淺論地方政府債務(wù)的效應(yīng)及原因

【摘要】中國(guó)地方政府債務(wù)問題已經(jīng)引起各界廣泛的關(guān)注。地方政府債務(wù)問題的產(chǎn)生有多重原因，分稅制改革帶來財(cái)權(quán)與事權(quán)的矛盾、轉(zhuǎn)移支付不足造成地方財(cái)政缺口、政府沖動(dòng)投資刺激大行舉債、官員仕途競(jìng)賽引發(fā)政府借債。另外，政府舉債一方面可以提供更多的公共產(chǎn)品與服務(wù)、增加就業(yè)崗位、改善生活環(huán)境，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)；另一方面當(dāng)?shù)胤秸畟鶆?wù)超過了地方財(cái)政的可承受程度，會(huì)帶來財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，降低政府的公信力。

【關(guān)鍵詞】政府債務(wù) 地方政府 債務(wù)原因

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的快速發(fā)展，地方公共基礎(chǔ)設(shè)施的不斷完善，城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，我國(guó)地方政府的債務(wù)問題不斷升級(jí)。2011年審計(jì)署審計(jì)長(zhǎng)劉家義向全國(guó)人大常委會(huì)所作審計(jì)工作報(bào)告：截至2010年底，全國(guó)省、市、縣三級(jí)地方政府性債務(wù)余額共計(jì)107174.91億元。這一債務(wù)總額占2010年GDP的1/4，超過當(dāng)年全國(guó)財(cái)政收入。2012年3月14日，溫家寶在總理回答路透社記者關(guān)于中國(guó)地方政府債務(wù)的提問中也對(duì)政府債務(wù)問題作出承諾，“我們會(huì)認(rèn)真對(duì)待地方債務(wù)，絕不會(huì)讓它干擾中國(guó)的建設(shè)。”

一、地方政府債務(wù)的形成原因

地方政府債務(wù)的形成有多重原因。

（一）分稅制改革帶來財(cái)權(quán)與事權(quán)的矛盾

1994年，我國(guó)開始分稅制改革。按照分稅制的規(guī)定，中央政府掌握一半多的財(cái)政收入，只承擔(dān)兩成多的支出；而地方政府只掌握不到一半的收入?yún)s要承擔(dān)將近八成的支出。分稅制改革帶來了中央政府與地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)的重重矛盾。財(cái)力向上集中、事權(quán)卻向下轉(zhuǎn)移。“中央財(cái)政喜氣洋洋，省級(jí)財(cái)政整整日上，地方財(cái)政勉勉強(qiáng)強(qiáng)，縣級(jí)財(cái)政哭爹喊娘，鄉(xiāng)政財(cái)政名存實(shí)亡”生動(dòng)貼切地摹繪了分稅種改革后的我國(guó)從中央到地方的政府財(cái)政狀況。這種事權(quán)與財(cái)權(quán)的不匹配所造成的結(jié)果顯而易見，地方的財(cái)政收入難以滿足地方事權(quán)的要求，地方政府除了政府性財(cái)政資金和銀行貸款外，還需要通過招商引資和發(fā)行債券、股票、基金等市場(chǎng)行為來融資。

（二）轉(zhuǎn)移支付不足造成地方財(cái)政缺口

轉(zhuǎn)移支付是指中央政府按照有關(guān)法律、財(cái)政體制和政策規(guī)定安排給地方政府的補(bǔ)助資金。我國(guó)現(xiàn)行的政府間轉(zhuǎn)移支付制度主要以稅收返還和專項(xiàng)撥款為主。這有利于調(diào)動(dòng)高財(cái)政收入地區(qū)的積極性，但也帶來了是財(cái)力不均問題，導(dǎo)致“富者越富、窮者越窮”的馬太效應(yīng)。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付比重過高，并且中央進(jìn)行了用途的規(guī)定，這不利于地方政府縣鄉(xiāng)政府根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行統(tǒng)籌安排。我國(guó)現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付制度并未能從根本上解決地方政府財(cái)政問題，難以滿足地方政府的財(cái)政支出。故為了彌補(bǔ)政府的財(cái)政缺口，地方政府紛紛舉債。

（三）政府沖動(dòng)投資刺激大行舉債

2011年2月14日，人民網(wǎng)報(bào)道，“中國(guó)有655個(gè)城市正計(jì)劃‘走向世界’，200多個(gè)地級(jí)市中有183個(gè)正在規(guī)劃建設(shè)‘國(guó)際大都市’。”伴隨著不斷頒布的區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，地方政府的投資熱情持續(xù)不斷。這種熱情理性與非理性并存，合理與盲目交織。此外，當(dāng)前我國(guó)許多地方政府沉溺于既脫離現(xiàn)實(shí)又沒有償還保障的超標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)。政府的投資范圍不局限于公共產(chǎn)品和服務(wù)領(lǐng)域，而且還廣泛投資于一般性競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域。許多城市快馬加鞭上項(xiàng)目，搞建設(shè)，由于政府資金的不足必然導(dǎo)致政府靠借債來實(shí)現(xiàn)大規(guī)模的城市基礎(chǔ)建設(shè)和對(duì)其他項(xiàng)目的政府投資。更有貧困縣建設(shè)“大”項(xiàng)目的例證。國(guó)家級(jí)貧困縣海南陵水縣擬定建設(shè)10個(gè)高爾夫球場(chǎng)就是地方政府盲目投資的一個(gè)縮影。貧困縣與高爾夫球場(chǎng)放在一起讓我們對(duì)該縣的負(fù)債情況窺見一斑。

（四）官員仕途競(jìng)賽引發(fā)政府借債

我國(guó)政府官員的考核和升遷都以地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r為主的政績(jī)?yōu)楦軛U。許多政府官員在自己的任期內(nèi)片面追求GDP的增長(zhǎng)，求政績(jī)、上項(xiàng)目，搞建設(shè)、要花大錢；在大肆上馬大項(xiàng)目時(shí)，資金不足便借政府的雞生政績(jī)的蛋，通過各種方式融資。這些所謂的“大項(xiàng)目”有些是關(guān)乎國(guó)計(jì)民生的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共產(chǎn)品的提供，還有很多是政績(jī)導(dǎo)向下的“面子工程”。地方政府在進(jìn)行融資時(shí)優(yōu)先考慮的是舉債。在自己的任期內(nèi)舉債建設(shè)，但是我國(guó)的官員任期一般不超過兩屆，任期內(nèi)無力償還的債務(wù)，便留給下一屆政府。下一屆政府也繼續(xù)著“把政績(jī)留給本屆，債務(wù)留給下屆”式的借債建設(shè)。于是，地方政府的債務(wù)如滾雪球，越滾越大，最終讓財(cái)政不堪重負(fù)。政府官員的考核和輪換晉升帶來的地方債務(wù)的積累與擴(kuò)大，不利于一方經(jīng)濟(jì)健康運(yùn)行，更不利于民生環(huán)境的建造。

二、地方政府債務(wù)的積極效應(yīng)分析

筆者認(rèn)為地方政府債務(wù)由的效應(yīng)分析可從積極效應(yīng)和消極效應(yīng)兩個(gè)方面著手。地方政府的積極效應(yīng)有如下幾點(diǎn)。

（一）提供公共產(chǎn)品與服務(wù)效應(yīng)

世界銀行在其1997年的《世界發(fā)展報(bào)告》中指出，“每一個(gè)政府的核心使命”包含了五種基本角色（World Bank，1997，P42）其中的一個(gè)就是投資于基本的社會(huì)服務(wù)和社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施。安德森探尋到了“提供各種公共物品與服務(wù)”作為被其稱為“一般角色”的政府的基本職能中的一項(xiàng)。由于地方政府的財(cái)力薄弱，制約了地方政府提供社會(huì)公共產(chǎn)品和服務(wù)的能力發(fā)展。斯蒂格利茨認(rèn)為，政府性債務(wù)融資有相當(dāng)一部分用于公共工程和基礎(chǔ)設(shè)施投資，形成了政府所擁有的各種各樣的“可再生性資產(chǎn)”。地方政府通過舉債增強(qiáng)財(cái)力，用于地方基礎(chǔ)性設(shè)施的建設(shè)、公共產(chǎn)品的生產(chǎn)和公益性事業(yè)的發(fā)展。基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)加快了區(qū)域現(xiàn)代化的進(jìn)程，也有利于創(chuàng)造良好的投資環(huán)境和生活環(huán)境。公工產(chǎn)品可供長(zhǎng)期使用，促進(jìn)公益性事業(yè)的發(fā)展。地方政府的債務(wù)支出促進(jìn)地方發(fā)展、改善民生環(huán)境，為地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)起到推動(dòng)作用。

（二）經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)效應(yīng)

眾所周知，消費(fèi)、出口和投資是拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的三駕馬車。社會(huì)總投資由政府部門投資和微觀經(jīng)濟(jì)主體投資組成。政府投資的需求需要足夠的資金來保障。政府通過舉債來補(bǔ)充行政經(jīng)費(fèi)的不足，支持政府部門投資，提高地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度。金融危機(jī)后，我國(guó)的出口受到巨大沖擊，外需不足的情況下，擴(kuò)大內(nèi)需是刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)展一劑良藥。擴(kuò)大內(nèi)需最好最快的方式是增加投資需求。地方政務(wù)的債務(wù)投資對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)乃至國(guó)家整體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行具有功不可沒的作用。

（三）民生效應(yīng)

就業(yè)問題是民生的關(guān)鍵問題。提供就業(yè)崗位、增加就業(yè)規(guī)模、增加勞動(dòng)者的勞動(dòng)收入是我國(guó)解決收入分配領(lǐng)域的首要問題。如上分析，政府舉債提供公共產(chǎn)品，進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，這將帶來大量就業(yè)機(jī)會(huì)，尤其為低收入者尤其是農(nóng)民工群體創(chuàng)造就業(yè)平臺(tái)。政府向公眾提供公共產(chǎn)品時(shí)，一般是采取公共定價(jià)，公共定價(jià)是指政府相關(guān)管理部門通過一定程序和規(guī)則制定提供公共物品的價(jià)格和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，即公共物品價(jià)格和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的確定。公共定價(jià)的目的和原則不僅在于提高整個(gè)社會(huì)資源配置的效率，而且是保證居民的生活水平和生活安定的重要措施。采取能使社會(huì)福利最大化的定價(jià)方式對(duì)于公眾來說，會(huì)以相對(duì)低廉的價(jià)格享受到公共產(chǎn)品。對(duì)于低收入者來說，從享受公共產(chǎn)品中獲益，對(duì)于改善生活質(zhì)量起著重要作用。

三、地方政府的消極效應(yīng)分析

當(dāng)?shù)胤秸畟鶆?wù)超過了地方財(cái)政的可承受程度，會(huì)產(chǎn)生一些消極效應(yīng)。

（一）造成財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)

“財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)是指當(dāng)各級(jí)地方政府擁有的公共資源不足以履行其應(yīng)該承擔(dān)的支出責(zé)任和義務(wù)，以至于經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的穩(wěn)定與發(fā)展受到損害的可能性。”“財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的具體表現(xiàn)為地方政府無力償債、地方財(cái)政支出相對(duì)于收入的快速增長(zhǎng)、長(zhǎng)期持續(xù)赤字以及地方政府無力承擔(dān)社會(huì)公共風(fēng)險(xiǎn)，但最終往往集中以地方政府債務(wù)的形式表現(xiàn)出來。”造成地方債務(wù)不能按期償還的不確定因素很多，如經(jīng)濟(jì)因素、自然因素、嚴(yán)重突發(fā)事件因素，甚至嚴(yán)重流行病毒因素等，其中任何一種不確定因素成為現(xiàn)實(shí)，都會(huì)直接導(dǎo)致地方政府的脆弱財(cái)政雪上加霜，還極有可能導(dǎo)致大量公共突發(fā)事件。

（二）降低政府公信力

什么是政府公信力？政府公信力實(shí)際上是公眾對(duì)政府履行其職責(zé)情況的評(píng)價(jià)。地方政府通過舉措債務(wù)，利用現(xiàn)代信用關(guān)系實(shí)現(xiàn)政府職能已經(jīng)成為世界各國(guó)地方政府的普通做法。如果地方政府有償還能力并且能夠按期償還債務(wù)本金和利息，那政府的公信力就比較高。如果地方政府債務(wù)規(guī)模過大導(dǎo)致產(chǎn)生債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，地方政府無法按期償還，損害的就不僅是債權(quán)人的利益，也包括政府的公信力。地方債務(wù)一旦超出地方財(cái)政的可承受力，極易導(dǎo)致地方政府行為走偏，開辟不正常的資金來源渠道用于償債，如向企業(yè)和社會(huì)巧立名目濫收費(fèi)，或自定政策過度征稅等，造成企業(yè)和百姓怨聲載道，又增加企業(yè)和百姓對(duì)政府的不信任感。

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作者簡(jiǎn)介：湯睿君（1988-），女， 漢族，研究生在讀，研究方向：行政管理。

（責(zé)任編輯：劉影）