試論我國金融監(jiān)管法律制度的構(gòu)建

【摘要】金融是一國經(jīng)濟(jì)的核心，完善的金融監(jiān)管法律制度是有效防范金融風(fēng)險(xiǎn)，穩(wěn)定一國金融市場秩序的前提。目前，中國金融分業(yè)監(jiān)管的法律制度日益受到WTO相關(guān)機(jī)制的挑戰(zhàn)，面臨著國際金融業(yè)混業(yè)經(jīng)營趨勢的沖擊，建立適應(yīng)客觀需求的金融監(jiān)管法律制度勢在必行。文章通過對中國金融監(jiān)管法律制度的現(xiàn)狀進(jìn)行分析，探討了目前分業(yè)監(jiān)管法律制度下的局限性，并特別針對當(dāng)前金融控股公司的發(fā)展，提出了構(gòu)建中國金融監(jiān)管法律制度的若干措施。

【關(guān)鍵詞】金融監(jiān)管 法律制度 分業(yè)監(jiān)管 金融控股公司

“金融監(jiān)管是指金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)依法利用權(quán)力對金融機(jī)構(gòu)和金融活動進(jìn)行直接限制和約束的一系列行為的總稱。”是在金融市場失靈（如脆弱性、外部性、不對稱性信息及壟斷等）的情況下由政府或社會提供的糾正市場失靈的金融管理制度，其目的在于保持金融系統(tǒng)的穩(wěn)定性和信心，以降低存款人和金融體系的風(fēng)險(xiǎn)。完善的金融監(jiān)管法律制度是金融監(jiān)管有效性、合法性、權(quán)威性的前提和保障，但因各國金融業(yè)發(fā)展?fàn)顩r不同，金融監(jiān)管法律制度存在不同的模式。以下即對我國金融監(jiān)管法律制度進(jìn)行探討。

一、我國金融監(jiān)管法律制度的發(fā)展與現(xiàn)狀

我國金融監(jiān)管體系經(jīng)歷了從統(tǒng)一監(jiān)管到分業(yè)監(jiān)管的沿革和發(fā)展過程。改革開放之初，我國一度實(shí)行金融業(yè)混業(yè)經(jīng)營體制，確立了由中國人民銀行統(tǒng)一行使金融監(jiān)管職權(quán)的監(jiān)管體制；80 年代以后，四大國有商業(yè)銀行成立，中國人民銀行成為獨(dú)立的中央銀行，我國法律設(shè)立的金融監(jiān)管體制表現(xiàn)為中央銀行綜合統(tǒng)一監(jiān)管體制；90 年代后， 伴隨著不斷增多的金融機(jī)構(gòu)和迅速擴(kuò)張的證券市場， 我國金融監(jiān)管體制進(jìn)入了從統(tǒng)一監(jiān)管到分業(yè)監(jiān)管的過渡階段，中國證券監(jiān)督管理委員會(簡稱證監(jiān)會) 、中國保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(簡稱保監(jiān)會) 和中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(簡稱銀監(jiān)會)相繼成立。至此，我國“一行加三會”的金融監(jiān)管模式正式確立，也標(biāo)志著我國金融業(yè)分業(yè)監(jiān)管法律制度的進(jìn)一步完善。

二、我國分業(yè)監(jiān)管法律體制的局限性

（一）監(jiān)管的方式和手段較為單一，監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間缺乏有效的協(xié)調(diào)決策機(jī)制，難以解決金融監(jiān)管中潛在的沖突，容易形成制度風(fēng)險(xiǎn)

雖然我國從法律上確立了“一行加三會”的監(jiān)管模式，但 “我國現(xiàn)行的金融監(jiān)管法律制度的建立主要以行業(yè)為主線”且法律并沒有設(shè)置監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間和交叉業(yè)務(wù)領(lǐng)域監(jiān)管的協(xié)調(diào)機(jī)制，在三大監(jiān)管機(jī)構(gòu)行政級別相同的情況下，這種缺乏決策機(jī)制、缺乏法律約束力的制度性規(guī)定，恰恰在監(jiān)管機(jī)構(gòu)無法達(dá)成共識時(shí)難以發(fā)揮其作用，只能訴諸道德譴責(zé)或者向上級部門投訴，也使各監(jiān)管機(jī)構(gòu)強(qiáng)制地將資金滯留在各自的領(lǐng)域，人為地切斷了資金融通的渠道，缺乏有效的配合，不利于我國金融業(yè)的長遠(yuǎn)發(fā)展。

（二）內(nèi)容過于狹窄，不能實(shí)現(xiàn)完全有效的監(jiān)管

金融監(jiān)管的內(nèi)容應(yīng)該涵蓋所有從業(yè)的銀行和非銀行金融機(jī)構(gòu)，從市場準(zhǔn)入到市場退出的所有業(yè)務(wù)經(jīng)營活動，其中最大量和最主要的是日常經(jīng)營的風(fēng)險(xiǎn)性和規(guī)范化監(jiān)管。而我國目前的監(jiān)管存在著重審批、輕管理，重傳統(tǒng)的存貸業(yè)務(wù)、輕表外業(yè)務(wù)及其他創(chuàng)新業(yè)務(wù)，重國有銀行、輕其他銀行和非銀行金融機(jī)構(gòu)等問題。監(jiān)管內(nèi)容的狹窄，勢必影響監(jiān)管工作的有效性，會使監(jiān)管無的放矢。

（三）難以適應(yīng)混業(yè)經(jīng)營條件下的監(jiān)管要求，容易出現(xiàn)監(jiān)管真空

我國法律在明確規(guī)定金融業(yè)實(shí)行分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管原則的同時(shí)，也通過《商業(yè)銀行法》第3條規(guī)定，銀行可以經(jīng)營部分證業(yè)務(wù)、信托業(yè)務(wù)且并不禁止商業(yè)銀行在境外從事信托投資業(yè)務(wù)，就為實(shí)踐中出現(xiàn)銀行資金流入證券、信托市場留下了缺口。

（四）分業(yè)監(jiān)管的法律制度與金融全球化的趨勢和WTO的相關(guān)要求不符，難以應(yīng)對金融全球化對監(jiān)管的需要

在金融自由化的驅(qū)動下，發(fā)達(dá)國家原有大型金融企業(yè)不斷進(jìn)行金融創(chuàng)新，實(shí)行混業(yè)經(jīng)營，不斷向金融業(yè)各個(gè)領(lǐng)域擴(kuò)張，并大規(guī)模地占領(lǐng)世界各國的金融市場，而我國分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管的模式顯然與這一潮流相違背，同時(shí)，我國已經(jīng)加入WTO，并已做出不斷開放市場、實(shí)行國民待遇和與世界接軌的承諾。現(xiàn)行的分業(yè)監(jiān)管法律體制無法實(shí)現(xiàn)與WTO相關(guān)機(jī)制的對接，很難對進(jìn)入我國金融市場而實(shí)行混業(yè)經(jīng)營的國際金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管，也不可能為其提供相應(yīng)的法律保障。

三、現(xiàn)階段我國金融監(jiān)管法律制度的構(gòu)建

結(jié)合其他國家有效金融監(jiān)管的經(jīng)驗(yàn)來看，金融業(yè)實(shí)行集中統(tǒng)一的監(jiān)管法律制度，是金融業(yè)混業(yè)經(jīng)營的內(nèi)在要求，是國際金融監(jiān)管體制發(fā)展的大勢所趨。我國金融監(jiān)管法律制度也將順應(yīng)這一趨勢，由現(xiàn)行的分業(yè)監(jiān)管走向統(tǒng)一監(jiān)管，這是我國金融監(jiān)管法律制度長遠(yuǎn)的發(fā)展方向。但是，就目前我國的具體情況而言，我國不可能實(shí)行“驟變式”的金融監(jiān)管改革，而應(yīng)該根據(jù)國內(nèi)金融市場的實(shí)際情況進(jìn)行“漸進(jìn)式”改革。

目前，金融控股公司是我國現(xiàn)階段實(shí)現(xiàn)混業(yè)經(jīng)營的最佳模式選擇，并且我國已經(jīng)出現(xiàn)了具備一定規(guī)模的金融控股公司，但我國金融業(yè)仍實(shí)行嚴(yán)格的“分業(yè)監(jiān)管”原則。雖然分業(yè)監(jiān)管可以實(shí)現(xiàn)對這些金融控股公司下屬的銀行、證券和保險(xiǎn)等子公司的監(jiān)管，但對金融控股公司整體及其母公司的監(jiān)管卻出現(xiàn)了法律的漏洞。

鑒于前文提到的我國現(xiàn)行金融監(jiān)管法律制度中存在的局限性，針對如何構(gòu)建完備的金融控股公司監(jiān)管法律制度的問題，筆者提出以下幾點(diǎn)建議。

（一）在監(jiān)管體系設(shè)置方面，在三大監(jiān)管機(jī)構(gòu)分別履行各自金融監(jiān)管職責(zé)的基礎(chǔ)上，另設(shè)某機(jī)構(gòu)（如金融管理協(xié)調(diào)委員會）對金融控股公司的母公司實(shí)行監(jiān)管，并負(fù)責(zé)制定金融發(fā)展的總體戰(zhàn)略和監(jiān)管政策，以此達(dá)到促進(jìn)各部門之間協(xié)調(diào)合作、強(qiáng)化聯(lián)席會議效果的作用。

（二）在監(jiān)管法律制定方面，按照WTO金融規(guī)則，加強(qiáng)金融立法建設(shè)，尤其加強(qiáng)對金融控股公司的立法，特別是應(yīng)在現(xiàn)行法之外制定針對金融控股公司的專項(xiàng)立法，并制定金融監(jiān)管法規(guī)、監(jiān)管指標(biāo)體系及評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，明確規(guī)定金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和“三會”的職責(zé)和權(quán)限，頒布實(shí)施金融監(jiān)管操作規(guī)程和監(jiān)管人員守則，從立法和執(zhí)法兩個(gè)方面加強(qiáng)工作，努力改變目前存在的金融法制建設(shè)滯后和執(zhí)法不嚴(yán)的現(xiàn)狀，為金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管提供法律保障。

（三）在現(xiàn)行法律修訂方面，對現(xiàn)行的《商業(yè)銀行法》、《證券法》、《保險(xiǎn)法》中關(guān)于分業(yè)經(jīng)營的法律規(guī)定進(jìn)行修改，以實(shí)現(xiàn)與金融控股公司專項(xiàng)立法的統(tǒng)一，保障法律的一致性。值得注意的是， 2003年12月新的《商業(yè)銀行法》在規(guī)定“商業(yè)銀行在境內(nèi)不得從事信托投資和股票業(yè)務(wù)”的同時(shí)，指出“國家另有規(guī)定的除外”，為混業(yè)經(jīng)營預(yù)留了空間；2002年修改的《保險(xiǎn)法》中規(guī)定：“保險(xiǎn)公司的資金運(yùn)用，限于在銀行存款、買賣政府債券、金融債券和國務(wù)院規(guī)定的其他資金運(yùn)用形式。”2005年修訂的《證券法》第六條在重申證券業(yè)和銀行業(yè)、信托業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)實(shí)行分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)管理，證券公司與銀行、信托、保險(xiǎn)業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)分別設(shè)立的同時(shí)，規(guī)定“國家另有規(guī)定的除外”，這就為混業(yè)經(jīng)營留下了缺口。

（四）在金融同業(yè)自律機(jī)制建立方面，從世界各國金融同業(yè)自律制度建設(shè)的實(shí)踐看，同業(yè)公會或協(xié)會是適應(yīng)金融業(yè)行業(yè)保護(hù)、行業(yè)協(xié)調(diào)與行業(yè)監(jiān)管的需要自發(fā)地形成和發(fā)展起來的，從我國金融業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀分析，顯然存在金融業(yè)發(fā)展較快與金融監(jiān)管當(dāng)局監(jiān)管相對不足的矛盾，迫切需要建立以對金融監(jiān)管當(dāng)局監(jiān)管起拾遺補(bǔ)缺作用的金融同業(yè)公會制度，創(chuàng)造一種維護(hù)同業(yè)有序競爭、防范金融風(fēng)險(xiǎn)、保護(hù)同業(yè)成員利益的行業(yè)自律機(jī)制。

（五）在提高監(jiān)管機(jī)構(gòu)管理效率方面，首先，要改進(jìn)現(xiàn)有法定監(jiān)管主體的權(quán)責(zé)制度，塑造真正具有獨(dú)立和自主執(zhí)法權(quán)的監(jiān)管主體，防止地方政府及其他部門的干預(yù)；其次，加強(qiáng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的隊(duì)伍建設(shè)，提高監(jiān)管的專業(yè)水平；再次，完善監(jiān)管者之間信息分享及保密的各項(xiàng)制度，盡早建立調(diào)查統(tǒng)計(jì)分析部門，加強(qiáng)監(jiān)管部門之間的協(xié)作并利用先進(jìn)的計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)建立完善的信息收集、分析和分享系統(tǒng)；最后，設(shè)立成本分析部門，為監(jiān)管部門采取更穩(wěn)健的監(jiān)管措施提供意見。

四、結(jié)語

金融控股公司是我國向混業(yè)經(jīng)營過渡的必經(jīng)之路，構(gòu)建新的金融監(jiān)管法律制度實(shí)質(zhì)上就是建立對金融控股公司的監(jiān)管體制。因此，當(dāng)前我國應(yīng)該加快針對金融控股公司的專項(xiàng)立法進(jìn)程，完善對金融控股公司的監(jiān)管法律制度，填補(bǔ)當(dāng)前存在的法律監(jiān)管真空，為我國金融控股公司的良性發(fā)展提供健全的法治保障和良好的法治環(huán)境。

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作者簡介：楊亭（1985－），女，漢族，四川人，中國進(jìn)出口銀行中級業(yè)務(wù)經(jīng)理二級，研究方向：金融管理與投資實(shí)務(wù)。

（責(zé)任編輯：劉影）