新形勢下對央行事后監督職能發揮的思考

【摘要】人民銀行事后監督工作對規范業務操作和防范資金風險發揮了重要作用，但在機構設置、職能定位、監督手段等方面尚存不完善之處，制約著監督職能發揮。隨著會計核算業務的不斷發展，本文從提升職能地位、促進監督網絡化、強化風險性監測等方面提出思考建議，以期對提升人民銀行事后監督工作水平提供有益參考。

【關鍵詞】人民銀行 事后監督 職能發揮

一、央行事后監督產生的背景及影響

自人民銀行獨立行使中央銀行職能20多年來，央行的會計核算管理體制改革隨著經濟金融改革的不斷深化而深化，逐步探索出了強化會計內部控制的新路子。2004年，各分行（營管部、省會中支）和中心支行專門設立了獨立的事后監督中心，實現了會計核算由分散監督向集中監督的轉變，監督范圍由單一的會計核算業務擴大到會計、國庫、發行、外匯等日常核算領域，形成了涵蓋中央銀行全部會計核算業務的大監督格局。

隨著事后監督中心職能和地位的確立，事后監督作為防范資金風險的重要屏障，在央行內部控制體系中的地位日益顯現，與核算業務部門的事前事中控制、內審部門的審計監督、紀檢監察部門的執法監察共同構成“四位一體”的央行內部控制體系，既相互獨立、各有側重，又密不可分。事后監督部門以監督的獨立性、連續性、及時性、全面性和重點性形成自己獨有的優勢，能夠與內審、紀檢監察部門形成監督合力和互相補充，有效彌補其他監督行為存在的“非連續”、時效慢等不足，監督“防火墻”作用得到了很好的發揮。這既是現代化銀行會計業務集中核算的需要，又符合現代金融管理決策、執行和監督相分離的管理發展趨勢。

二、當前央行事后監督工作存在的問題

人民銀行事后監督工作機制運行以來，隨著會計核算業務的快速更新，在監督過程中存在的問題也逐漸暴露，監督對流程改進的關聯度不強，監督量有增無減等問題日益突出，在機構設置、職能定位、監督手段等方面仍存在尚待完善之處。

（一）政策傳導機制不暢，多頭指導管理乏力

《中國人民銀行會計核算監督辦法》規定：會計核算監督工作接受上級行會計財務部門牽頭支付結算、國庫、貨幣金銀等部門的業務指導。《中國人民銀行關于改進和加強事后監督工作的意見》明確了省會城市中心支行會計財務處牽頭相關業務處室對轄內地市中心支行事后監督中心進行業務指導。但由于會計、支付、國庫、貨幣金銀等業務部門均需對下級行相關業務部門進行管理指導，自然造成在日常工作中關注下級行對口業務部門的時候多，顧及下級行事后監督中心的時候少，對事后監督的業務指導難以落到實處，監督水平難以提升。

（二）監督資源相對分散，監督合力難以形成

目前基層央行事后監督工作處于一種各自為政的尷尬境地，事后監督中心與紀檢監察和內審等部門間溝通不暢，其監督成果未得到有效整合與利用，造成了監督資源的重復和浪費，縱向信息溝通不暢，橫向交流無人組織，既不能及時解決工作中存在的問題，也缺乏交流工作經驗與成果的平臺，這導致了監督水平難以有效提升，不利于監督效力提高和內控體系的完善。同時，監督分析少，成果運用有限，在日常監督工作對發現的核算業務差錯下發整改通知書，要求核算單位在規定時間內反饋整改，未對差錯形成的原因及規律提出更有針對性的風險控制措施和業務改進建議，從根本上制約了事后監督部門作用的充分發揮。

（三）監督范圍過于寬泛，監督重點亟需突出

《中國人民銀行會計核算監督辦法》指出“會計核算監督是指對營業、國庫、貨幣金銀等業務的會計核算全過程進行的審核、控制和檢驗，應事前、事中和事后監督相結合。事后監督是指核算業務發生后，對核算結果實施的復核和審驗”。可見，事后監督屬于會計核算監督的范疇，主要是核算業務發生后對核算結果實施的復核和審驗，日常監督中過多地注重對憑證要素規范性的監督，內容面面俱到，沒有突出監督重點，還要承擔會計資料的整理、裝訂、保管、調閱等大量非監督業務工作，以致事后監督人員疲于應付，難以把工作重點放在對資金風險點的監督上。據對會計核算業務差錯情況分析發現，80%以上的核算差錯屬于憑證規范性問題，未能真正發揮防范風險“防火墻”的作用。

（四）監督手段相對滯后，監督效率有待提高

目前只有中央銀行會計集中核算系統開發了事后監督子系統，采取人工監督和計算機監督相結合的手段，而國庫及貨幣金銀等其他核算業務完全采用人工監督，過分依賴于手工計算、翻閱、勾對，監督的重點是憑證金額、印章等內容，監督方式、手段單一落后，效率低下，事后監督僅僅充當了“大復核”角色。隨著國庫會計數據集中核算系統的上線運行，國庫業務電算化程度進一步加深，會計信息經加工后的外部載體反映更加簡潔，紙質憑證進一步減少，而國庫事后監督仍采用手工監督模式，國庫監督人員每日接收國庫部門憑證、賬表后，只能通過人工核對的方式審核，手工核打國庫資金的對應關系等，缺乏對資金詳細流程及資金風險點的重點監督。

三、央行事后監督職能發揮的建議

（一）實施職能戰略轉型，構建“大監督”內控格局

目前很多國家的中央銀行都已根據自己的業務情況，形成具有自身業務特點的風險控制體系。我國中央銀行的核算業務，由于目前采用條塊分割的核算模式，成立專門的事后監督部門以防范會計核算風險、保障資金安全。可以省為單位對事后監督專業實行垂直領導，形成自上而下的管理體制，以便統一進行工作績效考核、統一制定業務操作規程、統一制定培訓計劃。同時，事后監督工作對本行行長負責，接受上級事后監督部門的業務指導，上級行事后監督部門還負責組織轄區事后監督人員的業務培訓交流。事后監督發現的問題逐級匯總至上級行事后監督部門，上級行事后監督部門整理后將存在的問題及相關建議提交核算管理部門，為核算管理部門制定、修改制度提供參考。

（二）建立有效溝通協調機制，實現監督資源共享

事后監督部門應加強全局觀念和服務意識，與紀檢、內審、核算等部門共同建立風險防范體系，包括信息共享機制和風險量化考核標準，內審部門著重于內控制度、履行職責的審計監督，紀檢監察著重于執法監察，事后監督部門著重于日常資金風險的防范。通過對內控、核算、現場及非現場等考核情況進行量化分析，建立事前預警機制，促進風險端口前移。積極探討紀檢、內審、事后監督等部門的內部聯席會議制度，通過定期召開聯席會議，進行信息溝通和交流，整合重復監督內容，最大程度實現資源共享，形成資金風險防范的合力。有效推進核算鏈條一體化，建立健全層次鮮明的事后監督工作聯席會議、約見談話、走訪交流等制度，定期組織召開轄區事后監督工作聯席會議，針對強化內控管理、提高轄區核算質量、加強監督結果反饋、促進協調溝通等方面提出了工作要求，幫助核算部門更好地規避風險，增進風險防范的共識。

（三）促進監督平臺網絡化，發揮核算數據集中優勢

為有效緩解目前手工監督引致的憑證傳遞風險，改變監督滯后的局面，加強事后監督的電子化、網絡化建設已是當前迫切需要。建議總行盡快開發符合國庫業務發展需求的國庫核算監督子系統，實現與國庫會計數據集中系統的對接，解決當前國庫監督時效過于滯后的問題。從長遠發展的角度出發，總行應按照“集中、高效、安全”的原則，遵循“物理上集中存儲、邏輯上按需取用”數據存儲理念，建立集會計核算和監督管理于一體的涵蓋會計、國庫、貨幣金銀、外管等各類核算業務的綜合業務處理系統，重新配置人民銀行相關部門的基礎數據資源，實現會計、國庫、貨幣金銀等核算系統對接，準確、快捷地采集有關核算信息，實現業務數據及賬表的自動對比，充分利用網絡技術和影像技術逐步實現監督過程中會計憑證的無紙化，從而降低手工監督的工作強度，提高監督效率，實現即時、高效監督，切實防范資金風險。

（四）強化風險性監測功能，突破合規監督定位

一是適時納入資金風險監測職能，事后監督部門真正做到將風險性監督貫穿于日常業務工作的始終，加快實現由合規性監督向風險性監督轉變的步伐。通過“抓大防小”，重點監督資金出口、暫收暫付、賬務核對、系統日志、關鍵時點(計息日、月末、繳存期限日、年終決算日等)等環節，以及容易形成差錯、事故、案件的部位和大額資金業務。會計核算風險主要源于各種類型的會計核算違規，具體表現形式有法律風險、系統風險、操作風險和控制風險等，依據監督過程中發現的違規情況的性質及其對資金安全的影響程度，對會計核算風險進行科學分類，合理分配監督資源，實行差別化監督，以切實達到筑牢風險防范屏障、保證資金安全的目標。二是定期開展現場監督檢查活動，監督人員能夠直觀了解核算部門會計人員分工交接、重要空白憑證保管使用、重要會計物品保管使用、再貸款再貼現等核算業務情況，通過監督、交流、詢問等方式提高監督能力，及時發現和糾正非現場監督所不能發現的風險隱患等，將會計核算風險防范有效控制在事前、事中和事后各個階段，促進核算部門規范操作和提高防風險意識，有效彌補非現場監督的不足。

（五）促進監督成果轉化利用，建立監督評價機制

事后監督結果的全面有效利用有助于提高監督效能，實現事后監督的目標和價值，從而促進核算業務整體質量的升華。事后監督部門應進一步深化監督成果運用，建立科學合理的監督評價指標體系，開展對會計核算風險的事后監督評價。評價工作在如實反映監督情況的基礎上，注重監督結果的歸類統計和分析運用，加強對會計核算業務風險情況進行整理、計量、分析和預警提示，增強對監督數據挖掘和監督結果利用的力度，加強核算環節風險隱患的揭示與分析，提高相關意見與建議的針對性和可操作性。同時，針對繳存款、內外對賬、基層行國庫核算業務等專題開展深入、系統的調研分析，形成專題風險評價報告，為行領導決策和相關部門加強管理服務，實現事后監督職能的深度延伸與拓展。

（六）加強監督隊伍建設，完善激勵約束機制

高素質的監督干部隊伍是做好監督工作的前提，也是決定事后監督工作發展的關鍵所在。首先，積極充實監督干部隊伍，在風險管理的框架下，要著眼于長遠發展，配備熟悉前臺業務、素質水平較高的人員充實監督干部隊伍，同時可考慮將每年從高校分配的學生充實到監督隊伍中，逐步改善監督人員結構。其次，積極開展監督人員崗位培訓活動，定期進行崗位交流輪換，深入核算部門跟班學習，使事后監督人員成為業務多面手，有效激發事后監督人員的工作積極性，有利于崗位創新。第三，明確責任劃分，建立完善的激勵與約束機制，細化對事后監督人員的表彰獎勵條款，若能成功堵截風險點，享有相應獎懲激勵措施，以調動事后監督人員的積極性。要合理劃分監督部門與核算部門之間的責任，對事后監督人員的責任追究和處罰條款，特別是“連帶責任”，應在科學界定的基礎上，予以明確規定，增強可操作性。

參考文獻

[1]史敏.關于構建央行內部“大監督”體系的設想[J].金融會計，2007(05):66-67.

[2]王燕，盧義良.事后監督工作的風險與防范[J].金融會計，2007(08):71-74.

[3]陳斌.基層央行事后監督工作現狀及發展方向思考[M].武漢大學出版社，2011:138-140.

[4]孫偉.基層人民銀行內部風險的識別、評估和應對[J].金融發展研究，2011(03):78-79.

作者簡介：李才智（1970-），男，山東昌邑人，會計師，就職于中國人民銀行青島市中心支行，研究方向：金融會計內部控制。

（責任編輯：劉晶晶）