同作用。環境經濟原則的確立，其主要目的和功能在于對環境基本法律制度中的“經濟調控制度”起到基本的指引作用，并為《可再生能源法》、《循環經濟促進法》以及《清潔生產促進法》中的經濟激勵法律規定奠定基本法依據。

2.建立和完善以直接介入性國家干預為主的基本制度

當前，我國《環境保護法》僅規定有環境標準制度、環境監測制度、環境規劃制度、環境影響評價制度、現場檢查制度、限期治理制度、“三同時”制度和征收超標排污費制度。其中，絕大多數都采用了指令性國家干預手段，少數采用了指導性國家干預手段，幾乎沒有任何直接介入性國家干預的規定，僅有的排污費制度還體現為征收超標排污費，不能滿足排污費制度對環境外部性的規制需要。

因此，我國《環境保護法》的修改應該在現有環境控制制度的基礎上增加以直接介入性國家干預手段為主的基本法律制度，包括但不限于：第一，確立自然資源權屬制度，規定國家所有權，突出國家作為法律主體對自然資源所有權的法律救濟；明確除國家所有權、集體所有權以外的自然資源用益物權及其流轉的法律規定。第二，確立自然資源有償使用制度，應對環境資源“公共產品”屬性和外部性所帶來的資源浪費問題，完善水、森林、草原等自然資源的對價計算標準。第三，建立和完善環境稅費制度，將環境資源稅納入基本制度范疇。第四，建立生態補償制度，明確生態補償的適用范圍、補償主體、補償條件、補償對象、補償標準及補償程序等。第五，建立“排污權交易”制度，就排污權交易中的指標分配、交易條件、交易程序、交易標準以及交易登記等作出框架性規定，并與國際碳交易實踐相對接。第六，建立“環境協議”制度，明確企業愿意采取什么措施預防或緩解污染和采取該措施的進度，基本上不具有強制約束力，而是依靠道德勸說和自律來改變企業的污染行為。根據歐洲委員會1996年在其一份有關環境協議的文件中的界定，“環境協議是工業界和公共機構為了實現環境目標的協議。這種協議可以通過確定義務的方式對協議當事人產生約束力。它們也可以采用由工業界單方承諾并由公共機構承認的方式。”[6]156環境協議給相關企業更多的自由，具有更大的靈活性，因此，簽訂環境協議比通過一項法律更容易、更迅速。環境協議能鼓勵企業更好地將環境保護納入企業管理甚至企業戰略之中，是對環境法規的補充和完善[20]。第七，其他環境經濟制度，如環境基金制度、環境保險制度、環境押金制度以及環境金融制度等。

就指令性國家干預制度而言，我國《環境保護法》還應當就當前集中出現的環境危機事件的法律應對及其制度問題作出規定，建立和完善環境危機應對法律制度，從而為環境危機管理法的制定奠定基礎。就指導性國家干預而言，我國《環境保護法》除了對當前已經規定的環境規劃、環境標準、環境監測等制度進行完善之外，需要著重建立和完善環境信息公開機制，對環境信息的界定、環境信息的范圍、信息公開的條件、信息公開的主體、信息公開的程序、信息公開的對象以及信息公開的救濟等予以明確規定，將目前已經頒布施行的《環境信息公開辦法（試行）》中的規定予以補充、完善后，上升為《環境保護法》的基本法律制度。

3.確立符合國家干預特點的環境公益訴訟

當前我國的環境公益訴訟研究過于泛化，不同的研究維度對于環境公益訴訟的界定、訴訟構成、訴訟主體、訴訟請求、權利保障以及訴訟費承擔等均有較大差異化的研究結果。國家干預的研究視角對于環境公益訴訟的確立及其構成具有重大的實踐意義：

第一，現有三大訴訟體系無法滿足弱勢群體和環境公共產品的法律保護需要。就環境污染導致不特定群體的人身和財產利益遭受損害而言，由于受害人眾多、受損價值難以評估、受害人智識水平低下等原因，不可能每一個受害人均有意識向法院提起環境侵權之訴，而且即便在法院受理每一個獨立侵權之訴的情況下，法院也會因為案件眾多而難以負重，且浪費司法資源，因此，民法救濟措施在理論上成立但不可行。行政法律救濟和刑法救濟也僅針對后續違法行為采取法律強制措施，對已經造成的環境損害無能為力，且行政罰款和刑事罰金也不能用來補償環境受害人的環境損害。因此，環境污染情形下的受害人不能通過現有的三大訴訟體系得到有效救濟，迫切地需要國家作為社會公共利益的代表，為維護環境受害者的合法權益，以國家干預的形式提起環境訴訟，要求環境違法者對環境受害者或潛在受害者給予法律救濟并承擔法律責任，即環境公益訴訟。

第二，國家干預的法益特點為環境公益訴訟奠定了堅實的理論基礎。國家干預作為經濟法的調整方法，其核心理念在于通過對市場失靈和政府失靈的雙重干預，保障社會公共利益的實現。這里的社會公共利益不是簡單或孤立的利益范疇，在環境法律所保障的利益范疇下，國家干預的法益目標在于實現環境及社會公共利益的整合，強調國家干預對于社會公共利益的整合功能。經濟法的法益結構并非忽視公民、法人的利益，而是通過對社會公共利益的保護進而實現對公民、法人利益的保護。這種法益結構只是凸現了對社會公共利益的保護，而不是將社會公共利益作為惟一的利益進行保護[21]。因此，環境公益訴訟所保護的公共利益類型至少應當包含：生態利益、國家自然資源所有權權益以及不特定群體因環境侵權所應保障的人身及財產利益。其中，生態利益以大氣污染、生態破壞為代表，國家自然資源所有權權益侵害以水污染、自然資源破壞為代表，而后者則以重大環境侵權案件為代表。

第三，國家干預法律關系明確了環境公益訴訟的訴訟構成。國家干預法律關系是干預主體和干預受體因行使國家干預權和承擔相應義務而產生的法律關系，以國家為干預主體，干預客體則表現為維護、促進和保護社會公共利益以及治理、制止侵害公共利益的行為。體現在環境公益訴訟中，干預主體應當為了維護生態利益、國家自然資源所有權權益以及環境弱勢群體的人身財產利益，以提起訴訟的方式要求環境侵害者履行環境保護義務，糾正環境違法行為，承擔環境法律責任。因此，國家干預視角的環境公益訴訟必然要求國家作為必要的訴訟主體提起或參加訴訟，以生態利益、國家所有權權益或不特定個體利益為訴訟標的，形成獨立的訴訟構成，區別于現行的三大訴訟類型。

（二）實現環境基本法和環境單行法之間的統一與協調。

當前我國《環境保護法》與各單行環境法律之間在制度上沒有構成一個良好的協調體系，各單行法之間及其自身的法律制度設計也難以實現立法目的。因此，不同類型國家干預手段的重構與整合為我國環境基本法和單行法之間的統一與協調奠定了堅實的實證分析基礎。

1989年《環境保護法》在法律制度設定上受制于當時的社會經濟和環境保護背景，很多制度安排和制度內容無法與當前的環境保護事業相適應，更為突出的是，部分環境法律制度與單行法之間的規定存在嚴重沖突：

1.限期治理制度

我國《環境保護法》第29條規定的“限期治理制度”與2008年修訂后的《水污染防治法》第74條所規定的“限期治理制度”之間存在較大沖突。《環境保護法》規定的限期治理存在的主要問題有：第一，限期治理適用條件模糊，僅籠統地規定為“造成嚴重環境污染”；第二，限期治理期限不明，沒有規定；第三，限期治理的實施主體為縣級以上人民政府，而《水污染防治法》則規定為縣級以上環保部門。因此，在修改《環境保護法》時，需要在“限期治理”制度的適用條件、期限、實施主體等方面作出與單行法相統一的規定。

2.排污收費制度

《環境保護法》第28條規定的“排污收費制度”將征收排污費的條件設定為超標排污行為；而2008年修改后的《水污染防治法》則明確規定：“排放水污染物，不得超過國家或者地方規定的水污染物排放標準和重點水污染物排放總量控制指標。”同時，《環境保護法》規定的“征收超標排污費”制度與《環境保護法》確立的其他“防止環境污染和其他公害”法律制度相互沖突，形成對“超標排污行為”合法性的不同理解。因此，根據《環境保護法》的基本原則和其他法律制度的規定，應當將除噪音超標以外的“超標排污”確定為禁止性行為，并對不超標排污行為征收排污費。

3許可證制度

許可證制度是主管機關對符合條件的申請人核發許可證，允許其從事某種活動的制度[22]，被世界各國廣泛應用于有關環境資源開發、利用和排污許可等方面。我國的環境許可證制度分別被規定在自然資源法、污染防治法、生態保護法和循環經濟法等環境單行法中。然而，令人匪夷所思的是，我國《環境保護法》作為環境基本法卻對許可證制度的設立及其內容等未作任何規定，從而導致基本法與單行法之間在重要法律制度方面存在最大、最嚴重的脫節。

（三）環境單行法的制度完善

除了確立部分基本類似的環境法律制度之外，環境單行法的制度完善需要根據污染防治法、自然資源法、生態保護法和循環經濟法中不同類型的調整對象，以及國家干預手段的重構分析，有所側重地建立和完善相應的法律制度。

污染防治法應著重構建以排污許可證制度、排污總量控制制度和排污權交易制度為核心的排污制度，重點引入環境保險制度和環境基金制度，加強環境稅費制度在環境負外部性控制方面的作用和地位。

根據“科斯定理”的基本內涵，自然資源法著重建立和完善自然資源權屬制度和自然資源有償使用制度，加強自然資源初始權利分配和權利流轉制度研究，確認國家和集體經濟組織作為自然資源所有權人的地位、權利范圍以及權利救濟方式，確立資源節約激勵制度，倡導資源節約和循環利用，從而與循環經濟法中的規定相協調。

生態保護法著重建立生態補償制度，明確生態補償的條件、范圍、補償主體、補償方式、補償對象和補償標準，引入多元化的生態保護激勵制度，加強稅費、財政、市場機制在生態保護方面的激勵作用。

（四）建立與政府失靈相適應的政府環境責任制度

政府環境責任是指在環境保護領域，中央和地方各級人民政府以及執行公務的人員，根據環境保護的需要和政府的職能定位所確定的份內應做的事，以及沒有做或沒有做好份內應做的事時所要承擔的不利后果，包括積極和消極兩個層面的政府環境責任[23]。國家干預的邏輯基礎不僅在于市場失靈，同樣也在于政府失靈。因此，在環境開發利用和保護過程中，政府會因為不作為、干預程序不當、干預失當以及越權干預而承擔相應的法律責任。

環境法中的政府責任則是指政府在干預、協調、管理、參加、引導市場良性發展和保護環境的過程中，由于自身的過錯給市場及其相關環境權益主體的利益造成損害，依法承當相應的法律責任，主要體現為環境經濟賠償責任、行政責任以及刑事責任。其中，以政府的環境經濟賠償責任彰顯其獨特魅力，也是惟一能夠讓政府以獨立法律主體身份承擔的法律責任形式。這種經濟賠償責任類似于日本環境法領域中的國家賠償訴訟，但與我國附屬于行政訴訟的國家賠償訴訟不同。在日本，行政機關在環境方面的違法措施給居民造成損害時，受害的居民對國家或地方公共團體提起請求損害賠償的國家賠償訴訟，間接地追究環境行政違法責任[24]。由于我國目前國家賠償訴訟的起訴資格和條件等方面的限制，政府的環境行為不可能納入到國家賠償之列，且賠償的性質及數額也不同于政府經濟賠償責任。因此，國家干預手段重構條件下的環境法應當考慮建立政府的環境經濟賠償責任，以克服政府失靈所帶來的消極法律后果。

綜上所述，環境法的調整方法離不開國家干預，但現行環境法的法律規范中對于不同類型國家干預手段的選擇與配置存在結構失衡的缺點，因此，不同類型國家干預手段的整合與重構顯得尤為重要，并直接影響我國環境法體系及其內容的重大變革。

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