試論我國金融監管法律制度的構建

【摘要】金融是一國經濟的核心，完善的金融監管法律制度是有效防范金融風險，穩定一國金融市場秩序的前提。目前，中國金融分業監管的法律制度日益受到WTO相關機制的挑戰，面臨著國際金融業混業經營趨勢的沖擊，建立適應客觀需求的金融監管法律制度勢在必行。文章通過對中國金融監管法律制度的現狀進行分析，探討了目前分業監管法律制度下的局限性，并特別針對當前金融控股公司的發展，提出了構建中國金融監管法律制度的若干措施。

【關鍵詞】金融監管 法律制度 分業監管 金融控股公司

“金融監管是指金融監管機構依法利用權力對金融機構和金融活動進行直接限制和約束的一系列行為的總稱?！笔窃诮鹑谑袌鍪ъ`（如脆弱性、外部性、不對稱性信息及壟斷等）的情況下由政府或社會提供的糾正市場失靈的金融管理制度，其目的在于保持金融系統的穩定性和信心，以降低存款人和金融體系的風險。完善的金融監管法律制度是金融監管有效性、合法性、權威性的前提和保障，但因各國金融業發展狀況不同，金融監管法律制度存在不同的模式。以下即對我國金融監管法律制度進行探討。

一、我國金融監管法律制度的發展與現狀

我國金融監管體系經歷了從統一監管到分業監管的沿革和發展過程。改革開放之初，我國一度實行金融業混業經營體制，確立了由中國人民銀行統一行使金融監管職權的監管體制；80 年代以后，四大國有商業銀行成立，中國人民銀行成為獨立的中央銀行，我國法律設立的金融監管體制表現為中央銀行綜合統一監管體制；90 年代后， 伴隨著不斷增多的金融機構和迅速擴張的證券市場， 我國金融監管體制進入了從統一監管到分業監管的過渡階段，中國證券監督管理委員會(簡稱證監會) 、中國保險監督管理委員會(簡稱保監會) 和中國銀行業監督管理委員會(簡稱銀監會)相繼成立。至此，我國“一行加三會”的金融監管模式正式確立，也標志著我國金融業分業監管法律制度的進一步完善。

二、我國分業監管法律體制的局限性

（一）監管的方式和手段較為單一，監管機構之間缺乏有效的協調決策機制，難以解決金融監管中潛在的沖突，容易形成制度風險

雖然我國從法律上確立了“一行加三會”的監管模式，但 “我國現行的金融監管法律制度的建立主要以行業為主線”且法律并沒有設置監管機構之間和交叉業務領域監管的協調機制，在三大監管機構行政級別相同的情況下，這種缺乏決策機制、缺乏法律約束力的制度性規定，恰恰在監管機構無法達成共識時難以發揮其作用，只能訴諸道德譴責或者向上級部門投訴，也使各監管機構強制地將資金滯留在各自的領域，人為地切斷了資金融通的渠道，缺乏有效的配合，不利于我國金融業的長遠發展。

（二）內容過于狹窄，不能實現完全有效的監管

金融監管的內容應該涵蓋所有從業的銀行和非銀行金融機構，從市場準入到市場退出的所有業務經營活動，其中最大量和最主要的是日常經營的風險性和規范化監管。而我國目前的監管存在著重審批、輕管理，重傳統的存貸業務、輕表外業務及其他創新業務，重國有銀行、輕其他銀行和非銀行金融機構等問題。監管內容的狹窄，勢必影響監管工作的有效性，會使監管無的放矢。

（三）難以適應混業經營條件下的監管要求，容易出現監管真空

我國法律在明確規定金融業實行分業經營、分業監管原則的同時，也通過《商業銀行法》第3條規定，銀行可以經營部分證業務、信托業務且并不禁止商業銀行在境外從事信托投資業務，就為實踐中出現銀行資金流入證券、信托市場留下了缺口。

（四）分業監管的法律制度與金融全球化的趨勢和WTO的相關要求不符，難以應對金融全球化對監管的需要

在金融自由化的驅動下，發達國家原有大型金融企業不斷進行金融創新，實行混業經營，不斷向金融業各個領域擴張，并大規模地占領世界各國的金融市場，而我國分業經營、分業監管的模式顯然與這一潮流相違背，同時，我國已經加入WTO，并已做出不斷開放市場、實行國民待遇和與世界接軌的承諾?，F行的分業監管法律體制無法實現與WTO相關機制的對接，很難對進入我國金融市場而實行混業經營的國際金融機構進行監管，也不可能為其提供相應的法律保障。

三、現階段我國金融監管法律制度的構建

結合其他國家有效金融監管的經驗來看，金融業實行集中統一的監管法律制度，是金融業混業經營的內在要求，是國際金融監管體制發展的大勢所趨。我國金融監管法律制度也將順應這一趨勢，由現行的分業監管走向統一監管，這是我國金融監管法律制度長遠的發展方向。但是，就目前我國的具體情況而言，我國不可能實行“驟變式”的金融監管改革，而應該根據國內金融市場的實際情況進行“漸進式”改革。

目前，金融控股公司是我國現階段實現混業經營的最佳模式選擇，并且我國已經出現了具備一定規模的金融控股公司，但我國金融業仍實行嚴格的“分業監管”原則。雖然分業監管可以實現對這些金融控股公司下屬的銀行、證券和保險等子公司的監管，但對金融控股公司整體及其母公司的監管卻出現了法律的漏洞。

鑒于前文提到的我國現行金融監管法律制度中存在的局限性，針對如何構建完備的金融控股公司監管法律制度的問題，筆者提出以下幾點建議。

（一）在監管體系設置方面，在三大監管機構分別履行各自金融監管職責的基礎上，另設某機構（如金融管理協調委員會）對金融控股公司的母公司實行監管，并負責制定金融發展的總體戰略和監管政策，以此達到促進各部門之間協調合作、強化聯席會議效果的作用。

（二）在監管法律制定方面，按照WTO金融規則，加強金融立法建設，尤其加強對金融控股公司的立法，特別是應在現行法之外制定針對金融控股公司的專項立法，并制定金融監管法規、監管指標體系及評價標準，明確規定金融監管協調機構和“三會”的職責和權限，頒布實施金融監管操作規程和監管人員守則，從立法和執法兩個方面加強工作，努力改變目前存在的金融法制建設滯后和執法不嚴的現狀，為金融監管機構的監管提供法律保障。

（三）在現行法律修訂方面，對現行的《商業銀行法》、《證券法》、《保險法》中關于分業經營的法律規定進行修改，以實現與金融控股公司專項立法的統一，保障法律的一致性。值得注意的是， 2003年12月新的《商業銀行法》在規定“商業銀行在境內不得從事信托投資和股票業務”的同時，指出“國家另有規定的除外”，為混業經營預留了空間；2002年修改的《保險法》中規定：“保險公司的資金運用，限于在銀行存款、買賣政府債券、金融債券和國務院規定的其他資金運用形式?！?005年修訂的《證券法》第六條在重申證券業和銀行業、信托業、保險業實行分業經營、分業管理，證券公司與銀行、信托、保險業務機構分別設立的同時，規定“國家另有規定的除外”，這就為混業經營留下了缺口。

（四）在金融同業自律機制建立方面，從世界各國金融同業自律制度建設的實踐看，同業公會或協會是適應金融業行業保護、行業協調與行業監管的需要自發地形成和發展起來的，從我國金融業發展的現狀分析，顯然存在金融業發展較快與金融監管當局監管相對不足的矛盾，迫切需要建立以對金融監管當局監管起拾遺補缺作用的金融同業公會制度，創造一種維護同業有序競爭、防范金融風險、保護同業成員利益的行業自律機制。

（五）在提高監管機構管理效率方面，首先，要改進現有法定監管主體的權責制度，塑造真正具有獨立和自主執法權的監管主體，防止地方政府及其他部門的干預；其次，加強監管機構的隊伍建設，提高監管的專業水平；再次，完善監管者之間信息分享及保密的各項制度，盡早建立調查統計分析部門，加強監管部門之間的協作并利用先進的計算機網絡建立完善的信息收集、分析和分享系統；最后，設立成本分析部門，為監管部門采取更穩健的監管措施提供意見。

四、結語

金融控股公司是我國向混業經營過渡的必經之路，構建新的金融監管法律制度實質上就是建立對金融控股公司的監管體制。因此，當前我國應該加快針對金融控股公司的專項立法進程，完善對金融控股公司的監管法律制度，填補當前存在的法律監管真空，為我國金融控股公司的良性發展提供健全的法治保障和良好的法治環境。

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作者簡介：楊亭（1985－），女，漢族，四川人，中國進出口銀行中級業務經理二級，研究方向：金融管理與投資實務。

（責任編輯：劉影）