新形勢(shì)下對(duì)央行事后監(jiān)督職能發(fā)揮的思考

【摘要】人民銀行事后監(jiān)督工作對(duì)規(guī)范業(yè)務(wù)操作和防范資金風(fēng)險(xiǎn)發(fā)揮了重要作用，但在機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能定位、監(jiān)督手段等方面尚存不完善之處，制約著監(jiān)督職能發(fā)揮。隨著會(huì)計(jì)核算業(yè)務(wù)的不斷發(fā)展，本文從提升職能地位、促進(jìn)監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)化、強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)性監(jiān)測(cè)等方面提出思考建議，以期對(duì)提升人民銀行事后監(jiān)督工作水平提供有益參考。

【關(guān)鍵詞】人民銀行 事后監(jiān)督 職能發(fā)揮

一、央行事后監(jiān)督產(chǎn)生的背景及影響

自人民銀行獨(dú)立行使中央銀行職能20多年來，央行的會(huì)計(jì)核算管理體制改革隨著經(jīng)濟(jì)金融改革的不斷深化而深化，逐步探索出了強(qiáng)化會(huì)計(jì)內(nèi)部控制的新路子。2004年，各分行（營管部、省會(huì)中支）和中心支行專門設(shè)立了獨(dú)立的事后監(jiān)督中心，實(shí)現(xiàn)了會(huì)計(jì)核算由分散監(jiān)督向集中監(jiān)督的轉(zhuǎn)變，監(jiān)督范圍由單一的會(huì)計(jì)核算業(yè)務(wù)擴(kuò)大到會(huì)計(jì)、國庫、發(fā)行、外匯等日常核算領(lǐng)域，形成了涵蓋中央銀行全部會(huì)計(jì)核算業(yè)務(wù)的大監(jiān)督格局。

隨著事后監(jiān)督中心職能和地位的確立，事后監(jiān)督作為防范資金風(fēng)險(xiǎn)的重要屏障，在央行內(nèi)部控制體系中的地位日益顯現(xiàn)，與核算業(yè)務(wù)部門的事前事中控制、內(nèi)審部門的審計(jì)監(jiān)督、紀(jì)檢監(jiān)察部門的執(zhí)法監(jiān)察共同構(gòu)成“四位一體”的央行內(nèi)部控制體系，既相互獨(dú)立、各有側(cè)重，又密不可分。事后監(jiān)督部門以監(jiān)督的獨(dú)立性、連續(xù)性、及時(shí)性、全面性和重點(diǎn)性形成自己獨(dú)有的優(yōu)勢(shì)，能夠與內(nèi)審、紀(jì)檢監(jiān)察部門形成監(jiān)督合力和互相補(bǔ)充，有效彌補(bǔ)其他監(jiān)督行為存在的“非連續(xù)”、時(shí)效慢等不足，監(jiān)督“防火墻”作用得到了很好的發(fā)揮。這既是現(xiàn)代化銀行會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)集中核算的需要，又符合現(xiàn)代金融管理決策、執(zhí)行和監(jiān)督相分離的管理發(fā)展趨勢(shì)。

二、當(dāng)前央行事后監(jiān)督工作存在的問題

人民銀行事后監(jiān)督工作機(jī)制運(yùn)行以來，隨著會(huì)計(jì)核算業(yè)務(wù)的快速更新，在監(jiān)督過程中存在的問題也逐漸暴露，監(jiān)督對(duì)流程改進(jìn)的關(guān)聯(lián)度不強(qiáng)，監(jiān)督量有增無減等問題日益突出，在機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能定位、監(jiān)督手段等方面仍存在尚待完善之處。

（一）政策傳導(dǎo)機(jī)制不暢，多頭指導(dǎo)管理乏力

《中國人民銀行會(huì)計(jì)核算監(jiān)督辦法》規(guī)定：會(huì)計(jì)核算監(jiān)督工作接受上級(jí)行會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)部門牽頭支付結(jié)算、國庫、貨幣金銀等部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)?！吨袊嗣胥y行關(guān)于改進(jìn)和加強(qiáng)事后監(jiān)督工作的意見》明確了省會(huì)城市中心支行會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)處牽頭相關(guān)業(yè)務(wù)處室對(duì)轄內(nèi)地市中心支行事后監(jiān)督中心進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)。但由于會(huì)計(jì)、支付、國庫、貨幣金銀等業(yè)務(wù)部門均需對(duì)下級(jí)行相關(guān)業(yè)務(wù)部門進(jìn)行管理指導(dǎo)，自然造成在日常工作中關(guān)注下級(jí)行對(duì)口業(yè)務(wù)部門的時(shí)候多，顧及下級(jí)行事后監(jiān)督中心的時(shí)候少，對(duì)事后監(jiān)督的業(yè)務(wù)指導(dǎo)難以落到實(shí)處，監(jiān)督水平難以提升。

（二）監(jiān)督資源相對(duì)分散，監(jiān)督合力難以形成

目前基層央行事后監(jiān)督工作處于一種各自為政的尷尬境地，事后監(jiān)督中心與紀(jì)檢監(jiān)察和內(nèi)審等部門間溝通不暢，其監(jiān)督成果未得到有效整合與利用，造成了監(jiān)督資源的重復(fù)和浪費(fèi)，縱向信息溝通不暢，橫向交流無人組織，既不能及時(shí)解決工作中存在的問題，也缺乏交流工作經(jīng)驗(yàn)與成果的平臺(tái)，這導(dǎo)致了監(jiān)督水平難以有效提升，不利于監(jiān)督效力提高和內(nèi)控體系的完善。同時(shí)，監(jiān)督分析少，成果運(yùn)用有限，在日常監(jiān)督工作對(duì)發(fā)現(xiàn)的核算業(yè)務(wù)差錯(cuò)下發(fā)整改通知書，要求核算單位在規(guī)定時(shí)間內(nèi)反饋整改，未對(duì)差錯(cuò)形成的原因及規(guī)律提出更有針對(duì)性的風(fēng)險(xiǎn)控制措施和業(yè)務(wù)改進(jìn)建議，從根本上制約了事后監(jiān)督部門作用的充分發(fā)揮。

（三）監(jiān)督范圍過于寬泛，監(jiān)督重點(diǎn)亟需突出

《中國人民銀行會(huì)計(jì)核算監(jiān)督辦法》指出“會(huì)計(jì)核算監(jiān)督是指對(duì)營業(yè)、國庫、貨幣金銀等業(yè)務(wù)的會(huì)計(jì)核算全過程進(jìn)行的審核、控制和檢驗(yàn)，應(yīng)事前、事中和事后監(jiān)督相結(jié)合。事后監(jiān)督是指核算業(yè)務(wù)發(fā)生后，對(duì)核算結(jié)果實(shí)施的復(fù)核和審驗(yàn)”。可見，事后監(jiān)督屬于會(huì)計(jì)核算監(jiān)督的范疇，主要是核算業(yè)務(wù)發(fā)生后對(duì)核算結(jié)果實(shí)施的復(fù)核和審驗(yàn)，日常監(jiān)督中過多地注重對(duì)憑證要素規(guī)范性的監(jiān)督，內(nèi)容面面俱到，沒有突出監(jiān)督重點(diǎn)，還要承擔(dān)會(huì)計(jì)資料的整理、裝訂、保管、調(diào)閱等大量非監(jiān)督業(yè)務(wù)工作，以致事后監(jiān)督人員疲于應(yīng)付，難以把工作重點(diǎn)放在對(duì)資金風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的監(jiān)督上。據(jù)對(duì)會(huì)計(jì)核算業(yè)務(wù)差錯(cuò)情況分析發(fā)現(xiàn)，80%以上的核算差錯(cuò)屬于憑證規(guī)范性問題，未能真正發(fā)揮防范風(fēng)險(xiǎn)“防火墻”的作用。

（四）監(jiān)督手段相對(duì)滯后，監(jiān)督效率有待提高

目前只有中央銀行會(huì)計(jì)集中核算系統(tǒng)開發(fā)了事后監(jiān)督子系統(tǒng)，采取人工監(jiān)督和計(jì)算機(jī)監(jiān)督相結(jié)合的手段，而國庫及貨幣金銀等其他核算業(yè)務(wù)完全采用人工監(jiān)督，過分依賴于手工計(jì)算、翻閱、勾對(duì)，監(jiān)督的重點(diǎn)是憑證金額、印章等內(nèi)容，監(jiān)督方式、手段單一落后，效率低下，事后監(jiān)督僅僅充當(dāng)了“大復(fù)核”角色。隨著國庫會(huì)計(jì)數(shù)據(jù)集中核算系統(tǒng)的上線運(yùn)行，國庫業(yè)務(wù)電算化程度進(jìn)一步加深，會(huì)計(jì)信息經(jīng)加工后的外部載體反映更加簡潔，紙質(zhì)憑證進(jìn)一步減少，而國庫事后監(jiān)督仍采用手工監(jiān)督模式，國庫監(jiān)督人員每日接收國庫部門憑證、賬表后，只能通過人工核對(duì)的方式審核，手工核打國庫資金的對(duì)應(yīng)關(guān)系等，缺乏對(duì)資金詳細(xì)流程及資金風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的重點(diǎn)監(jiān)督。

三、央行事后監(jiān)督職能發(fā)揮的建議

（一）實(shí)施職能戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型，構(gòu)建“大監(jiān)督”內(nèi)控格局

目前很多國家的中央銀行都已根據(jù)自己的業(yè)務(wù)情況，形成具有自身業(yè)務(wù)特點(diǎn)的風(fēng)險(xiǎn)控制體系。我國中央銀行的核算業(yè)務(wù)，由于目前采用條塊分割的核算模式，成立專門的事后監(jiān)督部門以防范會(huì)計(jì)核算風(fēng)險(xiǎn)、保障資金安全?？梢允閱挝粚?duì)事后監(jiān)督專業(yè)實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)，形成自上而下的管理體制，以便統(tǒng)一進(jìn)行工作績效考核、統(tǒng)一制定業(yè)務(wù)操作規(guī)程、統(tǒng)一制定培訓(xùn)計(jì)劃。同時(shí)，事后監(jiān)督工作對(duì)本行行長負(fù)責(zé)，接受上級(jí)事后監(jiān)督部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，上級(jí)行事后監(jiān)督部門還負(fù)責(zé)組織轄區(qū)事后監(jiān)督人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)交流。事后監(jiān)督發(fā)現(xiàn)的問題逐級(jí)匯總至上級(jí)行事后監(jiān)督部門，上級(jí)行事后監(jiān)督部門整理后將存在的問題及相關(guān)建議提交核算管理部門，為核算管理部門制定、修改制度提供參考。

（二）建立有效溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督資源共享

事后監(jiān)督部門應(yīng)加強(qiáng)全局觀念和服務(wù)意識(shí)，與紀(jì)檢、內(nèi)審、核算等部門共同建立風(fēng)險(xiǎn)防范體系，包括信息共享機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)量化考核標(biāo)準(zhǔn)，內(nèi)審部門著重于內(nèi)控制度、履行職責(zé)的審計(jì)監(jiān)督，紀(jì)檢監(jiān)察著重于執(zhí)法監(jiān)察，事后監(jiān)督部門著重于日常資金風(fēng)險(xiǎn)的防范。通過對(duì)內(nèi)控、核算、現(xiàn)場及非現(xiàn)場等考核情況進(jìn)行量化分析，建立事前預(yù)警機(jī)制，促進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)端口前移。積極探討紀(jì)檢、內(nèi)審、事后監(jiān)督等部門的內(nèi)部聯(lián)席會(huì)議制度，通過定期召開聯(lián)席會(huì)議，進(jìn)行信息溝通和交流，整合重復(fù)監(jiān)督內(nèi)容，最大程度實(shí)現(xiàn)資源共享，形成資金風(fēng)險(xiǎn)防范的合力。有效推進(jìn)核算鏈條一體化，建立健全層次鮮明的事后監(jiān)督工作聯(lián)席會(huì)議、約見談話、走訪交流等制度，定期組織召開轄區(qū)事后監(jiān)督工作聯(lián)席會(huì)議，針對(duì)強(qiáng)化內(nèi)控管理、提高轄區(qū)核算質(zhì)量、加強(qiáng)監(jiān)督結(jié)果反饋、促進(jìn)協(xié)調(diào)溝通等方面提出了工作要求，幫助核算部門更好地規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，增進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)防范的共識(shí)。

（三）促進(jìn)監(jiān)督平臺(tái)網(wǎng)絡(luò)化，發(fā)揮核算數(shù)據(jù)集中優(yōu)勢(shì)

為有效緩解目前手工監(jiān)督引致的憑證傳遞風(fēng)險(xiǎn)，改變監(jiān)督滯后的局面，加強(qiáng)事后監(jiān)督的電子化、網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)已是當(dāng)前迫切需要。建議總行盡快開發(fā)符合國庫業(yè)務(wù)發(fā)展需求的國庫核算監(jiān)督子系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)與國庫會(huì)計(jì)數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)的對(duì)接，解決當(dāng)前國庫監(jiān)督時(shí)效過于滯后的問題。從長遠(yuǎn)發(fā)展的角度出發(fā)，總行應(yīng)按照“集中、高效、安全”的原則，遵循“物理上集中存儲(chǔ)、邏輯上按需取用”數(shù)據(jù)存儲(chǔ)理念，建立集會(huì)計(jì)核算和監(jiān)督管理于一體的涵蓋會(huì)計(jì)、國庫、貨幣金銀、外管等各類核算業(yè)務(wù)的綜合業(yè)務(wù)處理系統(tǒng)，重新配置人民銀行相關(guān)部門的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)資源，實(shí)現(xiàn)會(huì)計(jì)、國庫、貨幣金銀等核算系統(tǒng)對(duì)接，準(zhǔn)確、快捷地采集有關(guān)核算信息，實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)及賬表的自動(dòng)對(duì)比，充分利用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和影像技術(shù)逐步實(shí)現(xiàn)監(jiān)督過程中會(huì)計(jì)憑證的無紙化，從而降低手工監(jiān)督的工作強(qiáng)度，提高監(jiān)督效率，實(shí)現(xiàn)即時(shí)、高效監(jiān)督，切實(shí)防范資金風(fēng)險(xiǎn)。

（四）強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)性監(jiān)測(cè)功能，突破合規(guī)監(jiān)督定位

一是適時(shí)納入資金風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)職能，事后監(jiān)督部門真正做到將風(fēng)險(xiǎn)性監(jiān)督貫穿于日常業(yè)務(wù)工作的始終，加快實(shí)現(xiàn)由合規(guī)性監(jiān)督向風(fēng)險(xiǎn)性監(jiān)督轉(zhuǎn)變的步伐。通過“抓大防小”，重點(diǎn)監(jiān)督資金出口、暫收暫付、賬務(wù)核對(duì)、系統(tǒng)日志、關(guān)鍵時(shí)點(diǎn)(計(jì)息日、月末、繳存期限日、年終決算日等)等環(huán)節(jié)，以及容易形成差錯(cuò)、事故、案件的部位和大額資金業(yè)務(wù)。會(huì)計(jì)核算風(fēng)險(xiǎn)主要源于各種類型的會(huì)計(jì)核算違規(guī)，具體表現(xiàn)形式有法律風(fēng)險(xiǎn)、系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)、操作風(fēng)險(xiǎn)和控制風(fēng)險(xiǎn)等，依據(jù)監(jiān)督過程中發(fā)現(xiàn)的違規(guī)情況的性質(zhì)及其對(duì)資金安全的影響程度，對(duì)會(huì)計(jì)核算風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行科學(xué)分類，合理分配監(jiān)督資源，實(shí)行差別化監(jiān)督，以切實(shí)達(dá)到筑牢風(fēng)險(xiǎn)防范屏障、保證資金安全的目標(biāo)。二是定期開展現(xiàn)場監(jiān)督檢查活動(dòng)，監(jiān)督人員能夠直觀了解核算部門會(huì)計(jì)人員分工交接、重要空白憑證保管使用、重要會(huì)計(jì)物品保管使用、再貸款再貼現(xiàn)等核算業(yè)務(wù)情況，通過監(jiān)督、交流、詢問等方式提高監(jiān)督能力，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正非現(xiàn)場監(jiān)督所不能發(fā)現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)隱患等，將會(huì)計(jì)核算風(fēng)險(xiǎn)防范有效控制在事前、事中和事后各個(gè)階段，促進(jìn)核算部門規(guī)范操作和提高防風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，有效彌補(bǔ)非現(xiàn)場監(jiān)督的不足。

（五）促進(jìn)監(jiān)督成果轉(zhuǎn)化利用，建立監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制

事后監(jiān)督結(jié)果的全面有效利用有助于提高監(jiān)督效能，實(shí)現(xiàn)事后監(jiān)督的目標(biāo)和價(jià)值，從而促進(jìn)核算業(yè)務(wù)整體質(zhì)量的升華。事后監(jiān)督部門應(yīng)進(jìn)一步深化監(jiān)督成果運(yùn)用，建立科學(xué)合理的監(jiān)督評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，開展對(duì)會(huì)計(jì)核算風(fēng)險(xiǎn)的事后監(jiān)督評(píng)價(jià)。評(píng)價(jià)工作在如實(shí)反映監(jiān)督情況的基礎(chǔ)上，注重監(jiān)督結(jié)果的歸類統(tǒng)計(jì)和分析運(yùn)用，加強(qiáng)對(duì)會(huì)計(jì)核算業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)情況進(jìn)行整理、計(jì)量、分析和預(yù)警提示，增強(qiáng)對(duì)監(jiān)督數(shù)據(jù)挖掘和監(jiān)督結(jié)果利用的力度，加強(qiáng)核算環(huán)節(jié)風(fēng)險(xiǎn)隱患的揭示與分析，提高相關(guān)意見與建議的針對(duì)性和可操作性。同時(shí)，針對(duì)繳存款、內(nèi)外對(duì)賬、基層行國庫核算業(yè)務(wù)等專題開展深入、系統(tǒng)的調(diào)研分析，形成專題風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)報(bào)告，為行領(lǐng)導(dǎo)決策和相關(guān)部門加強(qiáng)管理服務(wù)，實(shí)現(xiàn)事后監(jiān)督職能的深度延伸與拓展。

（六）加強(qiáng)監(jiān)督隊(duì)伍建設(shè)，完善激勵(lì)約束機(jī)制

高素質(zhì)的監(jiān)督干部隊(duì)伍是做好監(jiān)督工作的前提，也是決定事后監(jiān)督工作發(fā)展的關(guān)鍵所在。首先，積極充實(shí)監(jiān)督干部隊(duì)伍，在風(fēng)險(xiǎn)管理的框架下，要著眼于長遠(yuǎn)發(fā)展，配備熟悉前臺(tái)業(yè)務(wù)、素質(zhì)水平較高的人員充實(shí)監(jiān)督干部隊(duì)伍，同時(shí)可考慮將每年從高校分配的學(xué)生充實(shí)到監(jiān)督隊(duì)伍中，逐步改善監(jiān)督人員結(jié)構(gòu)。其次，積極開展監(jiān)督人員崗位培訓(xùn)活動(dòng)，定期進(jìn)行崗位交流輪換，深入核算部門跟班學(xué)習(xí)，使事后監(jiān)督人員成為業(yè)務(wù)多面手，有效激發(fā)事后監(jiān)督人員的工作積極性，有利于崗位創(chuàng)新。第三，明確責(zé)任劃分，建立完善的激勵(lì)與約束機(jī)制，細(xì)化對(duì)事后監(jiān)督人員的表彰獎(jiǎng)勵(lì)條款，若能成功堵截風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，享有相應(yīng)獎(jiǎng)懲激勵(lì)措施，以調(diào)動(dòng)事后監(jiān)督人員的積極性。要合理劃分監(jiān)督部門與核算部門之間的責(zé)任，對(duì)事后監(jiān)督人員的責(zé)任追究和處罰條款，特別是“連帶責(zé)任”，應(yīng)在科學(xué)界定的基礎(chǔ)上，予以明確規(guī)定，增強(qiáng)可操作性。

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作者簡介：李才智（1970-），男，山東昌邑人，會(huì)計(jì)師，就職于中國人民銀行青島市中心支行，研究方向：金融會(huì)計(jì)內(nèi)部控制。

（責(zé)任編輯：劉晶晶）