公共性流失的背后

李 婕

摘要：一項設計完善的公共政策往往由于種種原因造成了公共性的流失，導致政策效果大打折扣。文章以保障住房政策為例分析了公共性流失背后的深層原因，即政府的多元理性使得這種差強人意的政策效果具有了一定的必然性。

關鍵詞：公共性；公共管理；多元理性

政府作為公共部門，擁有公共權力，承擔著公共責任，需要實現公共利益。但事實上，社會利益是多元的，社會的價值也是多元的，這些利益與價值相互交織在一起，以實現某一公共利益為目的的政策正式在這種矛盾沖突的環境中制定實施的，由于不能同時滿足所有利益群體的需求，那么以實現某種公共利益為目標而制定的公共政策就有可能偏離其初衷，造成公共性的流失。本文以保障房政策執行過程中的一些問題為例，分析造成這些問題的重要原因之一，即為政府作為公共管理部門其本身就是多元理性的。

一， 中央政府的多元理性

政府作為公共管理者承擔了社會資源權威性分配者的責任?，F代是一個急劇變革和多元發展的社會，社會利益是多元的，社會的價值也是多元的，而且利益和價值之間往往存在矛盾和沖突，公共決策往往是在多元的、甚至沖突的利益和價值之間進行平衡和作出抉擇。因此，公共管理尤其是政府治理的理性往往是多元理性（Multi-rationality），需要考慮各種利益和價值的平衡。任何單一向度的考慮都會導致不良的社會后果。

高房價問題不僅是房地產行業的問題，上關乎數萬億元的商業貸款和個人貸款政策，下涉及幾十個相關的行業中間還夾雜著千家萬戶。雖然“民生工程”的旗幟名正言順，政策制定者也不可能將人財物資源向這一“民生工程”徹底傾斜。近年來保障房建設有了很大的發展是因為其作為政府“救房市”的措施之一。

中央政府在2008年前三季度對是否救市持謹慎態度，但一些地方政府已開始出臺救市政策，主要內容是降低購房交易成本、增加購房優惠或給予財政補貼、放寬房地產企業所得稅預征和土地款支付政策。2008年10月17日召開的國務院常務會議確定加大保障性住房建設規模，降低住房交易稅費，支持居民購房，中央政府對救房市有了正面回應。10月22日，中央政府的救房市政策出臺，規定從2008年11月1日起，對個人首次購買90平方米及以下普通住房的，契稅稅率暫下調到1%（原全國稅率為3%）；對個人銷售或購買住房暫免征收印花稅；對個人銷售住房暫免征收土地增值稅；地方政府可制定鼓勵住房消費的收費減免政策等，救房市政策還要求加強廉租住房建設，加大實物配租力度，加大廉租住房租賃補貼范圍，推進棚戶區（危舊房）改造，并盡快發布城市低收入家庭資格認定辦法，以規范廉租住房及經濟適用住房保障以及其他社會救助工作中的城市低收入家庭資格認定行為。2008年11月5日召開的國務院常務會議，又進一步確定了擴大內需、促進經濟增長的10項措施，其一就是“加快建設保障性住房安居工程”?？梢哉f，保障房建設是以經濟危機為契機才大步邁開的。

另外，作為擴大內需的一種措施，棚戶區的改造毋庸置疑改善了低收入者的住房條件，雖制定了遠低于商品房市場的購房價格，卻也花光了相當比例低收入者的大部分甚至全部的積蓄，還有一些低收入者需要借錢交房款。

保障房建設在滯后了多年后開始“急行軍”，一方面是百姓的福祉，另一方面由于政策設計的疏忽，形成新的社會不公，導致公共性的流失。

二， 地方政府的經濟理性

中國現行法律規定，土地一級市場是由國家壟斷供應，地方政府則代表國家行使該項職能。地方政府通過一級土地市場獲取的土地收入，為緩解城建資金壓力、改善城市基礎設施發揮了極為重要的作用。但是由此而來的問題是，在現行分稅制的壓力下，使得地方政府財政收入比重明顯下降，而財政支出的壓力卻又不斷增加。當地方經濟無法快速增長以獲取足夠的財政收入時，土地則成了彌補地方政府財政赤字直接而又迅速的渠道，地方政府也越來越依賴土地財政。

土地凈收益一直是地方財政收入的主要部分，在有的地方，已經達到占政府預算外收入的60%以上，成為地方第二財政。據有關學者估計，廉租房的供給每增加5％，就會迫使房價下降3％一4％。房價下跌，土地出讓金會跟著降低。這將直接減少地方政府土地財政”的收入。因而，在中央對房地產發出調控指令時，某些地方政府出于維護自身利益的需要對調控政策態度消極，一切以追求經濟利益為導向，對房地產市場的違法違規行為采取“睜一只眼、閉一只眼”的態度。地方政府作為利益最大化者，天然地選擇地方保護主義，對保障房政策貫徹執行消極怠惰，這也致使好的政策卻沒有好的政策效果，地方政府造成了另一種的公共性流失。

三 回歸政府本分

在發展中國家，國家把經濟發展作為自己的使命，不遺余力地推動高積累和工業化，于是發展經濟幾乎成為這些國家的唯一目標，國家甚至為了發展不惜犧牲其他價值。阿瑪蒂亞?森在《以自由看待發展》中描述了一種發展觀：為了發展國家必須硬起心腸，拒絕某些當下的誘惑，這包括，建立社會安全網以保護極端貧窮的人，為一般民眾提供社會服務，處理民眾困難時背離規章制度。政府的本分究竟是什么？GDP的增長不是目的而是手段，改革開放以來，中國取得的經濟成就是世界矚目的，但人均收入的數字是令人困惑的，經濟理性已經成為政策制定者的思維慣性，這種思維方式是不是應該盡快轉變過來？

公共政策偏離了公共性，不僅無助于現實問題的解決，而且還會加劇社會的不公平和不平等?！白∮兴印标P乎百姓的生存權利，關乎政府的執政理念。在提倡市場化的今天，是不是應該慢下腳步反思一下，讓公共性回歸政策制定者的視線。

（作者單位：武漢大學政治與公共管理學院）